PRESUNCIÓN DE INOCENCIA
SEGÚN LA LACAP EL ACREDITADO PARA ELABORAR EL
INFORME QUE SIRVE DE FUNDAMENTO AL TITULAR PARA DETERMINAR EL INCUMPLIMIENTO DE
LA CONTRATISTA SERÁ EL ADMINISTRADOR DE CONTRATO; Y LOS DOCUMENTOS DE RESPALDO
SON LAS ACTAS DE RECEPCIÓN
"2. El segundo argumento en que se fundamenta una nulidad de pleno derecho, consiste en que alega violación a su derecho de defensa, en vista que la Administración Pública no presentó prueba de cargo, omitiendo así elementos esenciales del procedimiento que garantizan el derecho de defensa. Esta Sala, al leer el desarrollo de los argumentos fácticos y jurídicos, advierte que [el supuesto vicio de nulidad de pleno derecho, es más bien una inconformidad de la administrada sobre el desarrollo del procedimiento sancionatorio]la tesis principal de la actora, parte de aseverar que la Administración Pública [a criterio del demandante] determinó su responsabilidad a partir de actos previos al procedimiento sancionatorio, que no constituyen prueba suficiente para determinar su responsabilidad dentro del procedimiento; supuesto yerro que en cualquier caso, se materializaría en la falta de motivación del acto administrativo definitivo, lo cual, vuelve dicho argumento en un motivo de ilegalidad y no de nulidad de pleno derecho.
En razón de lo anterior, el análisis de la pretensión se centrará en dilucidar si tal como ha sostenido la sociedad actora, con la emisión del acto administrativo impugnado se conculcó el debido procedimiento administrativo en sus manifestaciones del derecho de defensa y principio de presunción de inocencia, en primer lugar, al haber procedido la ministra demandada a la imposición de una multa sustentada con elementos probatorios que no fueron suministrados en la etapa respectiva dentro del procedimiento sancionador.;
2.1. Respecto a la conculcación del principio de presunción de inocencia la sociedad actora sostuvo los siguientes argumentos: «... la única prueba de cargo de la administración (sic) es un informe producido por el área de seguimiento y control de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional del Ministerio de Salud (...) revisando el proceso (sic) es obvio que la administración (sic) incumplió la obligación de generar prueba (...) en el marco del procedimiento (...) únicamente se quedó con indicios que el precitado informa (sic) generaba (...) en puridad la prueba de cargo necesaria para fragmentar la presunción de inocencia... » (folio 4).
2.2 Por su parte, la autoridad administrativa contraargumentó lo siguiente: «... correspondía a la [c]ontratista comprobar y justificar en debida forma los reiterados atrasos en el cumplimiento de su obligación principal (...) de conformidad a lo pactado en la [c]láusula [c]uarta, existía la posibilidad en la ejecución de solicitar prórrogas y que éstas fueran autorizadas, siempre que se cumplieran los requisitos de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente justificados y documentados, según lo dispuesto en la [c[láusula [q]uinta del contrato, sin embargo no consta en el expediente administrativo ninguna autorización de prórroga, ya que a las que nos hemos referido fueron solicitud de ampliación para presentar los medicamentos a control de calidad...» (folio 40).
2.3. Corresponderá a este Tribunal analizar a continuación, los argumentos anteriormente expuestos.
La presunción de inocencia es un principio constitucional íntimamente vinculado al derecho de audiencia y de defensa, los cuales en su conjunto forman parte del complejo grupo de garantías constitucionales que deben ser observadas de forma efectiva en todo proceso o procedimiento. De modo que, cuando a una persona se le atribuye un ilícito administrativo o penal, el mismo es considerado inocente en carácter presuncional, de cara a la acción u omisión que en ese momento se le atribuye, quien por esa misma calidad tiene todo el derecho a defenderse, demostrando que lo atribuido no es cierto, en los momentos del procedimiento diseñados para tal efecto.
En el caso que se examina, la sociedad demandante niega todo valor probatorio al informe producido por el área de seguimiento y control de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional con el que se sustentó el incumplimiento, motivo por el cual, considera que no tuvo que imponérsele multa alguna.
