PROCEDIMIENTO DE AUTORIZACIÓN
DE DESPIDO DE EMPLEADO MUNICIPAL
COMPETENCIA DE LOS JUZGADOS Y LAS CÁMARAS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
“I. Sobre el ámbito material de competencia
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo:
actos administrativos.
La Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), vigente a partir del treinta y
uno de enero del año dos mil dieciocho, establece en su artículo 1 que
corresponde a esta jurisdicción conocer de las pretensiones que se deriven de
las actuaciones u omisiones de la Administración Pública sujetas al Derecho
Administrativo y, además, conocer de las pretensiones derivadas de actuaciones
u omisiones de los concesionarios.
Por otra parte,
siempre en el capítulo relacionado al objeto de la ley, establece el artículo 3
de la LJCA, referente a las actuaciones y omisiones impugnables que: “En la
jurisdicción contencioso administrativa podrán deducirse pretensiones relativas
a las actuaciones y omisiones administrativas siguientes: a) Actos
administrativos (…)” relacionándose con el artículo 4 del mismo cuerpo
normativo denominado “Actos administrativos impugnables” que señala
textualmente: “Podrán deducirse pretensiones derivadas de actos administrativos
expresos, tácitos y presuntos (…)”.
Se entiende por acto
administrativo, en el ámbito jurídico salvadoreño, a “la declaración de
voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración
en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad
reglamentaria” definición que ha sido retomada de los profesores García de
Enterría y Fernández (García de Enterría, E, y Fernández, T.R. Curso de Derecho
Administrativo I. Madrid, España. Civitas. 2000. p. 540). Dicha definición ha
sido a la vez reconocida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, al
señalar que: “El acto
administrativo puede definirse como toda declaración unilateral de voluntad,
juicio, conocimiento o deseo, emitida por la Administración en el ejercicio de
una potestad distinta a la reglamentaria” (sentencia de referencia 79-B-2001
del 19 de noviembre del año 2013). E incluso, tal definición ha sido
incorporada por el legislador en la Ley de Procedimientos Administrativos
(todavía no vigente) en el artículo 21.”
LA
COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD JUDICIAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, VE EL CONTROL
DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, NO IMPLICA CREAR, NI AUTORIZAR A LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A CREAR ACTOS ADMINISTRATIVOS
“En efecto,
la autoridad judicial contencioso administrativo es competente para conocer,
entre otro tipo de pretensiones, sobre actos administrativos, pero tal competencia judicial no implica
crear actos administrativos, ni autorizar a la Administración Pública, para que
los cree; al respecto y, en
definitiva, la competencia de los juzgados contencioso administrativo trata del
control de la legalidad de los actos administrativos. En lo que respecta
estrictamente al conocimiento de pretensiones vinculadas a actos
administrativos, la competencia de los jueces y Cámara de lo Contencioso
Administrativo, no difiere de la competencia que la derogada Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativo atribuyó, desde 1978, a la Honorable
Sala de lo Contencioso Administrativo, y esta competencia radica, como se ha señalado, precisamente en el control de legalidad de
los actos administrativos, pudiendo estas autoridades judiciales, conforme
a las reglas establecidas en los artículos 12 al 16 de la LJCA, declarar la
legalidad o ilegalidad de los mismos.
Es así que,
el artículo 12 de la LJCA establece la competencia de los Juzgados y las
Cámaras de lo Contencioso Administrativo, siendo competentes para conocer,
entre otro tipo de pretensiones, sobre actos administrativos (expresos, tácitos
y presuntos), pero tal competencia, no
difiere de la competencia que la derogada Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativo atribuyó, desde 1978, a la Honorable Sala de lo Contencioso
Administrativo, y esta competencia radica,
como se ha señalado, en el control de legalidad de los actos administrativos,
pudiendo estas autoridades judiciales, conforme a las reglas establecidas en
los artículos 12 al 16 de la vigente LJCA, declarar la legalidad o ilegalidad
de los mismos.”
