ACTO ADMINISTRATIVO

DECLARACIÓN UNILATERAL DE VOLUNTAD, DE JUICIO, DE CONOCIMIENTO O DE DESEO, PRODUCTORA DE EFECTOS JURÍDICOS, REALIZADA POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EJERCICIO DE UNA POTESTAD ADMINISTRATIVA DISTINTA DE LA REGLAMENTARIA

“A.-IDENTIFICACIÓN Y NATURALEZA DEL ACTO DE DETERMINACIÓN TRIBUTARIA IMPUGNADO

La parte demandante establece como actos impugnados:

a) el acto administrativo tácito de determinación tributaria municipal cuya existencia, se infiere del documento identificado como “Aviso de Cobro”, N° 1170026, ISDEM N° 230025, de fecha 2 de marzo de 2018, correspondiente a cuenta corriente número **********, la cual pertenece a “Banco Agrícola Comercial” ahora Banco Agrícola, Sociedad Anónima; y,

b) acto denegatorio presunto de la solicitud de revocatoria por razones de legitimidad, presentada por la demandante el día 22 de marzo de 2018.

En este sentido, deberá analizarse antes el acto originario, contenido en el aviso de cobro de fecha 2 de marzo de 2018, para luego evaluar el que resuelve, de forma presunta, la revocatoria solicitada, respecto del primero.

Para el análisis del primer acto impugnado, debe distinguirse, en primer término, si el acto que se impugna es precisamente el acto administrativo tácito de determinación tributaria municipal, el cual se infiere del contenido del documento de fecha 2 de marzo de 2018, consistente en un “Aviso de Cobro” N° 1170026, ISDEM N° 230025, correspondiente a cuenta número **********, a nombre de “Banco Agrícola Comercial”, que contiene el cargo del mes MAR-2018; o, si el acto que impugna es precisamente el referido “Aviso de Cobro”, por ser éste, en sí mismo, el acto administrativo tácito de determinación tributaria.

Para ello, debemos partir de la definición doctrinaria y jurisprudencialmente aceptada de acto administrativo, como la declaración unilateral de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, productora de efectos jurídicos, realizada por la Administración pública en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria.”

CLASIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN ATENCIÓN A SU MODO DE EXPRESIÓN

“Además, éstos, en función a su forma de expresión, pueden ser expresos, cuando contienen una declaración explícita, generalmente escrita, de la Administración pública, tácitos, cuando estamos frente a actuaciones administrativas que conllevan implícitamente una declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio, que no ha sido exteriorizada de forma expresa, y presuntos, cuando se muestran como una inactividad formal de la Administración pública a la que, por ministerio de ley, se le aparejan determinadas consecuencias jurídicas, (Sentencia definitiva 178-2010 de fecha 05/05/2014, Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia).

Particularmente sobre los actos administrativos tácitos, debe decirse que éstos carecen de una manifestación expresa, pero, a través de cierta conducta adoptada por la Administración pública, se demuestra la existencia de una voluntad administrativa específica, la cual constituye precisamente el acto administrativo tácito, implícito, oculto. Es decir, hay hechos que determinan inequívocamente la existencia de una concreta declaración de voluntad por parte de la Administración, circunstancias que configuran un verdadero acto administrativo. El acto tácito surgido a la vida jurídica prescinde, excepcionalmente, de una forma ordinaria de manifestación, como la redacción formal de una resolución; sin embargo, la declaración de voluntad de la Administración pública se produce por facta concludentia, es decir por hechos concluyentes, como se expone en el acto jurisprudencial último citado.”

EL AVISO DE COBRO, NO CONSTITUYE UN ACTO TÁCITO DE DETERMINACIÓN TRIBUTARIA, SINO LA FORMA DE PROBAR LA EXISTENCIA DE ÉSTE

“La demandante intenta controvertir precisamente ese acto administrativo implícito, deducido del texto del “Aviso de Cobro”, pero, a su vez, de forma imprecisa, llega a confundir dicho “Aviso de Cobro”, con el acto tácito que impugna; ello concuerda con lo establecido previamente por la Sala de Contencioso Administrativo, en aquel mismo acto:

“2°) Tal aviso de cobro constituye un verdadero acto administrativo (declaración unilateral de voluntad, de conocimiento, de deseo o de juicio emanada de la Administración Pública). El mismo, contiene una declaración de voluntad preceptiva consistente en la determinación de una deuda tributaria municipal -cobro de la tasa por el uso del suelo y subsuelo por medidores de agua potable- y la conminación a su pago.

