COMPETENCIA DE LA CÁMARA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
CONOCE
DE PRETENSIONES QUE VERSEN SOBRE UN MONTO QUE EXCEDA QUINIENTOS MIL DOLARES DE
LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA, EN PROCESO COMÚN
“El artículo 13 inciso 1° de la LJCA,
señala que la Cámara de lo Contencioso Administrativo estará habilitada para
conocer -entre otros aspectos- en primera instancia y en proceso común, sobre
los supuestos concernientes a las pretensiones cuya cuantía exceda de los quinientos mil dólares de los Estados Unidos de América o su
equivalente en colones o, los de cuantía indeterminada, conforme al art. 16
inciso tercero -competencia objetiva-.
Con base en
lo anterior, prima facie, al analizar
la demanda y escrito de modificación de esta, se advierte que la autoridad
demandada forma parte de la Administración Pública; que las pretensiones
incoadas se encuentran comprendidas dentro de las señaladas en el artículo 3 de
la LJCA; y que, para el caso, la cuantía es superior a la que previamente se ha
hecho alusión.
No
obstante, es necesario analizar el presente caso bajo la perspectiva de la
aplicación de la ley en el tiempo y los principios de legalidad y juez natural,
a fin de establecer si esta Cámara es o no competente.”
EL INCUMPLIMIENTO SE
EVIDENCIÓ, EN ABRIL DE DOS MIL DIECISIETE, FECHA EN LA CUAL, DEBIÓ REALIZARSE
EL PAGO POR LOS SERVICIOS PRESTADOS; EN CONSECUENCIA, TAL COMO ESTABLECE LA
LACAP, ES COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES COMUNES
“A. Aplicación de la ley en el
tiempo
i) Principio de irretroactividad de la ley
Cuando una nueva ley
entra en vigencia, debemos tener en cuenta que hay un principio básico que la
rige en cuanto a sus efectos en el tiempo; el cual es su IRRETROACTIVIDAD, así lo establecen los Arts. 21 de la Constitución
de la República -en adelante Cn- y el Art. 9 inc. 1 del Código Civil -en
adelante CC-, que en su orden disponen:
“Las leyes no pueden tener efecto retroactivo, salvo en materias de orden público, y en
materia penal cuando la nueva ley sea favorable al delincuente. La Corte
Suprema de Justicia tendrá siempre la facultad para determinar, dentro de su
competencia, si una ley es o no de orden público”
“La ley no puede disponer sino para lo futuro y no tendrá jamás efecto
retroactivo…” (el resaltado
es nuestro).
El mencionado
principio de irretroactividad, el cual se aplica a las leyes de carácter
procesal; se encuentra relacionado con el Principio de Legalidad y del Juez
Natural, regulado en el Art. 15 Cn. que prescribe: “Nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes promulgadas con
anterioridad al hecho de que se trate y por los tribunales que previamente haya
establecido la ley” (el subrayado es propio) y en el Art. 3 del Código
Procesal Civil y Mercantil -en adelante CPCM, el cual conforme al Art.123 de la
LJCA, es de aplicación supletoria-.
Respecto
de este punto, el autor PARADA GÁMEZ, G. A., EL PROCESO COMÚN. 1ª Ed., UCA Editores, San Salvador, 2016, pp.
35-36, acota que: “Como se indicó, a
diferencia del derecho general de libertad, el principio de legalidad supone que
los jueces no tienen más facultades que las otorgadas por la ley y la
Constitución. Se constituye como una herramienta de certeza para el
justiciable, en el sentido que la norma de la que se echará mano para juzgar no
solo esté vigente y sea predeterminada, sino además que se aplique bajo los
parámetros que la propia Constitución otorga, desde el punto de vista de la
interpretación conforme”. (El subrayado es nuestro)
[…]
“Por otra parte, la jurisprudencia de la
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador ha
señalado reiteradamente que en el proceso rige el principio de legalidad de los
actos procesales. Tal principio no hace referencia solo a la legalidad
secundaria, sino que se extiende al sistema normativo como unidad, es decir, la
legalidad supone respeto al orden jurídico en su totalidad, lo que lógicamente
comprende a la Constitución. Por lo anterior, no es sólo sujeción a la ley,
sino también, y de modo preferente, sujeción a la Constitución, en tanto norma
primaria. Y es que sobre la expresión “ley” no debe olvidarse que, en virtud de
los principios de supremacía constitucional, jerarquía normativa y regularidad
jurídica, la disposición legal debe ser conforme, en forma y contenido, a la
normativa constitucional, al igual que los razonamientos judiciales y
administrativos. Lo anterior, aplicado al proceso jurisdiccional, implica
que la tramitación un proceso, civil o penal, escrito u oral, debe ser legal,
pero sobre todo constitucionalmente adecuado: respetando los derechos y
principios constitucionales, así como los derechos, obligaciones y cargas
procesales de las partes del mismo, en cualquier instancia y en cualquier grado
de conocimiento[…]” (El subrayado es nuestro) La jurisprudencia a que
se refiere el autor Parada Gámez en la cita, es la sentencia de la Sala de lo
Constitucional -en adelante SC-, de fecha 25/IV/1999 proceso 167-1997.
