JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
COMPETENCIA DE
LOS JUZGADOS Y LAS CÁMARAS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
“1. Sobre el ámbito material de competencia de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo: actos administrativos
La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), vigente a partir del treinta y uno de enero del año dos mil dieciocho, establece en su artículo 1 que corresponde a esta jurisdicción conocer de las pretensiones que se deriven de las actuaciones u omisiones de la Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo y, además, conocer de las pretensiones derivadas de actuaciones u omisiones de los concesionarios.
Por otra parte, siempre en el capítulo relacionado al objeto de la ley, establece el artículo 3 de la LJCA, referente a las actuaciones y omisiones impugnables que: “En la jurisdicción contencioso administrativa podrán deducirse pretensiones relativas a las actuaciones y omisiones administrativas siguientes: a) Actos administrativos (…)” relacionándose con el artículo 4 del mismo cuerpo normativo denominado “Actos administrativos impugnables” que señala textualmente: “Podrán deducirse pretensiones derivadas de actos administrativos expresos, tácitos y presuntos (…)”.
Se entiende por acto administrativo, en el ámbito jurídico salvadoreño, a “la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria” definición que ha sido retomada, en castellano, de los profesores García de Enterría y Fernández (García de Enterría, E, y Fernández, T.R. Curso de Derecho Administrativo I. Madrid, España. Civitas. 2000. p. 540). Dicha definición ha sido a la vez reconocida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, al señalar que: “El acto administrativo puede definirse como toda declaración unilateral de voluntad, juicio, conocimiento o deseo, emitida por la Administración en el ejercicio de una potestad distinta a la reglamentaria” (sentencia de referencia 79-B-2001 del 19 de noviembre del año 2013). E incluso, tal definición ha sido incorporada por el legislador en la Ley de Procedimientos Administrativos (todavía no vigente) en el artículo 21.
Es así que los artículos 12 y 13 de la LJCA establecen la competencia de los Juzgados y las Cámaras de lo Contencioso Administrativo, siendo competentes para conocer, entre otro tipo de pretensiones, sobre actos administrativos (expresos, tácitos y presuntos), pero tal competencia, no difiere de la competencia que la derogada Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo atribuyó, desde 1978, a la Honorable Sala de lo Contencioso Administrativo, y esta competencia radica, como se ha señalado, en el control de legalidad de los actos administrativos, pudiendo estas autoridades judiciales, conforme a las reglas establecidas en los artículos 12 al 16 de la vigente LJCA, declarar la legalidad o ilegalidad de los mismos.
Cabe destacar que la Jurisdicción Contencioso Administrativa que regula la LJCA vigente, no ha creado una nueva jurisdicción dentro del Órgano Judicial, más bien, lo que ha hecho con su entrada en vigencia es organizarla en Juzgados, Cámara y Sala de lo Contencioso Administrativo, la cual fue creada por la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo de fecha catorce de noviembre del año mil novecientos setenta y ocho, Decreto Legislativo número ochenta y uno de esa misma fecha y publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis de fecha diecinueve de diciembre del año mil novecientos setenta y ocho."
LA COMPETENCIA DE LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, EN LO QUE A ACTOS ADMINISTRATIVOS
CONCIERNE, RADICA EN EL CONTROL JUDICIAL DE LA LEGALIDAD DE LA ACTUACIÓN U
OMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
"Ahora bien, es
importante expresar que el ejercicio de la pretensión de ilegalidad de actos
administrativos, está sometido a la vez al cumplimiento de requisitos
indispensables para que la autoridad judicial contencioso administrativo pueda
conocer de ellas. Entre otros, están los requisitos denominados por la LJCA
“requisitos de procesabilidad”, establecidos en los artículos 24 y 25, y
consisten en el cumplimiento de un plazo determinado para la presentación de la
demanda, y en el agotamiento de la vía administrativa. Por lo tanto, aun
tratándose de actos administrativos sobre los cuales se tenga competencia, la
falta de cumplimiento de tales requisitos impide a la autoridad contencioso
administrativo conocer de dichas pretensiones, conforme a lo dispuesto en el
artículo 35 de la LJCA. Como se observa, la competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa, en lo que a actos administrativos concierne, radica
en el control judicial de la
legalidad de la actuación u omisión de la Administración Pública, pero para poder acceder a esta jurisdicción debe
cumplirse previamente requisitos legales como los antes mencionados.”
