JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
COMPETENCIA DE LOS JUZGADOS Y LAS
CÁMARAS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
“Sobre el ámbito material de competencia de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativo: actos administrativos
La Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (LJCA), vigente a partir del treinta y uno de enero del año dos
mil dieciocho, establece en su artículo 1 que corresponde a esta jurisdicción
conocer de las pretensiones que se deriven de las actuaciones u omisiones de la
Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo y, además, conocer de
las pretensiones derivadas de actuaciones u omisiones de los concesionarios.
Por otra parte, siempre en el capítulo
relacionado al objeto de la ley, establece el artículo 3 de la LJCA, referente
a las actuaciones y omisiones impugnables que: “En la jurisdicción contencioso
administrativa podrán deducirse pretensiones relativas a las actuaciones y
omisiones administrativas siguientes: a) Actos administrativos (…)”
relacionándose con el artículo 4 del mismo cuerpo normativo denominado “Actos
administrativos impugnables” que señala textualmente: “Podrán deducirse
pretensiones derivadas de actos administrativos expresos, tácitos y presuntos
(…)”
Se entiende por acto administrativo, en
el ámbito jurídico salvadoreño, a “la declaración de voluntad, de juicio, de
conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una
potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria” definición que
ha sido retomada de los profesores García de Enterría y Fernández (García de
Enterría, E, y Fernández, T.R. Curso de Derecho Administrativo I. Madrid,
España. Civitas. 2000. p. 540). Dicha definición ha sido a la vez reconocida
por la Sala de lo Contencioso Administrativo, al señalar que: “El acto administrativo puede definirse
como toda declaración unilateral de voluntad, juicio, conocimiento o deseo,
emitida por la Administración en el ejercicio de una potestad distinta a la
reglamentaria” (sentencia de referencia 79-B-2001 del 19 de noviembre del año
2003). E incluso, tal definición ha sido incorporada por el legislador en la
Ley de Procedimientos Administrativos (todavía no vigente) en el artículo 21.
Es así que, el artículo 12
de la LJCA establece la competencia de los Juzgados y las Cámaras de lo
Contencioso Administrativo, siendo competentes para conocer, entre otro tipo de
pretensiones, sobre actos administrativos (expresos, tácitos y presuntos), pero
tal competencia, no difiere de la
competencia que la derogada Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo
atribuyó, desde 1978, a la Honorable Sala de lo Contencioso Administrativo, y
esta competencia radica, como se ha
señalado, en el control de legalidad de los actos administrativos, pudiendo
estas autoridades judiciales, conforme a las reglas establecidas en los
artículos 12 al 16 de la vigente LJCA, declarar la legalidad o ilegalidad de
los mismos.
Cabe destacar que la Jurisdicción Contencioso Administrativa que
regula la LJCA vigente, no ha creado una nueva jurisdicción dentro del Órgano
Judicial, más bien, lo que ha hecho con su entrada en vigencia es organizarla
en Juzgados, Cámara y Sala de lo Contencioso Administrativo, la cual fue creada
por la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo de fecha catorce de
noviembre del año mil novecientos setenta y ocho, Decreto Legislativo número
ochenta y uno de esa misma fecha y publicado en el Diario Oficial número
doscientos treinta y seis de fecha diecinueve de diciembre del año mil
novecientos setenta y ocho.”
LA COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, EN
LO QUE A ACTOS ADMINISTRATIVOS CONCIERNE, RADICA EN EL CONTROL JUDICIAL DE LA
LEGALIDAD DE LA ACTUACIÓN U OMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“Ahora bien, es importante expresar que
el ejercicio de la pretensión de ilegalidad de actos administrativos, a la vez
está sometido al cumplimiento de requisitos indispensables para que la
autoridad judicial contencioso administrativo pueda conocer de ellas. Entre
otros, están los requisitos denominados por la LJCA “requisitos de
procesabilidad”, establecidos en los artículos 24 y 25, y consisten en el
cumplimiento de un plazo determinado para la presentación de la demanda, y en
el agotamiento de la vía administrativa. Por lo tanto, aun tratándose de actos
administrativos sobre los cuales se tenga competencia, la falta de cumplimiento
de tales requisitos impide a la autoridad contencioso administrativo conocer de
dichas pretensiones, conforme a lo dispuesto en el artículo 35 de la LJCA. Como
se observa, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, en lo
que a actos administrativos concierne, radica en el control judicial de la legalidad de la actuación u omisión de la
Administración Pública, pero para poder
acceder a esta jurisdicción debe cumplirse previamente requisitos legales
como los antes mencionados.”