Respecto de ello, puede manifestarse que si bien no aparece ninguna disposición expresa en la LACAP que le asigne valor probatorio a tal informe, lo cierto es que de conformidad al artículo 160 inciso segundo de dicho cuerpo normativo, se requiere que previo a la instrucción del procedimiento de imposición de multa, el responsable de la etapa en la que se encuentre el contrato, remita al titular de la institución a través de la UACI los informes o documentos que indiquen los incumplimientos y el nombre del contratista a quien se le atribuyen.
Además, el artículo 82 Bis de la LACAP prescribe que, el administrador de contrato será el responsable [entre otras cosas] de: (i) elaborar oportunamente los informes de avances de la ejecución del contrato; (ii) reportar los incumplimientos a efecto de que se gestione por parte de la UACI el informe para que el titular instruya el procedimiento de imposición de multa; y, (ii) llevar a cabo la elaboración y suscripción [conjuntamente con el contratista] de las actas de recepción total o parcial de las adquisiciones o contrataciones de obras, bienes y servicios, de conformidad a lo establecido en el artículo 60 del reglamento de la LACAP.
Es decir, que la ley de la materia ya ha determinado que el acreditado para elaborar el informe que sirve de fundamento al titular para determinar el incumplimiento de la contratista será el administrador de contrato; y los documentos de respaldo del mismo serán las actas de recepción parcial o total.”
EL INFORME ELABORADO POR EL ADMINISTRADOR DE CONTRATO, CONSTITUYE EL MEDIO IDÓNEO PARA QUE EL TITULAR DE LA INSTITUCIÓN CONTRATANTE, SUSTENTE EL INCUMPLIMIENTO ATRIBUIDO Y PROCEDA A DAR INICIO AL PROCEDIMIENTO DE IMPOSICIÓN DE MULTA
“Aunado a lo anterior y como parte del procedimiento que las partes deben llevar a cabo para tener por recibido el suministro, es procedente referirnos al artículo 121 de la LACAP, donde se desarrolla lo relativo a la recepción, incumplimiento y sanción para los contratos de suministro. Al respecto, dicha disposición establece que para la recepción de los bienes adquiridos como suministro, deberá asistir un representante de la institución solicitante, quien levantará acta para dejar constancia de la misma, a entera satisfacción o con señalamientos de los defectos. En otras palabras, el informe a cargo del administrador de contrato -en principio- tienen como contenido las recepciones que constan en las actas que en conjunto con la contratista han dejado constancia de la recepción conforme o inconforme de los bienes o en su defecto la falta de las misma, en caso de no haberse llevado a cabo la entrega o que esta no se haya realizado en el tiempo convenido.
En el caso objeto de análisis, tenemos que, SAIMED. y el Ministerio de Salud, suscribieron el contrato No. 58/2011, denominado: “SUMINISTRO DE MEDICAMENTOS LISTA I, PARA HOSPITALES NACIONALES ESTABLECIMIENTOS DE SALUD DEL PRIMER NIVEL DE ATENCIÓN QUE CONFORMAN LA RED DEL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y ASISTENCIA SOCIAL PARA EL AÑO 2011.
De acuerdo a la cláusula: “PLAZO DE ENTREGA” del contrato descrito en el párrafo anterior, la sociedad actora se obligaba para con el MINSAL a realizar la entrega del medicamento en los términos siguientes: «... PRIMERA ENTREGA: 50% a 45 días, SEGUNDA ENTREGA: 25% a 90 días, TERCERA ENTREGA: 25% a 135 días. La fecha de inicio del plazo de entrega se contabilizará en días calendario, contados a partir del día siguiente al de la distribución del contrato a la CONTRATISTA. Al recibir por parte de la UACI del Nivel Superior del MINSAL la notificación del resultado de aceptación del Laboratorio del Control de Calidad, procederá inmediatamente a realizar la entrega, sin necesidad de esperar a que el plazo de entrega esté próximo a finalizar. Cuando la contratista comunique a la Dirección de Medicamentos y Productos Sanitarios que está listo para que le efectúe la toma de muestra para análisis, deberá hacerlo dentro del plazo de entrega de este contrato, con copia a la UACI del nivel superior MINSAL. El tiempo estimado para realizar el proceso de inspección, toma de muestras y análisis del medicamento será el que necesite el Laboratorio de Control de Calidad para su realización, el cual no se tomará en cuenta dentro del plazo establecido para la entrega correspondiente, por lo que toda solicitud para análisis de control de calidad fuera del plazo de entrega no tendrá derecho a que se contabilice el tiempo que el Laboratorio disponga hasta terminar con el análisis por lo que se aplicará la sanción que establece la LACAP (...) LA CONTRATISTA al momento de efectuar la entrega en cada lugar presentará una copia certificada de la factura que ampara dicha entrega...» [folio 9 del tomo I del expediente administrativo].