ii)Juez Natural
Respecto del juez
natural para el conocimiento de determinada controversia, según la
jurisprudencia de la SC, específicamente en el proceso referencia 840-2007, sentencia del 15-I-2010, señaló que: “Una de las manifestaciones del derecho a la
protección jurisdiccional es el de acceso a la jurisdicción, que no es otra
cosa que la posibilidad de acceder a los órganos jurisdiccionales para que
éstos se pronuncien sobre la pretensión formulada y que deberá efectuarse
conforme a las normas procesales y de
procedimientos previstos en las leyes respectivas” (el resaltado es
nuestro). Agrega, que “Dentro del marco
del acceso a la jurisdicción, habrá seguridad jurídica cuando el Estado, en
primer lugar, asegure la posibilidad
cierta y efectiva de recurrir a un tribunal de justicia, previamente
determinado e imparcial, para la resolución de un conflicto jurídico, satisfaciendo
aquél las pretensiones y las resistencias que se deduzcan y cuando asegure que
en el accionar de dichos tribunales se respetará el debido proceso” (el
resaltado es nuestro).
En ese orden, la SC en la sentencia definitiva pronunciada el 14-I-2015,
en el proceso de Hábeas Córpus referencia 380-2014, respecto del principio de
legalidad contenido en el artículo 15 de la Constitución, sostiene que el
juzgamiento de una persona debe realizarse “conforme” a los siguientes
parámetros:”[…] a) el
derecho a la jurisdicción, en cuanto significa la posibilidad de acceder a un
órgano judicial, cuya creación,
jurisdicción y competencia proviene de una ley anterior al “hecho” de que se trate. El derecho a la jurisdicción consiste
precisamente, en tener posibilidad de acceso a uno de los jueces naturales,
cuya garantía no es privativa de la materia penal sino extensiva a todos los
restantes: civil, comercial, laboral, etc.; (Sentencia HC 261-2001 de fecha
20/12/2002) [...]” (el resaltado es nuestro).
En la misma sentencia, señala que según
“la jurisprudencia constitucional el “hecho”, al que se alude
anteriormente, debe interpretarse según
la naturaleza jurídica de las normas a aplicar, porque el artículo 15 de la
Constitución al referirse a este-al hecho-indica que será aquel” de que se trate”, es decir, acerca
del hecho que haga surgir efectos jurídicos desde el punto de vista material o
sustantivo, o desde el adjetivo o
procesal (sentencia HC 118-2008 del 15/7/2010)… el desarrollo de un proceso supone el transcurso de determinado espacio
temporal, en el cual las leyes pueden cambiar por decisión del legislador;(…)quien
está habilitado para modificar la normativa vigente, y optar por la que mejor
estime, debiendo acatarse de inmediato los mandatos legales establecidos por la
norma creada conforme a la Constitución. Sin
embargo, la derogación o modificación de una ley puede suscitar un conflicto en
cuanto a su aplicación en el tiempo. En tal caso, ha de determinarse hasta
dónde llegan los efectos de la norma derogada. Por otro lado, bajo ciertas
circunstancias, la derogatoria de un precepto normativo podría reñir con la
seguridad jurídica, que desde la perspectiva del derecho constitucional implica
una garantía para los derechos fundamentales de la persona, y a la vez una
limitación a la arbitrariedad del poder público, en el sentido de que el destinatario del Derecho tenga la
certeza de que su estatus jurídico podrá ser modificado exclusivamente a través
de procedimientos regulares y autoridades competentes, ambos establecidos
previamente. Así vista, la seguridad
jurídica implica una actitud de confianza en el derecho vigente y una razonable
previsibilidad sobre su futuro, que permite anticipar las consecuencias
jurídicas de las acciones del ser humano, y las garantías de orden constitucional
de que gozan tales actos. Consecuentemente, la regla general es la
aplicación inmediata de las normas y sus efectos serán desplegados hacia
futuro; sin embargo, en algunos casos surgen circunstancias que precisan
efectuar, en aras de garantizar de manera óptima los derechos fundamentales de
los justiciables, un análisis particular en cuanto a la norma que ha de
aplicarse para resolver la cuestión, pues en algunos supuestos la aplicación de
una nueva norma puede reñir con otros intereses constitucionales, cuya
preservación requiere de una ponderación específica, a efecto de escoger la
norma que resguarde de mejor manera todos los intereses constitucionales
concernidos. De lo anterior se colige que, si bien el legislador posee facultad
de configuración normativa, y por tal razón cada supuesto de hecho a resolverse
por las autoridades respectivas, ha de dirimirse conforme a la normativa
vigente al momento de su ocurrencia…” (los resaltados son nuestros).