FORMAS EN QUE SE ENTIENDE AGOTADA LA VÍA ADMINISTRATIVA
SEGÚN LAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DEL RÉGIMEN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“En concreto, el artículo 24 de la LJCA establece que para poder
acceder a la jurisdicción contencioso administrativo es necesario que el demandante haya agotado la vía administrativa,
según los términos regulados en la Ley de Procedimientos Administrativos. Dado
que dicha ley no se encuentra vigente, en la actualidad se aplica lo dispuesto
en el artículo 2 de las Disposiciones Transitorias del Procedimiento
Administrativo y del Régimen de la Administración Pública, el cual establece
que se tendrá agotada la vía administrativa: i) con el acto que pone fin al
procedimiento, ya sea porque la ley de la materia expresamente señale que dicho
acto agota la vía administrativa, o
porque la ley no regule ningún recurso obligatorio por medio del cual dicho
acto deba ser recurrido; ii) cuando en caso de existir recursos
obligatorios, se haga uso de los mismos en tiempo y forma. Se entenderá que el
recurso administrativo obligatorio para agotar la vía administrativa es el de
apelación, siendo indiferente que este sea conocido por el superior jerárquico
u otro órgano previsto por el legislador. También, deberán entenderse
obligatorios para agotar la vía administrativa aquellos recursos resueltos por
el superior jerárquico, cuando estén previstos en leyes especiales. Fuera de
estos supuestos, los demás recursos administrativos previstos en leyes
especiales tendrán carácter potestativo.”
ES REQUISITO DE PROCESABILIDAD EL PLAZO DE SESENTA DÍAS CONTADOS A
PARTIR DEL SIGUIENTE A LA NOTIFICACIÓN DEL ACTO QUE AGOTA LA VÍA
ADMINISTRATIVA
“Otro de los requisitos de
procesabilidad, es el contemplado en el artículo 25 de la LJCA, es decir, el
cumplimiento del plazo para deducir pretensiones, siendo para el caso el
dispuesto en el literal b) “sesenta días contados a partir del siguiente al de la notificación del acto que agota la
vía administrativa”
En ese sentido, de la correcta
interpretación de la LJCA, debe aclararse que, en primer lugar, el control
ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa puede existir
únicamente hasta que se cumplan todos
los recursos (procedimientos administrativos) que cada ley en concreto señala
como obligatorios, en este caso, los recursos señalados en la LCAM, en los
artículos 75 y 79 respectivamente.
Consecuentemente, si una demanda se
presenta a la jurisdicción contencioso administrativo sin que se cumplan los
requisitos de procesabilidad a los que se ha hecho referencia, agotamiento de
la vía administrativa y deducción de la pretensión en el plazo correspondiente,
la autoridad judicial deberá declarar la improponibilidad de la demanda, según
lo ordena el artículo 35 inciso cuarto de la LJCA.”
LOS DESPIDOS DE FUNCIONARIOS O EMPLEADOS MUNICIPALES QUE SE
EFECTÚEN SIN OBSERVARSE LOS PROCEDIMIENTOS ESTABLECIDOS EN LA LCAM, SERÁN NULOS
Y SERÁN COMPETENTES LOS JUECES CON COMPETENCIA LABORAL
“Sobre el procedimiento de nulidad de despido regulado en la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal
En la LCAM, dentro del apartado
referente a Disposiciones Generales, Título VIII, Capítulo Único, se encuentra
el artículo 82 denominado “Aplicación Preferente”, el cual prescribe que dicha
Ley “por su carácter especial
prevalecerá sobre la Ley del
Servicio Civil, Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados
Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa y demás leyes que la contraríen”. Con lo anterior, se reafirma el
carácter especial que el legislador otorgó a la LCAM, así como de la autonomía
que la Constitución les da a estos gobiernos locales (artículo 203 de la
Constitución). De ahí que, previo a arribar a una conclusión, se considera
relevante analizar el procedimiento que deben seguir los jueces de lo laboral o
con competencia en esa materia.
El artículo 1 de la LCAM prescribe que
su objeto es desarrollar los principios constitucionales relativos a la carrera
administrativa municipal y garantizar la eficiencia del Régimen Administrativo
Municipal mediante el ofrecimiento de igualdad de oportunidades para el ingreso
al servicio público municipal, la capacitación permanente, la estabilidad en el
cargo y la posibilidad de ascensos y traslados, asimismo, dispone que cada
municipalidad deberá regirse conforme a las disposiciones establecidas en dicha
ley.
