CADUCIDAD EN LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

EN RELACIONES CONTRACTUALES LA INSTITUCIÓN CONTRATANTE SE ENCUENTRA INVESTIDA DE POTESTADES O PRERROGATIVAS ESPECIALES QUE LE PERMITEN ACTUAR UNILATERALMENTE EN LA INTERPRETACIÓN, MODIFICACIÓN Y RESOLUCIÓN DE LOS CONTRATOS

“3. Precisadas las posiciones jurídicas de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones.

i. La LACAP, establece en el artículo 25 letra c) e inciso final, que «Podrán ofertar y contratar con la administración pública, todas las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que tengan capacidad legal para obligarse; y que no concurra en ellas las siguientes situaciones: (…) c) Haberse extinguido por parte de la institución contratante el contrato celebrado con alguna de las instituciones, por causa imputable al contratista, durante los últimos cinco años contados a partir de la referida extinción (…) [c]uando las instituciones de la administración pública tengan conocimiento de las situaciones anteriores, deberán informarlas a la UNAC, para los efectos legales consiguientes, a través del funcionario competente».

El artículo 93 del mismo cuerpo legal, regula que «Los contratos regulados por esta ley se extinguirán por las causales siguientes: a) Por la caducidad; b) Por mutuo acuerdo de las partes contratantes; c) Por revocación; d) Por rescate; y, e) Por las demás causas que se determinen contractualmente».

Asimismo, el artículo 94 letra b) de la citada ley, determina que «Los contratos también se extinguen por cualquiera de las causales de caducidad, sin perjuicio de las responsabilidades contractuales por incumplimiento de las obligaciones. Son Causales de Caducidad las siguientes: (…) b) La mora del contratista en el cumplimiento de los plazos o por cualquier otro incumplimiento de sus obligaciones contractuales, y cuando las multas hubiesen alcanzado un monto equivalente al 12% del valor total del contrato, incluyendo en su caso, modificaciones posteriores (…)».