FORMAS
EN QUE SE ENTIENDE AGOTADA LA VÍA ADMINISTRATIVA SEGÚN LAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DEL RÉGIMEN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“En concreto, el
artículo 24 de la LJCA establece que para poder acceder a la jurisdicción
contencioso administrativo es necesario
que el demandante haya agotado la vía administrativa, según los términos
regulados en la Ley de Procedimientos Administrativos. Dado que dicha ley no se
encuentra vigente, en la actualidad se aplica lo dispuesto en el artículo 2 de
las Disposiciones Transitorias del Procedimiento Administrativo y del Régimen
de la Administración Pública, el cual establece que se tendrá agotada la vía
administrativa: i) con el acto que pone fin al procedimiento, ya sea porque la
ley de la materia expresamente señale que dicho acto agota la vía
administrativa, o porque la ley no
regule ningún recurso obligatorio por medio del cual dicho acto deba ser
recurrido; ii) cuando en caso de existir recursos obligatorios, se haga uso
de los mismos en tiempo y forma. Se entenderá que el recurso administrativo
obligatorio para agotar la vía administrativa es el de apelación, siendo
indiferente que este sea conocido por el superior jerárquico u otro órgano
previsto por el legislador. También, deberán entenderse obligatorios para
agotar la vía administrativa aquellos recursos resueltos por el superior
jerárquico, cuando estén previstos en leyes especiales. Fuera de estos
supuestos, los demás recursos administrativos previstos en leyes especiales
tendrán carácter potestativo.”
ES REQUISITO DE
PROCESABILIDAD EL PLAZO DE SESENTA DÍAS CONTADOS A PARTIR DEL SIGUIENTE A LA
NOTIFICACIÓN DEL ACTO QUE AGOTA LA VÍA ADMINISTRATIVA
“Otro de los
requisitos de procesabilidad, es el contemplado en el artículo 25 de la LJCA,
es decir, el cumplimiento del plazo para deducir pretensiones, siendo para el
caso el dispuesto en el literal b) “sesenta días contados a partir del siguiente
al de la notificación del acto que agota
la vía administrativa”
En ese sentido, de la correcta interpretación de la
LJCA, debe aclararse que, en primer lugar, el control ejercido por la
jurisdicción contencioso administrativa puede existir únicamente hasta que se cumplan todos los recursos
(procedimientos administrativos) que cada ley en concreto señala como
obligatorios, en este caso, los recursos señalados en la LCAM, en los
artículos 75 y 79 respectivamente.
Consecuentemente, si una demanda se presenta a la jurisdicción contencioso administrativo sin que se cumplan los requisitos de procesabilidad a los que se ha hecho referencia, agotamiento de la vía administrativa y deducción de la pretensión en el plazo correspondiente, la autoridad judicial deberá declarar la improponibilidad de la demanda, según lo ordena el artículo 35 inciso cuarto de la LJCA.”
LOS DESPIDOS DE FUNCIONARIOS O EMPLEADOS MUNICIPALES QUE SE EFECTÚEN SIN OBSERVARSE LOS PROCEDIMIENTOS ESTABLECIDOS EN LA LCAM, SERÁN NULOS Y SERÁN COMPETENTES LOS JUECES CON COMPETENCIA LABORAL
"2. Sobre el procedimiento de nulidad de despido regulado en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal
En la LCAM, dentro del apartado referente
a Disposiciones Generales, Título VIII, Capítulo Único, se encuentra el
artículo 82 denominado “Aplicación Preferente”, el cual prescribe que dicha Ley
“por su carácter especial prevalecerá
sobre la Ley del Servicio Civil, Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia
de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa y demás leyes que la contraríen”. Con lo
anterior, se reafirma el carácter especial que el legislador otorgó a la LCAM, así
como de la autonomía que la Constitución les da a los gobiernos locales
(artículo 203 de la Constitución). De ahí que, previo a arribar a una
conclusión, se considera relevante analizar el procedimiento que deben seguir
los jueces de lo laboral o con competencia en esa materia.
El artículo 1
de la LCAM prescribe que su objeto es desarrollar los principios
constitucionales relativos a la carrera administrativa municipal y garantizar
la eficiencia del Régimen Administrativo Municipal mediante el ofrecimiento de
igualdad de oportunidades para el ingreso al servicio público municipal, la
capacitación permanente, la estabilidad en el cargo y la posibilidad de
ascensos y traslados, asimismo, dispone que cada municipalidad deberá regirse
conforme a las disposiciones establecidas en dicha ley.