En lo que respecta a materia
disciplinaria, en el apartado referente al Régimen Disciplinario, Título VII,
en el Capítulo II denominado “Procedimientos”, se encuentra el artículo 74 de
la LCAM, el cual establece que: “Los despidos de funcionarios o empleados que
se efectúen sin observarse los procedimientos establecidos en esta ley, serán
nulos”. De ahí que el legislador dejó establecido en el artículo 75 de la misma
Ley, el procedimiento a seguir en dicho supuesto, a efectos de garantizar los
derechos de los funcionarios o empleados municipales, siendo este el siguiente:
Cuando un funcionario o empleado fuere
despedido sin seguirse el procedimiento establecido en esta ley, podrá ocurrir
dentro de los quince días hábiles siguientes al despido, ante el juez de lo laboral o del juez con competencia en esa materia
del municipio de que se trate, o del domicilio establecido, de la entidad
para la cual trabaja, solicitando la
nulidad del despido, expresando las razones legales que tuviere para ello,
los hechos en que la funda y ofreciendo la prueba de éstos.
El juez dará audiencia por cuarenta y ocho horas al concejo, alcalde o máxima autoridad administrativa a quien
se impute el despido, entregándole copia de la misma, para que la conteste.
Si vencido el plazo a que se refiere el
inciso anterior, el concejo, alcalde o máxima autoridad administrativa no
contesta o contestando manifiesta su conformidad, el juez sentenciará
declarando la nulidad del despido; a menos que la autoridad demandada, dentro
de seis días hábiles de vencido el plazo, compruebe ante el juez haber estado
impedido con justa causa para oponerse, en cuyo caso se le concederá un nuevo
plazo de cuarenta y ocho horas para que la conteste.
Si la parte demandada se opusiere
dentro de los plazos expresados en los incisos precedentes, el juez abrirá a
pruebas por el término de cuatro días hábiles improrrogables, dentro del cual
recibirá las pruebas que se hayan propuesto y las demás que estime necesario
producir y vencido el término, pronunciará la sentencia pertinente dentro de los
tres días hábiles siguientes.
Si el juez declara la nulidad del
despido, ordenará en la misma sentencia que el funcionario o empleado sea
restituido en su cargo o empleo, o se le coloque en otro de igual nivel y
categoría y además se le cancelen por cuenta de los miembros del concejo
municipal, del alcalde o máxima autoridad administrativa o del funcionario de
nivel de dirección que notificó el despido de forma ilegal, en su caso, los
sueldos dejados de percibir desde la fecha del despido hasta la fecha en que se
cumpla la sentencia.
El concejo municipal, alcalde o máxima
autoridad administrativa deberá cumplir la sentencia del juez dentro de los
treinta días hábiles contados a partir de la fecha en que se le notifique (…).
De la anterior disposición,
se entiende que el legislador decidió
otorgar de forma específica a los Jueces de lo Laboral o con competencia en esa
materia, previo a acceder a la jurisdicción contencioso
administrativo, competencia para
conocer de la nulidad de despido, pues, a criterio del legislador, ellos son los funcionarios
idóneos para verificar, a través de dicho procedimiento, que en efecto existen
razones legales para que proceda la nulidad.
Posteriormente, en el Capítulo III
denominado “DE LOS RECURSOS”, se encuentra regulado el recurso obligatorio que
debe seguirse para agotar la vía administrativa, el cual es resuelto por la
Cámara de lo Laboral o con competencia en esa materia. El mismo se encuentra
regulado en el artículo 79, el cual literalmente dice:
De las sentencias definitivas de los Jueces de lo Laboral o Jueces con
competencia en esa materia del municipio de que
se trate, podrá interponerse recurso de
revisión en la Cámara respectiva
de esta materia, dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de la
notificación de la denegación del recurso de revocatoria, expresando en el
mismo los motivos que se tengan para impugnar la sentencia.
Interpuesto el recurso, la Cámara
respectiva admitirá y solicitará los autos a los Jueces de lo Laboral o Jueces
con competencia en esa materia del municipio de que se trate, sin otro trámite
ni diligencia.
La Cámara respectiva, resolverá el
recurso con sólo la vista de los autos, dentro de los tres días hábiles de su
recibo, confirmando, modificando o revocando la sentencia revisada.
La parte que se considere agraviada por la sentencia proveída por la
Cámara respectiva en el
recurso de revisión, podrá ejercer sus
derechos mediante la acción contencioso administrativa ante la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.
Cabe destacar que dichos artículos fueron reformados mediante el
Decreto Legislativo número seiscientos uno, de fecha diez de abril de dos mil
ocho, publicado en el Diario Oficial número ochenta y nueve, tomo trescientos
setenta y nueve, de fecha quince de mayo de ese mismo año.