ii. Es pertinente referirnos a la resolución emitida por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, del quince de junio de dos mil dieciséis, pronunciada en el proceso con referencia Inc. 114-2013, relevante para la presente ratio decidendi lo relacionado a la naturaleza contractual y no sancionatoria del artículo 25 letra c) de la LACAP; así estableció el tribunal constitucional que: «B. El planteamiento argumental anterior conlleva un error interpretativo del art. 25 letra c) LACAP, al otorgarle una característica normativa que no es predicable a tal precepto legal. Tal posición tiene basamento en las siguientes consideraciones: a. En primer lugar, los arts. 92 y 93 LACAP prescriben las formas de terminación de los contratos administrativos: la primera de carácter normal -cesación de los efectos del contrato-; y, la segunda de manera anormal -la extinción-; en esta última institución se agrupan las causales siguientes: (i) la caducidad; (ii) la resciliación; (iii) la revocación; (iv) el rescate; y, (v) las demás causas que se determinen contractualmente. Como se observa, la caducidad indicada en el art. 25 letra c) LACAP es una modalidad de terminación contractual anticipada adoptada por la Administración en forma unilateral con efectos ejecutorios, que se produce como consecuencia de un incumplimiento de las obligaciones asumidas por el sujeto privado que contrata (Sentencia de 11-X-2007, Inc. 8-2006, y Sentencia pronunciada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de 10-XII-2014, referencia 250-2009), lo cual difiere de una sanción administrativa, pues no tiene vinculación con algún castigo por infracción a normas administrativas, sino con una forma anormal de extinción de los contratos administrativos (…) c. Por último, los presupuestos constitucionalmente exigibles para la imposición de una sanción administrativa son la realización del ilícito administrativo y su imputabilidad, lo cual no se configura en el art. 25 letra c) LACAP. En efecto, tal disposición no ha sido configurada de forma que prescriba la conducta administrativamente prohibida (Cfr. con Sentencias de 13-VI-1999 y 25-XI-2002, Amps. 419-98 y 375-2002, respectivamente); en otras palabras, de la estructura lingüística -y normativa- del art. 25 letra c) LACAP, no se tipifica: (i) una conducta (acción u omisión) prohibida; ni, (ii) una sanción que correspondería ante la infracción; elementos fundamentales para el establecimiento de infracciones y sanciones en el orden jurídico administrativo. Al contrario, el contenido normativo del precepto legal cuestionado más bien establece los requisitos para la configuración de la capacidad contractual de las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras que pretendan ofertar y contratar con la Administración Pública, los cuales son: (i) la capacidad legal para obligarse, entiéndase la aptitud legal de una persona consiste en poderse obligar por sí misma, y sin el ministerio o la autorización de otra -art. 1316 del Código Civil-; y, (ii) no incurrir en las circunstancias enunciadas por el art. 25 letra c) LACAP; de ello se sigue que la capacidad exigida -por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones de la Administración Pública- para los oferentes y contratistas, no se consolida únicamente con la capacidad para obligarse, sino también con las condiciones habilitantes acumulativas descritas en el precepto legal. De forma ejemplificativa, una persona que pretende ofertar y contratar con la Administración Pública puede tener capacidad legal para obligarse, pero a la vez, estar insolvente en el cumplimiento de las obligaciones fiscales, municipales y de seguridad social -art. 25 letra d) LACAP-, lo cual implica su imposibilidad para contratar, pues no reúne uno de los requisitos establecidos en la disposición legal en comento. Y es que, de acuerdo con la libertad de opción de la Asamblea Legislativa, ésta tiene la atribución de regular los aspectos más significativos de la contratación pública, por ejemplo, cláusulas excepcionales, la clasificación de los contratos estatales, los deberes y derechos de las partes contratantes, la competencia y capacidad para contratar, principios fundamentales, nulidades, control de la gestión contractual, responsabilidad contractual, solución de las controversias contractuales etc., todo lo cual se encuentra sometido a los límites constitucionales. De este modo, se advierte que uno de los aspectos que merece especial interés es la selección del contratista, es decir, de la persona natural o jurídica, nacional o extranjera que brindará los bienes o servicios a la Administración Pública; por ello, es indudable que, de la apropiada escogencia del particular que colaborará en el logro de los cometidos estatales, depende en gran medida el éxito de la gestión contractual del Estado y, por ende, la debida satisfacción de las necesidades públicas; en ese orden, la selección que está regida por criterios objetivos, es decir, que excluye toda motivación de carácter subjetivo, representa una exigencia derivada del significado instrumental que tiene la contratación de la Administración Pública, en cuanto atiende a la realización de los fines que justifican el Estado Social de Derecho, pero también de los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y transparencia que guían la función administrativa. d. A partir de todo lo expuesto, esta Sala rectifica la interpretación contenida en el planteamiento argumental expuesto en la sentencia pronunciada de 12-VIII-2015, Amp. 418-2012, en el sentido que el art. 25 letra c) LACAP, no contempla una sanción administrativa, sino una de las condiciones habilitantes que debe tener la persona que pretenda ofertar .y contratar con la Administración Pública».

iii. De lo expuesto se colige que la caducidad no deviene de un ilícito administrativo o infracción, sino de un incumplimiento contractual, por lo que se determina que estamos ante un efecto contractual, previsto así además en la ley especial; y no de una sanción.

iv. En el caso en particular, la sociedad actora ha argüido que «ha sido sancionada con la extinción del contrato» que suscribió con FONAVIPO, y que, no obstante, lo anterior, se le incluyó en el listado de personas incapaces para ofertar y contratar con el sector público, en aplicación del artículo 25 letra c) de la LACAP. Además, agrega que no se llevó a cabo «el procedimiento establecido para sancionar a los particulares» por lo que se vulneraron los artículos 160 de la LACAP, 216, 217 y 218 del CPCM y 5 del Código Penal.

A partir de lo anterior, es importante precisar que en las relaciones contractuales con la Administración Pública, la institución contratante se encuentra investida de potestades o prerrogativas especiales que le permiten actuar unilateralmente en la interpretación, modificación y resolución de los contratos dentro de los parámetros y límites contemplados en la ley. Tales prerrogativas determinan una posición de privilegio de la Administración Pública frente al particular, que se justifica por los fines de interés general de la contratación estatal y se traduce en una serie de instrucciones, órdenes y sanciones que tienen por objeto garantizar el cumplimiento del contrato.”