En lo que
respecta a materia disciplinaria, en el apartado referente al Régimen
Disciplinario, Título VII, en el Capítulo II denominado “Procedimientos”, se
encuentra el artículo 74 de la LCAM, el cual establece que: “Los despidos de
funcionarios o empleados que se efectúen sin observarse los procedimientos
establecidos en esta ley, serán nulos”. De ahí que el legislador dejó
establecido en el artículo 75 de la misma Ley, el procedimiento a seguir en
dicho supuesto, a efectos de garantizar los derechos de los funcionarios o
empleados municipales, siendo este el siguiente:
Cuando un funcionario o empleado fuere despedido sin seguirse el
procedimiento establecido en esta ley, podrá ocurrir dentro de los quince días
hábiles siguientes al despido, ante el
juez de lo laboral o del juez con competencia en esa materia del municipio de
que se trate, o del domicilio establecido, de la entidad para la cual
trabaja, solicitando la nulidad del
despido, expresando las razones legales que tuviere para ello, los hechos
en que la funda y ofreciendo la prueba de éstos.
El juez dará audiencia por cuarenta y
ocho horas al concejo, alcalde o máxima autoridad administrativa a quien se impute el
despido, entregándole copia de la misma, para que la conteste.
Si vencido el plazo a que se refiere el inciso anterior, el concejo, alcalde
o máxima autoridad administrativa no contesta o contestando manifiesta su
conformidad, el juez sentenciará declarando la nulidad del despido; a menos que
la autoridad demandada, dentro de seis días hábiles de vencido el plazo,
compruebe ante el juez haber estado impedido con justa causa para oponerse, en
cuyo caso se le concederá un nuevo plazo de cuarenta y ocho horas para que la
conteste.
Si la parte demandada se opusiere dentro de los plazos expresados en los
incisos precedentes, el juez abrirá a pruebas por el término de cuatro días
hábiles improrrogables, dentro del cual recibirá las pruebas que se hayan
propuesto y las demás que estime necesario producir y vencido el término,
pronunciará la sentencia pertinente dentro de los tres días hábiles siguientes.
Si el juez declara la nulidad del despido, ordenará en la misma sentencia que el funcionario o empleado sea restituido en su cargo o empleo, o se le coloque en otro de igual nivel y categoría y además se le cancelen por cuenta de los miembros del concejo municipal, del alcalde o máxima autoridad administrativa o del funcionario de nivel de dirección que notificó el despido de forma ilegal, en su caso, los sueldos dejados de percibir desde la fecha del despido hasta la fecha en que se cumpla la sentencia.
El concejo municipal, alcalde o máxima autoridad administrativa deberá cumplir la sentencia del juez dentro de los treinta días hábiles contados a partir de la fecha en que se le notifique (…).
De la
anterior disposición, se entiende que el legislador decidió otorgar de forma específica a los Jueces de lo
Laboral o con competencia en esa materia, previo a acceder a la
jurisdicción contencioso administrativo, competencia para conocer de la nulidad de despido, pues, a criterio del legislador, ellos
son los funcionarios idóneos para verificar, a través de dicho procedimiento,
que en efecto existen razones legales para que proceda la nulidad.
Posteriormente, en el
Capítulo III denominado “DE LOS RECURSOS”, se encuentra regulado el recurso
obligatorio que debe seguirse para agotar la vía administrativa, el cual es
resuelto por la Cámara de lo Laboral o con competencia en esa materia. El mismo
se encuentra regulado en el artículo 79, el cual literalmente dice:
De las sentencias
definitivas de los Jueces de lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia del municipio de que se trate, podrá interponerse recurso de revisión en
la Cámara respectiva de esta
materia, dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de la
notificación de la denegación del recurso de revocatoria, expresando en el
mismo los motivos que se tengan para impugnar la sentencia.
Interpuesto el recurso, la Cámara respectiva admitirá y solicitará los
autos a los Jueces de lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia del
municipio de que se trate, sin otro trámite ni diligencia.
La Cámara respectiva, resolverá el recurso con sólo la vista de los
autos, dentro de los tres días hábiles de su recibo, confirmando, modificando o
revocando la sentencia revisada.
La parte que se
considere agraviada por la sentencia proveída por la Cámara respectiva en el recurso de revisión, podrá ejercer sus derechos mediante la
acción contencioso administrativa ante la Sala de lo Contencioso Administrativo
de la Corte Suprema de Justicia.
Cabe destacar que dichos artículos fueron reformados mediante el Decreto Legislativo número seiscientos uno, de fecha diez de abril de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial número ochenta y nueve, tomo trescientos setenta y nueve, de fecha quince de mayo de ese mismo año.