iii)Aplicación al caso en concreto
En el presente caso,
se advierte que las pretensiones que constan en la misma, surgen de un supuesto
incumplimiento contractual, derivado del contrato administrativo G-017/2017celebrado a consecuencia de
la CONTRATACIÓN
DIRECTA N° G-005/2017 “SUMINISTRO DE SOPORTE TÉCNICO PARA PRODUCTOS ORACLE
PROPIEDAD DEL ISSS-UPISSS” suscrito entre la parte actora y el Instituto
Salvadoreño del Seguro Social el trece de enero de dos mil diecisiete;
estableciéndose en la cláusula décima séptima “Solución de Controversias” -fs. 21-, que las controversias que
surjan durante la ejecución del contrato serían resueltas a través de Arreglo
Directo, de conformidad al procedimiento regulado en la LACAP, y solo en caso de
haberse intentado el arreglo directo sin haberse resuelto la controversia, se
sujetaran a sede judicial, excluyendo expresamente el arbitraje.
Al respecto se denota que la referida
cláusula hace referencia a que una vez intentado el arreglo directo sin haberse
llegado a una solución, se someterán a sede judicial, por lo que la ley que
siguió rigiendo el contrato al momento de surgir la controversia, era la
vigente; es decir, la LACAP; en ese orden, debido a que el debate planteado es
relativo a un supuesto incumplimiento contractual; al respecto, la LACAP,
establece en su art. 161 lo siguiente:
“Para resolver las diferencias o
conflictos que surgieren durante la ejecución de los contratos, se sujetará a
sede judicial, salvo pacto expreso de sometimiento a métodos alternativos
de resolución de conflictos, en cuyo caso se observará la Ley de la materia,
con las excepciones que a continuación se enuncian.” (el resaltado es nuestro).
En atención a la causa petendi, debe
tenerse en consideración lo establecido en el art. 40 del CPCM, pues el primer
análisis que debe verificar el Juez, es el de su competencia para conocer del
caso sometido a su juzgamiento. La competencia es uno de los presupuestos
procesales que debe cumplir el ente jurisdiccional que conocerá de la
pretensión incoada, siendo definida por la doctrina procesal como “la aptitud
que tiene un juez o tribunal para conocer de un caso en concreto, con exclusión
de cualquier otro”.
En ese sentido, a la fecha en la cual
fue suscrito el contrato administrativo, en el cual se estableció la normativa
que regiría dicho contrato, no se encontraba vigente la nueva LJCA -sino
la derogada, promulgada en el año de 1978, con un ámbito material de
competencia limitado y exclusivo para la Sala de lo Contencioso Administrativo-.
Aunado a ello, para
el caso en estudio, debe destacarse la sentencia pronunciada por la Honorable
Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia, a las nueve horas treinta y cinco
minutos del día tres de mayo de dos mil dieciocho, con referencia 43-COM-2018,
en relación al conflicto de competencia suscitado entre esta Cámara y la Cámara
Segunda de lo Civil de la Primera Sección del Centro. En dicha sentencia,
previo a resolver la controversia surgida entre las Cámaras, retomó lo
siguiente para dirimir el caso:
“Sobre el principio de Irretroactividad de las Leyes al que aluden las
Magistradas de la Cámara de lo Contencioso Administrativo en su resolución, la Sala
de lo Constitucional, en sentencia de Amparo pronunciada a las nueve horas
cincuenta y un minutos del trece de enero de dos mil diecisiete, bajo la
referencia 138-2015, ha acotado además lo siguiente:”A.a. El principio de
irretroactividad de las leyes, previsto en el art. 21 de la Cn., es uno de los
criterios de aplicabilidad de las normas en el tiempo que rige en el
ordenamiento jurídico. De ahí que, por regla general, está prohibida la aplicación retroactiva de las normas, es decir,
como se dijo en la Sentencia de fecha 29-IV-2011, pronunciada en el proceso de
Inc. 11-2005, no se deben aplicar
disposiciones actualmente vigentes sobre situaciones o hechos iniciados o acontecidos
con anterioridad a esa vigencia. […] En la referida sentencia también se
afirmó que, como limite al legislador, la irretroactividad implica que las emisiones normativas futuras no pueden
calificar jurídicamente los actos o hechos pretéritos de los individuos o
instituciones públicas, de manera que se altere la regulación que
correspondería aplicar, según el ordenamiento que estuvo vigente en el momento
en que aquella tuvo lugar o se consumó. […]” (los resaltados son nuestros).