EL CONTROL EJERCIDO
POR LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA PUEDE EXISTIR ÚNICAMENTE HASTA
QUE SE CUMPLAN TODOS LOS RECURSOS (PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS) QUE CADA LEY
EN CONCRETO SEÑALA COMO OBLIGATORIOS
“Cabe
destacar que la Jurisdicción
Contencioso Administrativa que regula la LJCA vigente, no ha creado una nueva
jurisdicción dentro del Órgano Judicial, más bien, lo que ha hecho con su
entrada en vigencia es organizarla en Juzgados, Cámara y Sala de lo Contencioso
Administrativo, la cual fue creada por la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativo de fecha catorce de noviembre del año mil novecientos setenta y
ocho, Decreto Legislativo número ochenta y uno de esa misma fecha y publicado
en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis de fecha diecinueve de
diciembre del año mil novecientos setenta y ocho.
Ahora bien, es
importante expresar que el ejercicio de la pretensión de ilegalidad de actos
administrativos, a la vez está sometido al cumplimiento de requisitos
indispensables para que la autoridad judicial contencioso administrativo pueda
conocer de ellas. Entre otros, están los requisitos denominados por la LJCA “requisitos
de procesabilidad”, establecidos en los artículos 24 y 25, y consisten en el
cumplimiento de un plazo determinado para la presentación de la demanda, y en
el agotamiento de la vía administrativa. Por lo tanto, aun tratándose de actos
administrativos sobre los cuales se tenga competencia, la falta de cumplimiento
de tales requisitos impide a la autoridad contencioso administrativo conocer de
dichas pretensiones, conforme a lo dispuesto en el artículo 35 de la LJCA. Como
se observa, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, en lo
que a actos administrativos concierne, radica en el control judicial de la legalidad de la actuación u omisión de la
Administración Pública, pero para poder
acceder a esta jurisdicción debe cumplirse previamente requisitos legales
como los antes mencionados.
En
concreto, el artículo 24 de la
LJCA establece que para poder acceder a la jurisdicción contencioso
administrativo es necesario que el
demandante haya agotado la vía administrativa, según los términos regulados
en la Ley de Procedimientos Administrativos. Dado que dicha ley no se encuentra
vigente, en la actualidad se aplica lo dispuesto en el artículo 2 de las
Disposiciones Transitorias del Procedimiento Administrativo y del Régimen de la
Administración Pública, el cual establece que se tendrá agotada la vía
administrativa: i) con el acto que pone fin al procedimiento, ya sea porque la
ley de la materia expresamente señale que dicho acto agota la vía
administrativa, o porque la ley no
regule ningún recurso obligatorio por medio del cual dicho acto deba ser
recurrido; ii) cuando en caso de existir recursos obligatorios, se haga uso
de los mismos en tiempo y forma. Se entenderá que el recurso administrativo
obligatorio para agotar la vía administrativa es el de apelación, siendo
indiferente que este sea conocido por el superior jerárquico u otro órgano
previsto por el legislador. También, deberán entenderse obligatorios para agotar
la vía administrativa aquellos recursos resueltos por el superior jerárquico,
cuando estén previstos en leyes especiales. Fuera de estos supuestos, los demás
recursos administrativos previstos en leyes especiales tendrán carácter
potestativo.
Otro de los
requisitos de procesabilidad, es el contemplado en el artículo 25 de la LJCA,
es decir, el cumplimiento del plazo para deducir pretensiones, siendo para el
caso el dispuesto en el literal b) “sesenta días contados a partir del
siguiente al de la notificación del acto
que agota la vía administrativa”
En ese sentido, de la
correcta interpretación de la LJCA, debe aclararse que, en primer lugar, el
control ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa puede existir
únicamente hasta que se cumplan todos
los recursos (procedimientos administrativos) que cada ley en concreto señala
como obligatorios, en este caso, los recursos señalados en la LCAM, en los
artículos 75 y 79 respectivamente.
Consecuentemente, si
una demanda se presenta a la jurisdicción contencioso administrativo sin que se
cumplan los requisitos de procesabilidad a los que se ha hecho referencia,
agotamiento de la vía administrativa y deducción de la pretensión en el plazo
correspondiente, la autoridad judicial deberá declarar la improponibilidad de
la demanda, según lo ordena el artículo 35 inciso cuarto de la LJCA.”