Del artículo 79 inciso último de la LCAM, se concluye que los servidores municipales podrán ejercer sus derechos mediante la acción contencioso administrativa ante la Sala de lo Contencioso Administrativo, cuando estos se consideren agraviados por la resolución emitida por la Cámara. Con ello se verifica que el control ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa puede existir únicamente hasta que se cumplan todos los procedimientos que la ley en concreto señala como obligatorios.”
LOS JUZGADOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS CARECEN DE COMPETENCIA OBJETIVA PARA CONOCER, PORQUE EL TRÁMITE REMITIDO A TRAVÉS DE UNA RESOLUCIÓN DE INCOMPETENCIA JUDICIAL, CONSTITUYE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y NO UNA ACTUACIÓN JUDICIAL
“3. Del conflicto de competencia generado por la Sala de lo Contencioso Administrativo a través de la resolución de referencia 61-2018
Asimismo, es imperativo hacer referencia
al reciente pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en
resolución de las ocho horas con diez minutos del día dos de julio de dos mil
dieciocho, con referencia 61-2018, mediante la cual, no obstante, un voto
disidente, expresó y
resolvió, literalmente, lo siguiente:
(…) Resulta claro que el acto
relativo al despido constituye un acto emitido por la municipalidad (…) (órgano
que integra la 
Administración Pública, por
tener como función esencial atribuida la función administrativa), en ejercicio
de funciones esencialmente administrativas, pues consiste en el despido del
señor (…), cuestión de naturaleza eminentemente administrativa. Por tanto,
dicho acto de despido constituye sin lugar a dudas un acto administrativo.
Sobre las actuaciones de los
juzgados de lo laboral o con competencia en materia laboral en el procedimiento
de nulidad de despido establecido en los artículos 74 y 75 de la LCAM, se tiene
que de lo resuelto por el juzgado procede la interposición de recurso, siempre
de carácter administrativo, para ante la Cámara de lo Laboral: «De las
sentencias definitivas de los jueces de lo laboral o jueces con competencia en
esa materia del Municipio de que se trate, podrá interponerse recurso de
revisión en la cámara respectiva de esta materia [...]» (artículo 79 de la
LCAM). La Cámara conocerá así también como Administración pública del recurso
que pueda interponerse respecto de la decisión del juez correspondiente. (…)
(…) Teniendo como base los razonamientos relacionados, es necesario
reiterar que la potestad que otorga el legislador a los jueces de lo laboral o
con competencia en esa materia, constituye función materialmente
administrativa; igual naturaleza, tienen las actuaciones de las cámaras de lo
laboral, al conocer en recurso (negritas adicionadas).
Dicha potestad entra en el juego de las conferidas por el legislador como elementos de la administración de la carrera municipal. El artículo 75 de la LCAM se encuentra en el capítulo I, "Sanciones y Causales", del título VII "Régimen Disciplinario", aplicable a los empleados municipales.
Es decir que el ejercicio de potestades que realizan los tribunales de lo laboral a partir de la potestad que le confiere la LCAM; no constituye función jurisdiccional. Forma parte del régimen de personal de la Administración pública, función esencialmente administrativa.
La actuación relativa a conocer de la nulidad del despido decidido por la municipalidad se integra en el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados de la comuna.
En consecuencia, las
resoluciones que emiten los tribunales en el tipo de procedimiento que se analiza
tienen el carácter de actos administrativos, al configurarse como declaraciones
de voluntad emitidas por la Administración pública en el ejercicio de una
potestad administrativa distinta a la reglamentaria, en materia de personal al
servicio de la Administración pública, específicamente, relativas al régimen
disciplinario.
De ahí que la situación
recogida en el 75 de la LCAM y el recurso previsto en el artículo 79 de dicha
ley encajan en el supuesto previsto por el legislador en el artículo 19 letra
a) de la nueva LJCA, en cuanto emisión excepcional de actos administrativos por
parte del Órgano Judicial. (…)
(…) De la lectura del
anterior artículo [refiriéndose al artículo 14 de la LJCA] se advierte que este
Tribunal solo tiene competencia para conocer de las actuaciones establecidas en
la disposición relacionada.