En consecuencia, y dado que la
controversia planteada ha surgido de supuestos incumplimientos acaecidos antes
de la vigencia de la nueva LJCA; al aplicar las normas, doctrina y
jurisprudencia al caso planteado, no es dable considerar que por el hecho quela
nueva LJCA establezca la posibilidad de deducir pretensiones relativas a los
contratos, el Tribunal competente sea esta Cámara, habida cuenta que el vocablo
“sede judicial” al que se hace
referencia en el contrato celebrado -previo a la vigencia de la LJCA- y al que
se refiere la LACAP -norma vigente al momento de suscribir el contrato-, el
Juez natural competente en dicho momento.
Pues la fecha en la que fue suscrito el
contrato -trece de enero de dos mil diecisiete-y el supuesto incumplimiento por parte del ISSS se evidenció,
según consta en la demanda, en abril de dos mil diecisiete, fecha en la
cual, según indica el procurador de la sociedad demandante, debió realizarse el
pago por los servicios prestados; en consecuencia, tal como establece la LACAP,
es competencia de los tribunales comunes; puesto que, la LJCA derogada preveía
en su art. 2 que correspondía a la jurisdicción contenciosa administrativa el
conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la
Administración Pública y no a los contratos.”
EN BASE A LA FECHA DE EMISIÓN DEL
CONTRATO COMO DEL INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL ANTERIOR A LA ENTRADA EN VIGENCIA
DE LA LJCA, LA CÁMARA SE DECLARARÁ INCOMPETENTE
“III. INCOMPETENCIA
En conclusión, atribuirse competencia
esta Cámara ipso facto de la demanda
presentada, implicaría ir en contra de la Seguridad Jurídica de los
justiciables y desconocer las reglas respecto del juez natural -que eran
diferentes al momento de haberse suscrito el contrato y originado las
controversias de su ejecución- pues a esa fecha y de conformidad a lo
establecido en el art. 161 de la LACAP, el juez natural eran los tribunales
comunes en materia Civil, conforme al artículo 39 del CPCM; no obstante que
el demandante señale que la fase de arreglo directo se agotó este año cuando ya
estaba vigente la LJCA. Tal como lo sostiene la Honorable Corte Plena, en el
conflicto de competencia precitada: “…ha
quedado claro que las partes contratantes al someterse a los ordenamientos
jurídicos previamente enunciados, aceptaron además que las controversias
surgidas a raíz del incumplimiento y/o ejecución del contrato, fueran dirimidas
por Tribunales con competencia en materia civil dado que estos eran los
facultados por ley para conocer y resolver…” (el resaltado es nuestro).
Por lo que si bien la vigente LJCA establece que esta Cámara es competente para conocer sobre controversias suscitadas con relación a los contratos administrativos y de asuntos cuya cuantía exceda los quinientos mil dólares de los Estados Unidos de América o su equivalente en colones; en el presente caso, si se aplica de manera automática lo inferido por el procurador de la parte actora, estaríamos atribuyendo una naturaleza contenciosa al proceso, que a la fecha de la suscripción del contrato y el acaecimiento del supuesto incumplimiento, no le correspondía.
En consecuencia, consideramos que esta Cámara es incompetente para conocer del proceso común de incumplimiento contractual, consistente en la falta de pago del ISSS por prestaciones entregadas por DATUM, S.A DE C.V., derivadas de la CONTRATACIÓN DIRECTA N° G-005/2017 “SUMINISTRO DE SOPORTE TÉCNICO PARA PRODUCTOS ORACLE PROPIEDAD DEL ISSS-UPISSS”, en razón de la materia, pues le corresponde su conocimiento, a los tribunales comunes en Materia Civil, por ser el juez natural según la ley procesal vigente a la fecha de la suscripción del referido contrato y de las controversias suscitadas en relación con él; y en cuanto a la competencia territorial, dado que conforme al referido contrato se ha verificado que el domicilio del ISSS es en la ciudad de San Salvador, así como, en la cláusula decima novena del contrato en comento, se estipuló que para los efectos legales derivados del contrato las partes se someten a la competencia de los tribunales de la ciudad de San Salvador, corresponde el conocimiento de esta controversia a los tribunales con competencia en dicha ciudad.”