EL
LEGISLADOR DECIDIÓ OTORGAR LA COMPETENCIA PARA AUTORIZAR A LA AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA MUNICIPAL PARA DESTITUIR A UN SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL, A LOS
JUECES DE LO LABORAL O CON COMPETENCIA EN ESTA MATERIA
“II. Sobre el
procedimiento en caso de despido regulado en el artículo 71 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal
En la LCAM, dentro
del apartado referente a Disposiciones Generales, Título VIII, Capítulo Único,
se encuentra el artículo 82 denominado “Aplicación Preferente”, el cual
prescribe que dicha Ley “por su carácter
especial prevalecerá sobre la
Ley del Servicio Civil, Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los
Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa y demás leyes que la contraríen”. Con lo
anterior, se reafirma el carácter especial que el legislador otorgó a la LCAM,
así como de la autonomía que la Constitución les da a estos gobiernos locales
(artículo 203 de la Constitución). De ahí que, previo a arribar a una
conclusión, se considera relevante analizar el procedimiento que deben seguir
los jueces de lo laboral o con competencia en esa materia.
El artículo 1 de la
LCAM prescribe que su objeto es desarrollar los principios constitucionales
relativos a la carrera administrativa municipal y garantizar la eficiencia del
Régimen Administrativo Municipal mediante el ofrecimiento de igualdad de
oportunidades para el ingreso al servicio público municipal, la capacitación
permanente, la estabilidad en el cargo y la posibilidad de ascensos y
traslados.
En lo que respecta a
materia disciplinaria, en el apartado referente al Régimen Disciplinario,
Título VII, en el Capítulo II denominado “Procedimientos”, se encuentra el
artículo 74 de la LCAM, el cual establece que: “Los despidos de funcionarios o
empleados que se efectúen sin observarse los procedimientos establecidos en
esta ley, serán nulos”. De ahí que el legislador dejó establecido en el artículo
71 de la misma Ley, el procedimiento a seguir en dicho supuesto, a efectos de
garantizar los derechos de los funcionarios o empleados municipales, siendo este
el siguiente:
Para la imposición de la sanción de despido se
observará el procedimiento siguiente:
1. El Concejo, el Alcalde o
la Máxima Autoridad Administrativa comunicará por escrito en original y copia
al correspondiente Juez de lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia
del municipio de que se trate, su decisión de despedir al funcionario o
empleado, expresando las razones legales que tuviere para ello, los hechos en
que la funda y ofreciendo la prueba de éstos;
2. De la demanda, el Juez de lo Laboral o Jueces
con competencia en esa materia del municipio de que se trate, correrá traslado
por seis días hábiles al funcionario o empleado, entregándole copia de la
misma, para que la conteste;
3. Si vencido el plazo a que se refiere el
numeral anterior, el funcionario, o empleado no contesta o contestando
manifiesta su conformidad, el Juez resolverá autorizando el despido; a menos
que el empleado o funcionario, dentro de seis días hábiles de vencido el plazo,
compruebe ante el Juez haber estado impedido con justa causa para oponerse, en
cuyo caso se le concederá un nuevo plazo de seis días hábiles para que exponga
los motivos y proponga las pruebas del caso;
4. Si el funcionario o empleado se opusiere
dentro de los plazos expresados en los numerales precedentes, el Juez abrirá a
pruebas por el término de ocho días hábiles improrrogables, dentro del cual
recibirá las pruebas que se hayan propuesto y las demás que estime necesario
producir y vencido el término, pronunciará la resolución pertinente dentro de
los tres días hábiles siguientes.
Cabe destacar que dicho artículo fue reformado
mediante el Decreto Legislativo número seiscientos uno, de fecha diez de abril
de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial número ochenta y nueve, tomo
trescientos setenta y nueve, de fecha quince de mayo de ese mismo año.