Del artículo 79 inciso
último de la LCAM, se concluye que los servidores municipales podrán ejercer
sus derechos mediante la acción
contencioso administrativa ante la Sala de lo Contencioso Administrativo, cuando estos se consideren agraviados
por la resolución emitida por la Cámara. Con ello se verifica que el control ejercido por la jurisdicción contencioso
administrativa puede existir únicamente hasta que se cumplan todos los
procedimientos que la ley en concreto señala como obligatorios.”
LOS JUZGADOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS CARECEN DE COMPETENCIA
OBJETIVA PARA CONOCER, PORQUE EL TRÁMITE REMITIDO A TRAVÉS DE UNA RESOLUCIÓN DE
INCOMPETENCIA JUDICIAL, CONSTITUYE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y NO UNA
ACTUACIÓN JUDICIAL
“Del conflicto de
competencia generado por la Sala de lo Contencioso Administrativo a través de
la resolución de referencia 61-2018
Asimismo, es imperativo
hacer referencia al reciente pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, en resolución de las ocho horas con diez minutos del día dos de
julio de dos mil dieciocho, con referencia 61-2018, mediante la cual, no obstante
un voto disidente, expresó y resolvió, literalmente, lo siguiente:
(…) Resulta
claro que el acto relativo al despido constituye un acto emitido por la
municipalidad (…) (órgano que integra la 
Administración Pública, por
tener como función esencial atribuida la función administrativa), en ejercicio
de funciones esencialmente administrativas, pues consiste en el despido del
señor (…), cuestión de naturaleza eminentemente administrativa. Por tanto,
dicho acto de despido constituye sin lugar a dudas un acto administrativo.
Sobre las actuaciones de los juzgados de lo laboral o con
competencia en materia laboral en el procedimiento de nulidad de despido
establecido en los artículos 74 y 75 de la LCAM, se tiente que de lo resuelto
por el juzgado procede la interposición de recurso, siempre de carácter
administrativo, para ante la Cámara de lo Laboral: «De las sentencias
definitivas de los jueces de lo laboral o jueces con competencia en esa materia
del Municipio de que se trate, podrá interponerse recurso de revisión en la
cámara respectiva de esta materia [...]» (artículo 79 de la LCAM). La Cámara
conocerá así también como Administración pública del recurso que pueda
interponerse respecto de la decisión del juez correspondiente. (…)
(…) Teniendo como base los
razonamientos relacionados, es necesario reiterar que la potestad que otorga el
legislador a los jueces de lo laboral o con competencia en esa materia,
constituye función materialmente administrativa; igual naturaleza, tienen las
actuaciones de las cámaras de lo laboral, al conocer en recurso (negritas
adicionadas).
Dicha potestad entra en el juego de las conferidas por el
legislador como elementos de la administración de la carrera municipal. El
artículo 75 de la LCAM se encuentra en el capítulo I, “Sanciones y Causales”,
del título VII “Régimen Disciplinario”, aplicable a los empleados municipales.
Es decir que el ejercicio de potestades que realizan los
tribunales de lo laboral a partir de la potestad que le confiere la LCAM; no
constituye función jurisdiccional. Forma parte del régimen de personal de la
Administración pública, función esencialmente administrativa.
La actuación relativa a conocer de la nulidad del despido decidido
por la municipalidad se integra en el régimen disciplinario aplicable a los
funcionarios y empleados de la comuna.
En consecuencia, las resoluciones que emiten los tribunales en el
tipo de procedimiento que se analiza tienen el carácter de actos
administrativos, al configurarse como declaraciones de voluntad emitidas por la
Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta
a la reglamentaria, en materia de personal al servicio de la Administración
pública, específicamente, relativas al régimen disciplinario.
De ahí que la situación recogida en el 75 de la LCAM y el recurso
previsto en el artículo 79 de dicha ley encajan en el supuesto previsto por el
legislador en el artículo 19 letra a) de la nueva LJCA, en cuanto emisión
excepcional de actos administrativos por parte del Órgano Judicial. (…)
(…) De la lectura del anterior artículo [refiriéndose al artículo
14 de la LJCA] se advierte que este Tribunal solo tiene competencia para
conocer de las actuaciones establecidas en la disposición relacionada.