Como consecuencia de todos
los razonamientos expuestos, se concluye que los actos de los Jueces de lo Laboral o con competencia en esta materia
y de las Cámaras de lo Laboral, emitidos en ejercicio de las potestades que les
otorga la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, constituyen verdaderos
actos administrativos y de conformidad con el artículo 12 inciso 1° de la nueva
LJCA, el conocimiento de las controversias que se susciten respecto de los
mismos corresponde a los Juzgados de lo Contencioso
Administrativo.
(…) Por todo lo expuesto, y
de conformidad a los artículos 12 inciso 1° y 14 de la nueva Ley de la
Jurisdicción Contenciosos Administrativa, esta Sala RESUELVE:
1) Declárase incompetente esta Sala para conocer de la pretensión
promovida por (…), contra las actuaciones de la Jueza de lo Civil de
Cojutepeque y de la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador.
2) Remítase el expediente a la Corte Suprema de Justicia, para que decida
el Tribunal al que corresponderá conocer del presente proceso. (…)
4. Aplicación al caso
A partir de los anteriores razonamientos y resoluciones citadas, puede concluirse: i) Los procedimientos regulados en la LCAM respecto a la nulidad de despedido conocidos por los jueces y cámaras de lo laboral o con competencia en esa materia, están configurados por el legislador como procedimientos y recursos necesarios para el agotamiento de la vía administrativa, siendo que los jueces de lo laboral y cámaras de lo laboral o con competencia en esa materia, en esos casos específicos, y por disposición de la Asamblea Legislativa, tramitan dichos procedimientos ejerciendo función esencialmente administrativa, y como producto de ello, sus resoluciones son actos administrativos. ii) Como consecuencia de ello, para acceder a la sede contencioso administrativo deben agotarse todos los recursos obligatorios que establece la LCAM, es decir: primero debe agotarse el procedimiento de nulidad de despido ante un juez de lo laboral o con competencia en esa materia (art. 75 LCAM), y segundo, debe agotarse el recurso previsto en el artículo 79 LCAM ante la respectiva cámara de lo laboral o con competencia en esa materia. Solamente después de haberse agotado ambos procedimientos en los plazos pertinentes, se habilita el acceso a la sede contencioso administrativa, cumpliendo así el requisito de procesabilidad indispensable regulado en el artículo 24 de la LJCA, acción que debe, asimismo, ejercerse en el plazo señalado en el artículo 25 de la LJCA.
En el caso de análisis, la abogada Mónica Beatriz Anaya Arévalo, en su calidad de defensora pública laboral, actuando en representación del señor MAHC, contra el CONCEJO MUNICIPAL DE LA VILLA DE SANTA CRUZ MICHAPA, del departamento de Cuscatlán, presentó ante el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, de conformidad al artículo 75 de la LCAM, la solicitud que se declare la nulidad del despido de su representado. Así, conforme a lo antes explicado, la solicitud presentada a este Juzgado tuvo que ser conocida por el juez de lo Civil de Cojutepeque siguiendo el procedimiento administrativo señalado por el legislador, y posteriormente, en caso de disconformidad, debió interponerse y tramitarse el respectivo recurso ante la cámara de lo laboral o con competencia en esa materia, para así tener por agotada la vía administrativa. Por lo que, en el presente caso, se ha remitido a esta jurisdicción una solicitud que no cumple con los requisitos de procesabilidad exigidos por la ley (artículos 24 y 25 de la LJCA) consistentes en el agotamiento de la vía administrativa, y consecuentemente, el requisito del plazo para deducir pretensiones.
En consecuencia, de conformidad a lo expuesto en la presente resolución, así como lo pronunciado por la Sala de lo Contencioso Administrativo, se advierte que este Juzgado carece de competencia objetiva para conocer de la presente solicitud, pues el trámite que ha sido remitido por la referida jueza, a través de una resolución de incompetencia judicial, constituye un procedimiento administrativo, y como se explicó al principio de esta resolución, el ámbito de competencia de la jurisdicción contencioso administrativo, en lo que a actos administrativos se refiere, está limitado al control judicial de la legalidad de los mismos, no al control administrativo de ellos (a través de recursos administrativos), como es función de los jueces y cámaras de lo laboral o con competencia en dicha materia, por voluntad expresa del legislador.
En vista que este Juzgado se considera incompetente para conocer del caso en estudio, de conformidad al artículo 47 del Código Procesal Civil y Mercantil en relación al artículo 123 de la LJCA, deberá procederse conforme a las reglas del conflicto de competencia, remitiendo el presente expediente a la Honorable Corte Suprema de Justicia, para que sea ese digno tribunal el que decida a qué sede judicial corresponde conocer del asunto.”