La anterior
disposición regula con claridad el procedimiento para destituir a todo empleado
o funcionario municipal que se encuentra bajo el régimen de la Carrera
Administrativa Municipal, y el mismo tiene por objetivo evitar que se realicen
destituciones arbitrarias, garantizando así que el personal sujeto a este
régimen sea destituido únicamente cuando exista una causa legal que la
fundamente. Precisamente por esta razón, el legislador decidió otorgar la
competencia para autorizar a la autoridad administrativa municipal para
destituir a un servidor público municipal, a los jueces de lo laboral o con
competencia en esta materia, pues, a criterio del legislador, ellos son los
funcionarios idóneos para verificar, a través del procedimiento respectivo, que
en efecto existen razones legales para que proceda la destitución.
Como se
observa, la competencia que otorga el artículo 71 no consiste en el control de la legalidad de un acto
administrativo, pues en ese momento ni siquiera existe el acto
administrativo que ordena la destitución. Al contrario, la competencia que
otorga el referido artículo es para que el juez de lo laboral autorice a la administración pública para
destituir a un servidor público.”
ESTA JURISDICCIÓN
CARECE DE COMPETENCIA OBJETIVA PARA CONOCER DEL TRÁMITE DE AUTORIZACIÓN DE
DESPIDO QUE CONSTITUYE UN PROCEDIMIENTO EXCLUSIVO DEL CONOCIMIENTO DEL JUEZ DE
LO LABORAL O CON COMPETENCIA EN LABORAL
“III. De la falta de presupuestos procesales
y presupuestos materiales para conocer del procedimiento de autorización de
despido regulado en el artículo 71 de la LCAM
En el caso en
análisis, el abogado
Santos Alfredo Valdes, en su calidad de
apoderado general judicial con
cláusula especial del señor Francisco Salvador Hirezi Morataya, Alcalde
Municipal de Zacatecoluca, departamento de La Paz, presentó en esta sede judicial solicitud de autorización de despido
contra la señora MEEF,
quien según la demanda actualmente labora en la Unidad de Inventario
Institucional, situado en las instalaciones del Distrito Dos, de la Alcaldía
Municipal de Zacatecoluca, departamento de La Paz, de conformidad al artículo 71 de la LCAM. Su pretensión, conforme lo
manifiesta en la parte petitoria de la demanda, es que este juzgador autorice
el que el Alcalde Municipal pueda destituir a la señora EF del cargo en
mención. Tal pretensión, no consiste en que se declare la ilegalidad de la
actuación administrativa, pues, precisamente hasta el momento de la
presentación de la solicitud, no existe dicho acto administrativo y no podría
existir, ya que lo que se busca a través de dicho procedimiento, es que este
juez autorice la emisión de un acto administrativo de destitución.
Al tratar de encajar
los supuestos que prevé el artículo 71 de la LCAM a la competencia de este
juzgado de lo contencioso administrativo respecto de conocer sobre la legalidad
de los actos administrativos, se tiene que, en el caso concreto, además de la
inexistencia de un acto administrativo sobre el cual pueda controlarse su
legalidad (y fuera de los supuestos del proceso de lesividad) la Administración
Pública no podría tener el carácter de sujeto activo en contra de un acto
administrativo que le corresponde a esa misma Administración emitir (art 17
LJCA). Por lo que, más allá de no ser posible deducir dicha pretensión, porque
no existe todavía un acto administrativo, la administración pública municipal
no tendría legitimación activa, ya que constituiría un absurdo que la misma
administración demande la ilegalidad de sus propios actos. Se señala lo
anterior, porque en el presente proceso judicial, quien tendría la legitimación
activa es la administración pública municipal.
Ya se ha dicho que la
administración demandante no podría tener legitimación activa en un proceso
contencioso administrativo bajo los supuestos estrictos que configuran el caso
que se discute, pero a la vez, tampoco el ciudadano que ha sido demandado puede
tener legitimación pasiva, pues más allá que lo común sea que el sujeto pasivo
en un proceso contencioso administrativo sea por lo general una Administración
Pública, tampoco se está frente a los supuestos en los que un particular puede
ser demandado en los procesos contencioso administrativos (arts. 19 y 10 LJCA).