3°) La titularidad en la emisión de dicho acto recae en el Jefe de la Unidad de Administración Tributaria Municipal relacionado supra.

4°) Si bien es cierto el aviso de cobro en cuestión no fue elaborado bajo el formato de una resolución administrativa (encabezado, antecedentes, cuerpo argumentativo, conclusiones y concreta orden o voluntad administrativa), tal documento contiene elementos que determinan, de forma inequívoca, una concreta declaración de voluntad: la determinación de una deuda tributaria por la falta de pago de la tasa por el uso del suelo y subsuelo por medidores para el control del servicio de agua potable.

5°) Lo anterior permite afirmar que el aviso de cobro discutido constituye un acto administrativo tácito de determinación de tributos municipales, específicamente, respecto la tasa por el uso del suelo y subsuelo exigida a la ANDA”.

Dicho tribunal concluye afirmando que el aviso de cobro constituye (es) el acto administrativo tácito de determinación de tributos, como también lo hace la demandante, al afirmar que el “”Aviso de cobro” constituye un verdadero acto administrativo […que] contiene los elementos que determinan, de forma inequívoca, una concreta declaración de voluntad: la determinación de una deuda tributaria de impuestos y tasas””.

Al respecto, debemos expresar nuestro distanciamiento de tal idea, ya que el “Aviso de Cobro”, a través del cual se requiere el pago de los tributos adeudados, correspondientes al mes de marzo de 2018, efectivamente contiene todos los elementos que debe contener un acto de determinación tributaria, según lo dispuesto en el art. 100 de la LGTM, lo cual, precisamente, hace inferir al destinatario de dicho aviso, que se ha producido una determinación tributaria del mes de marzo de 2018, con base en la cual ha existido una afectación negativa o cargo a su cuenta como contribuyente.

Por tanto, como también lo refiere la demandante, dicho “Aviso de Cobro” es precisamente la actuación expresa por medio de la cual se demuestra la existencia de una voluntad administrativa de determinación tributaria específica, la cual constituye el acto administrativo tácito. Es decir, el acto administrativo tácito, implícito, oculto, es la determinación tributaria implícita, y el “Aviso de Cobro” la facta concludentia, de la cual aquél se infiere; siendo éstos dos actos distintos, de los cuales sólo el acto tácito es en definitiva el productor de efectos jurídicos y por tanto sujeto a impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa, no así el aviso de cobro.

Sin embargo, dicho “Aviso de Cobro”, al constituir el acto a través del cual se descubre e infiere el acto tácito o implícito de determinación, podría, bajo determinadas circunstancias, llegar a constituir un acto de comunicación, aun cuando su fin principal no sea el notificar saldos adeudados. Y es que, en condiciones normales, al configurarse un acto expreso de determinación tributaria, éste sería formalmente notificado, a través de un auténtico acto de comunicación y, entonces, los avisos de cobro posteriores, ya no podrían comportarse como actos de comunicación, sino exclusivamente, como requerimiento de pago. Por lo que, cuando no ha existido una notificación previa del acto de determinación tributaria, el “Aviso de Cobro” podría funcionar como el medio a través del cual el sujeto pasivo tiene conocimiento de aquella determinación de tributos.

En este sentido, aun cuando aquel “Aviso de Cobro” pueda llegar a funcionar como un acto de comunicación, éste constituiría un mero acto de trámite, a pesar de la discusión doctrinaria sobre la naturaleza jurídica de las notificaciones, y, como tal, con carácter general, tampoco son impugnables ante la jurisdicción contencioso administrativa, art. 4 inc. 2° LJCA.