A folio 74 del tomo I del expediente administrativo, se encuentra el memorando mediante el cual, el diez de diciembre de dos mil doce, la licenciada Luz Elena González de Membreño, en su calidad de administradora de contrato, remitió a la jefa de la UACI MINSAL, informe de las entregas del suministro contratado y en el mismo manifestó que si bien dicha etapa había finalizado, reportaba que algunas de estas entregas no se realizaron dentro de los plazos estipulados; y, anexó la documentación pertinente de las entregas desde el paso por control de calidad de cada renglón, la aceptación por parte del laboratorio, la entrega del suministro, la presentación de facturas y elaboración de actas de recepción, todo con el objeto de acreditar tanto el cumplimiento como el incumplimiento para la entrega de los renglones.
Una vez que el coordinador del área de evaluación y control de la UACI, remitió al coordinador del área de asistencia jurídica, el informe de situación de incumplimiento en la entrega del contrato No. 58/2011, se instruyó contra la sociedad actora el procedimiento de imposición de multa por el no cumplimiento de sus obligaciones contractuales por causas imputables a la misma. Posteriormente, mediante la resolución de las ocho horas dos minutos del dieciocho de junio de dos mil catorce, se dio por recibido el informe de incumplimiento, se detalló el listado de los renglones cuya entrega se realizó extemporáneamente, se calculó la multa y se le confirió audiencia a la contratista por el término de tres días para que hiciese uso de su derecho de defensa [folio 618-635 del tomo I del expediente administrativo].
La comunicación de la resolución descrita en el párrafo anterior se hizo efectiva a SAIMED el veinte de junio de dos mil catorce, sin embargo no se evidencia dentro del expediente administrativo que la impetrante hubiese hecho uso de la audiencia conferida, situación que, derivó que la ministra demandada a través de la resolución de las ocho horas del diez de octubre de dos mil catorce y de conformidad a los artículos 85 y 160 de la LACAP, procediera a imponer multa a SAIMED por la cantidad de mil treinta y cinco dólares de los Estados Unidos de América con noventa centavos de dólar [$1,035.90].
Como se ha verificado a partir de la revisión al expediente administrativo, pese a que la autoridad demandada en el procedimiento de imposición de multa aseguró a la impetrante la posibilidad de ser oída y de incorporar cuantas pruebas resultaren pertinentes para su exculpación, esta última descartó desvirtuar la veracidad del contenido del informe de incumplimiento al descartar el uso de las etapas procedimentales pertinentes para ello.
Resulta importante aclarar que, si bien la LACAP no concede expresamente valor probatorio al informe elaborado por el administrador de contrato, a partir de las disposiciones prescritas en la LACAP, dicho informe constituye el medio idóneo para que el titular de la institución contratante, sustente el incumplimiento atribuido y proceda a dar inicio al procedimiento de imposición de multa.
Considerando lo anteriormente expuesto, este Tribual advierte que no ha existido vulneración al derecho de defensa, ya que la ministra demandada fundó el incumplimiento en la entrega del suministro de medicamentos, en los documentos que la LACAP prescribe para ello, sin que, habiéndose concedido la oportunidad procesal de controvertirla SAIMED, haya hecho uso de ella. En consecuencia, no concurre en el acto impugnado la nulidad de pleno derecho alegada por la sociedad actora.”