De esta forma, con la
presentación de la solicitud hecha en este Juzgado se asume que existe un acto
administrativo y que por lo tanto es esta autoridad la competente para conocer,
pero se obvia el hecho que el caso que ha sido puesto a conocimiento de este
juzgador tampoco configura la relación jurídico procesal que es indispensable que
exista para que se sustancie un proceso en esta sede. El objeto del proceso
contencioso administrativo no existe (es decir, el acto administrativo), la
demandante es una administración pública municipal (legitimación activa) que
actuaría en contra de su propio acto (algo jurídicamente no posible, más allá
del caso del proceso de lesividad, el cual no es el caso), y el demandado es
una persona natural que tiene la calidad de empleado municipal (legitimación
pasiva, y que bajo ninguna circunstancia puede emitir actos administrativos).
Por lo tanto, bajo
los supuestos del caso que ha sido puesto en conocimiento de esta jurisdicción,
y que se pretende sea conocido en sede contencioso administrativa, no existe
objeto del proceso (el acto administrativo de destitución no se ha emitido), no
cabe la posibilidad que exista legitimación activa de la administración pública
municipal bajo lo anteriormente explicado, y tampoco pudiera existir
legitimación pasiva, como también se ha aclarado. En síntesis, no existe relación
jurídico procesal capaz de ser conocida en sede contencioso administrativa, y
tampoco existe un objeto (acto administrativo) sobre el cual pueda discutirse
la legalidad o ilegalidad del mismo, que es precisamente de lo que este Juzgado
para el caso concreto, podría conocer.
De esta manera, el
artículo 71 de la LCAM regula un procedimiento para la autorización de despido,
el cual implica la autorización del juez de lo laboral o del juez competente en
dicha materia, para que, previa constatación de que se han cumplido las causas
señaladas por la misma ley, permita a la administración pública municipal que
emita el respectivo acto administrativo de destitución. Mientras que la LJCA
atribuye la competencia a las autoridades judiciales de lo contencioso administrativo
para que controlen la legalidad o ilegalidad de actos administrativos (y otro
tipo de pretensiones fuera de los supuestos acá discutidos). En el primer caso
se deduce una pretensión vinculada al estatuto jurídico del servidor público
municipal, y en el segundo caso, una pretensión contencioso administrativa que
busca que se controle la actuación de la Administración Pública.
En consecuencia, de conformidad a lo expuesto en la presente resolución, se advierte que este Juzgado carece de competencia objetiva para conocer de la presente solicitud, pues el trámite que ha sido puesto en conocimiento por parte del apoderado del Alcalde Municipal de Zacatecoluca, departamento de La Paz, constituye un procedimiento exclusivo del conocimiento del juez de lo laboral o con competencia en esa materia de aquella jurisdicción, y como se explicó al principio de esta resolución, el ámbito de competencia de la jurisdicción contencioso administrativo, en lo que a actos administrativos se refiere, está limitado al control judicial de la legalidad de los mismos, no al control administrativo de ellos, como si es función de los jueces de lo laboral o con competencia en dicha materia, por voluntad expresa del legislador.
En razón de la anterior, este Juzgado, se
ve en la obligación de declararse incompetente y remitir esta demanda al Juzgado de lo Civil de Zacatecoluca,
tribunal competente según lo expresado en el artículo 15 inciso 1° de la Ley
Orgánica Judicial, que establece: “Habrá Jueces de Primera Instancia en todas
las cabeceras departamentales y en las otras ciudades que determine la Ley, que
conocerán de las materias: Civil, de Familia Mercantil, Penal, Laboral,
Agraria, de Tránsito, de Inquilinato y en las otras que se les asigne
legalmente (…)”, en relación con el inciso 1° del artículo 20 de la LOJ, que
señala: “La jurisdicción Laboral estará a cargo de ocho Juzgados de lo Laboral,
cuatro con asiento en la ciudad de San Salvador, y uno en cada una de las
ciudades de Santa Ana, Sonsonate, Nueva San Salvador y San Miguel. Los Juzgados
con jurisdicción en lo civil de los distritos judiciales en que no haya Juzgado
de lo Laboral, tendrán competencia para conocer en primera instancia de los
conflictos de trabajo que determine la ley (…)”; siendo lo anterior lo
aplicable de conformidad al artículo 36 de la LJCA.”