TEORÍA DEL ÓRGANO

CONSIDERACIONES DOCTRINARIAS SOBRE LA TEORÍA DEL ÓRGANO EN MATERIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO

“B. Consideraciones sobre Los Órganos del Estado. Teoría Del Órgano.

1. Con relación a la teoría del órgano Persona y Órgano Institución, desarrollado jurisprudencialmente por la Sala de lo Contencioso Administrativo- en adelante SCA- y expuesta dicha teoría en precedentes de esta Cámara (verbigracia Ref. 00054-18-ST-CORA-CAM); existe una consolidada doctrina que entiende que el órgano es un conjunto de competencias que son ejercidas por una persona física, que en consecuencia se configura como el funcionario o servidor público, que al actuar dentro de las atribuciones que le han sido conferidas por una ley suprema o secundaria, produce dicha imputación respecto de sus actuaciones u omisiones.

El autor SÁNCHEZ MORÓN delimitó el concepto de los Órganos Administrativos, definiéndolos como “una unidad estructural y abstracta, creada y regulada por normas jurídicas, que agrega un conjunto de medios o elementos personales y materiales, y sobre todo un haz de funciones o competencias”. (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, Derecho Administrativo. Parte General, 12ª Ed., Edit. TECNOS, España, 2016).

La doctrina también reconoce que surgen el “órgano institución” y el “órgano persona”. El primer concepto está relacionado a la repartición de competencias y atribuciones en diferentes administraciones o unidades; el segundo, es la imputación de una actuación al Estado.

Como lo señala el administrativista Agustín Gordillo (Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas, Tomo 1 Parte General, 11ª Ed., F.D.A., Buenos Aires, 2013, p. XII-2) “El órgano, precisamente por ser un medio para imputar una actuación o una voluntad al ente del cual forma parte, no constituye una persona diferenciada, sino que se confunde como parte integrante de él: No tiene, pues, derechos o deberes diferenciados de los derechos o deberes del ente del cual se desprende; su voluntad no es diferenciable de la voluntad de la organización a la cual pertenece, precisamente porque la voluntad a través de él expresada es en esa medida la voluntad de la organización.” (El subrayado es nuestro).”

CRITERIOS PARA DETERMINAR LA CALIDAD DE ACTUACIÓN DEL ÓRGANO FÍSICO

“Con relación de lo anterior, el autor Ramón Parada (Derecho Administrativo II, Organización y Empleo Público, Vigésima Edición, Ed. Marcial Pons., Madrid, 2008, p. 31) manifiesta: “(…) el servidor público, parlamentario o funcionario, no es algo ajeno o externo a la Administración, sino una parte de ella, su instrumento, de la misma manera que la boca o las manos son órganos e instrumentos de las personas físicas por medio de los que éstas expresan su voluntad. Desaparece así la dualidad de la teoría de la representación: el funcionario no es, pues, un representante que actúa para el Estado; actúa directamente por él, en cuanto que forma parte él como el órgano a través del cual el Estado expresa su propia voluntad y, por tanto, lo que haga como tal es directamente imputable a la Administración.” (El resaltado es nuestro).

En ese sentido, como afirma Gordillo (óp. cit. Ídem) “(…) El funcionario, en efecto, tiene dos voluntades y dos situaciones distintas según sea el modo de su actuación: su voluntad en cuanto persona y sus derechos y deberes en cuanto funcionario frente al Estado y su voluntad orgánica, en cuanto desempeña la competencia estatal. En el primer caso el funcionario puede tener derechos contrapuestos con el Estado y se lo considera un sujeto de derecho diferenciado de él; en el segundo el funcionario se subsume dentro del órgano jurídico y en cuanto titular, no tiene, según ya dijimos, derechos o deberes contrapuestos con el Estado, sino meramente competencias que le han sido asignadas y que desempeñará en su nombre; no tiene tampoco, en consecuencia, una personalidad diferenciada de la del Estado.” (El subrayado es nuestro).

Por lo cual, sí el órgano físico actúa como titular del órgano jurídico se considera como la voluntad estatal y si lo hace fuera de la función que le compete conforme a una ley, entonces lo hará como sujeto diferenciado del Estado; por lo que se vuelve relevante distinguir en qué calidad actúa.”

EN EL JUICIO CONTENCIOSO NO SON DEMANDADAS LAS PERSONAS INDIVIDUALMENTE CONSIDERADAS, SINO COMO ÓRGANO INSTITUCIÓN

“2. La SCA en la sentencia pronunciada a las catorce horas treinta y nueve minutos del día uno de febrero de dos mil doce, en el proceso marcado con la referencia 41-2010, con relación a la Administración Pública estableció que: “(…) Como claramente se aprecia, nos encontramos ante una pluralidad de órganos de carácter público, que en tanto realizan función administrativa, forman parte de la denominada “Administración Pública salvadoreña”. Como tales, cada uno de ellos -y sus funcionarios, en su caso- son susceptibles de ser demandados en un proceso contencioso administrativo. En dicho proceso, tiene aplicación la denominada Teoría del Órgano. Así, en el juicio contencioso no son demandadas las personas individualmente consideradas, sino corno órgano institución. En este sentido, la doctrina es unánime en distinguir entre el órgano persona y órgano institución, señalando que la persona física forma parte del órgano institución y es la encargada de actuar y expresas su voluntad por el ente. En consecuencia, no es así posible ni debido confundir al órgano con su titular; la legitimación pasiva no corresponde al funcionario de turno, sino al cargo u órgano institución. Por lo que, los funcionarios no han sido demandados en su carácter personal, sino precisamente como funcionarios de la institución.” (El resaltado es nuestro).

En el mismo sentido, la SCA ha destacado que “Otro de los presupuestos procesales para la procedencia de la acción contencioso administrativa es la legitimación, es decir, la aptitud de ser parte en un proceso concreto, como demandante (legitimación activa) o como demandado (legitimación pasiva), y cuando se deduce una pretensión contra un acto administrativo, es la Administración Pública quien se encuentra pasivamente legitimada en el proceso. La legitimación pasiva a que se hace referencia no corresponde a la administración Pública abstractamente considerada o a cualquier órgano de ésta, sino, al órgano o entidad específica productor o emisor del acto que da lugar al proceso, y en tal sentido se ha pronunciado este Tribunal en ocasiones anteriores, es decir considerando que la acción contencioso administrativa debe intentarse, necesariamente, contra la autoridad, funcionario o entidad emisor del acto que se Impugna. Constituye requisito indispensable de la demanda, conforme a lo dispuesto en el Art 10 literal b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la mención del funcionario, autoridad o entidad que ha pronunciado el acto que motiva el proceso. Por consiguiente, es necesario individualizar al sujeto a quien se demanda, ya que el propósito de la Ley, es asegurar desde el inicio del proceso que la pretensión procesal se deduzca frente a la entidad o funcionario pasivamente legitimada. (…)” -El resaltado es nuestro- (Auto definitivo pronunciado por la SCA, de fecha veintisiete de octubre de dos mil seis, en el proceso de referencia 3-2006, en el mismo sentido, el auto definitivo de fecha cuatro de julio de dos mil cinco, dictado en el proceso identificado con la referencia 98-V-2004).”