Como consecuencia de todos los razonamientos expuestos, se
concluye que los actos de los Jueces de
lo Laboral o con competencia en esta materia y de las Cámaras de lo Laboral,
emitidos en ejercicio de las potestades que les otorga la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, constituyen verdaderos actos administrativos y de
conformidad con el artículo 12 inciso 1° de la nueva LJCA, el conocimiento de
las controversias que se susciten respecto de los mismos corresponde a los
Juzgados de lo Contencioso
Administrativo.
(…) Por todo lo expuesto, y de conformidad a los artículos 12
inciso 1° y 14 de la nueva Ley de la Jurisdicción Contenciosos Administrativa,
esta Sala RESUELVE:
1) Declárase incompetente esta Sala para
conocer de la pretensión promovida por (…), contra las actuaciones de la
Jueza de lo Civil de Cojutepeque y de la Cámara Segunda de lo Laboral de San
Salvador.
2) Remítase el expediente a la Corte Suprema
de Justicia, para que decida el Tribunal al que corresponderá conocer del
presente proceso. (…)
Aplicación al caso
A partir de los anteriores
razonamientos y resoluciones citadas puede concluirse: i) Los procedimientos
regulados en la LCAM respecto a la nulidad de despedido conocidos por los
jueces y cámaras de lo laboral o con competencia en esa materia, están
configurados por el legislador como procedimientos y recursos necesarios para
el agotamiento de la vía administrativa, siendo que los jueces de lo laboral y
cámaras de lo laboral o con competencia en esa materia, en esos casos
específicos, y por disposición de la Asamblea Legislativa, tramitan dichos
procedimientos ejerciendo función
esencialmente administrativa, y como producto de ello, sus resoluciones son actos administrativos. ii) Como consecuencia
de ello, para acceder a la sede contencioso administrativo deben agotarse todos los recursos obligatorios que establece la LCAM,
es decir: primero debe agotarse el procedimiento de nulidad de despido ante un
juez de lo laboral o con competencia en esa materia (art. 75 LCAM), y segundo,
debe agotarse el recurso previsto en el artículo 79 LCAM ante la respectiva
cámara de lo laboral o con competencia en esa materia. Solamente después de
haberse utilizado ambos procedimientos en los plazos pertinentes, se habilita
el acceso a la sede contencioso administrativa, cumpliendo así el requisito de
procesabilidad indispensable regulado en el artículo 24 de la LJCA, acción que
debe, asimismo, ejercerse en el plazo señalado en el artículo 25 de la LJCA.
En el caso de análisis, el abogado Javier Enrique Rivera Serpas,
en su calidad de apoderado general judicial, actuando en representación del
señor FJMV, contra el GERENTE GENERAL DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE QUEZALTEPEQUE, presentó ante el Juzgado de lo Civil de
Quezaltepeque, de conformidad al artículo 75 de la LCAM, la solicitud que se declare la nulidad del
despido de su representado. Así, conforme a lo antes explicado, la
solicitud presentada a este Juzgado tuvo que ser conocida por el juez de lo
Civil de Quezaltepeque siguiendo el procedimiento administrativo señalado por
el legislador, y posteriormente, en caso de disconformidad, debió interponerse
y tramitarse el respectivo recurso ante la cámara de lo laboral o con competencia
en esa materia, para así tener por agotada la vía administrativa. Por lo que,
en el presente caso, se ha remitido a esta jurisdicción una solicitud que no
cumple con los requisitos de procesabilidad exigidos por la ley (artículos 24 y
25 de la LJCA) consistentes en el agotamiento de la vía administrativa, y
consecuentemente, el requisito del plazo para deducir pretensiones.
En consecuencia, de conformidad a lo
expuesto en la presente resolución, así como lo pronunciado por la Sala de lo
Contencioso Administrativo, se advierte que este Juzgado carece de competencia
objetiva para conocer de la presente solicitud, pues el trámite que ha sido
remitido por el referido juez a través de una resolución de incompetencia
judicial, constituye un procedimiento
administrativo, y como se explicó al principio de esta resolución, el
ámbito de competencia de la jurisdicción contencioso administrativo, en lo que
a actos administrativos se refiere, está limitado al control judicial de la legalidad de los mismos, no al control administrativo de ellos (a
través de recursos administrativos), como es función de los jueces y cámaras de
lo laboral o con competencia en dicha materia, por voluntad expresa del
legislador.
En vista que este Juzgado se considera incompetente para conocer del caso en estudio, de conformidad al artículo 47 del Código Procesal Civil y Mercantil en relación al artículo 123 de la LJCA, deberá procederse conforme a las reglas del conflicto de competencia, remitiendo el presente expediente a la Honorable Corte Suprema de Justicia, para que sea ese digno tribunal el que decida a qué sede judicial corresponde conocer del asunto.”