De este modo, cabe mencionar que el aviso de cobro, estados de cuenta, recibos de ingresos, etc., constituyen actos de trámite, que únicamente reflejan una deuda tributaria, a través de los cuales la Administración tributaria municipal, ejerce también una potestad, que es precisamente el cobro de los tributos municipales, sean impuestos, tasas o contribuciones especiales municipales. De esta manera, le hace saber al administrado o contribuyente que posee una deuda de índole tributaria municipal, mas no constituye ninguna de las formas de determinación tributaria previstas por el legislador.

Pese a que el contenido de dichos documentos establezca un sujeto activo, sujeto pasivo, un período determinado, un monto y otros elementos contenidos en las determinaciones tributarias municipales, ésta es sólo información necesaria para ejecutar este mecanismo a través del cual la Administración tributaria municipal hace del conocimiento al administrado o contribuyente que debe pagar un saldo moroso, o un pago mensual, en concepto de tributo. Así el art. 84 de la LGTM, indica que “[p]ara asegurar una efectiva recaudación de los Tributos Municipales, la administración tributaria, deberá establecer los organismos dependientes encargados de ejercer el control del pago de los impuestos, tasas y contribuciones especiales, por parte de los contribuyentes o responsables, así como los mecanismos para determinar y recuperar la mora derivada por incumplimiento en el pago de dichos tributos”.

Aclarado que el documento de “Aviso de Cobro” de fecha 2 de marzo de 2018, no constituye un acto tácito de determinación tributaria, sino solo la forma de probar la existencia de éste, procede entonces identificar con precisión el acto de determinación tributaria contenido en dicho aviso de cobro.

Para ello, debe aclararse que, a diferencia de los expuesto por la sociedad demandante, el acto tácito de determinación tributaria inferido del aviso de cobro en referencia, corresponde al mes de marzo de 2018 y no al periodo tributario del 1 de enero al 31 de diciembre de 2018 como aquélla lo refiere. Para este último periodo, fue emitido un acto de determinación tributario expreso por parte de la Jefe de Catastro de Empresas del Municipio de Usulután, en fecha 27 de abril de 2018, según consta a folios 256 del expediente administrativo parte II, el cual no es objeto de impugnación en el presente proceso.

Por tanto, del aviso de cobro aportado como prueba en el proceso, se puede inferir que el Municipio (Alcaldía Municipal) de Usulután ha hecho una determinación tributaria a cargo de Banco Agrícola Comercial, ahora Banco Agrícola, S.A., correspondiente al mes de marzo de 2018, por un valor total de cuatro mil seiscientos cuarenta y seis dólares de los Estado Unidos de América con cinco centavos de dólar ($4,646.05), y es dicha determinación, cuya legalidad habrá de juzgarse en este proceso.

Con base en lo antes expuesto, siendo que el “Aviso de Cobro” N° 1170026, ISDEM N° 230025, correspondiente a cuenta número **********, a nombre de “Banco Agrícola Comercial”, no constituye un acto tácito de determinación tributaria, no es posible extraer de él al órgano o ente emisor de dicho acto, resultando intranscendente el suscriptor de dicho aviso de cobro o si éste no ha sido suscrito.

En este sentido, del expediente administrativo remitido no ha sido posible identificar un acto expreso previo al 2 de marzo de 2018, del cual pueda deducirse al ente emisor del acto administrativo tácito objeto del proceso. Por tanto, la emisión del mismo deberá atribuirse a quien ostente la titularidad de dicha competencia, es decir al Concejo Municipal, al Alcalde y organismos dependientes; estos últimos no fueron identificados en el proceso, ya que los demandados acreditaron únicamente la facultad que ostenta la jefa de Cuentas Corrientes y Cobro para emitir avisos de cobro y requerir el pago de montos adeudados en concepto de tributos, y no la facultad de hacer determinaciones tributarias, que es lo impugnado en el presente caso. Por tanto, al ser el Alcalde municipal, un ente competente para emitir actos de determinación tributaria, conforme al art. 72 de la LGTM, resulta improcedente la improponibilidad por falta de legitimación pasiva del ex Alcalde de Usulután, señor Salvador Lovo Contreras.”