PREVIO A LA DECLARATORIA DE CADUCIDAD, EL TITULAR DE LA INSTITUCIÓN PÚBLICA CONTRATANTE DEBERÁ BRINDAR LA OPORTUNIDAD AL CONTRATISTA DE CONTROVERTIR LOS HECHOS QUE SE LE ATRIBUYEN E INCORPORAR LA PRUEBA QUE ESTIME PERTINENTE

“El artículo 94 letra b) de la LACAP establece que la Administración Pública podrá declarar la caducidad del contrato: (i) cuando el contratista no cumple con los plazos o cualquier otra de las obligaciones contractuales, y (ii) cuando las multas que le han sido impuestas alcanzan un monto equivalente al doce por ciento del valor total del contrato, incluyendo, en su caso, modificaciones posteriores. Aunado a ello, el artículo 25 letra c) de la LACAP establece que, «cuando se ha extinguido un contrato por causas imputables al contratista, este tendrá incapacidad legal para entablar contrataciones con cualquier institución del sector durante un período de cinco años».

Previo a la declaratoria de caducidad, que como se ha explicitado, tampoco es una sanción, de acuerdo con el artículo 81 del Reglamento de la LACAP, el titular de la institución pública contratante deberá brindar la oportunidad al contratista de controvertir los hechos que se le atribuyen e incorporar la prueba que estime pertinente. En caso de ser procedente la extinción del negocio jurídico, la autoridad deberá emitir una resolución razonada en la que se especifique la causal invocada y los motivos que fundamentan tal decisión, siendo necesario aclarar que, en los supuestos de caso fortuito o fuerza mayor, el contratista tiene en el referido procedimiento la oportunidad de argumentar y probar tales circunstancias, a fin de justificar la inobservancia de los acuerdos pactados.

Así, de las disposiciones legales relacionadas, se colige que, entre las consecuencias jurídicas de la caducidad de los contratos de suministro por causas imputables al contratista, esto es, por el incumplimiento comprobado de los plazos de entrega o cualquier otra obligación pactada -en el marco del procedimiento que regula el artículo 81 del Reglamento de la LACAP-, se encuentra la consecuencia jurídica de la extinción del negocio jurídico, el pago de la garantía de cumplimiento de contrato -a la que alude el artículo 121 inciso 2° de la LACAP- y la incapacidad del contratista para ofertar y contratar con la Administración Pública, en los términos preceptuados en el artículo 25 letra c) de la citada ley.”

LA INCAPACIDAD PARA ENTABLAR CONTRATACIONES CON EL SECTOR PÚBLICO POR CINCO AÑOS, CONSTITUYE UNA CONSECUENCIA JURÍDICA ACCESORIA PARA EL CONTRATISTA CUANDO A ÉSTE SE LE HAYA CADUCADO EL CONTRATO POR CAUSAS IMPUTABLES A SU PERSONA

“Es importante señalar, que del artículo 25 inciso final de la LACAP y del apartado C de la Normativa para la Base de Información Centralizada de Ofertantes y Contratistas Inhabilitados e Incapaces para Ofertar y Contratar, emitida por el Ministerio de Hacienda por medio del Instructivo UNAC N° 01/2012 de fecha diez de febrero de dos mil doce -disponible en el sitio web del citado ministerio- se colige que las instituciones públicas están obligadas a informar a la UNAC sobre los contratistas a quienes se les ha caducado el contrato por causas imputables a su persona, a más tardar el día hábil siguiente al de la notificación de la resolución efectuada al contratista. Y es que, de acuerdo con la citada normativa, la Administración Pública, al momento de recibir ofertas, adjudicar y formalizar contratos u órdenes de compra, deberá consultar los registros de inhabilitados e incapacitados en el sistema COMPRASAL, a fin de determinar quiénes pueden ofertar y contratar con ella.

Por lo que, la incapacidad para entablar contrataciones con el sector público por cinco años -a la que alude el artículo 25 letra c) de la LACAP- constituye una consecuencia jurídica accesoria para el contratista cuando a éste se le haya caducado el contrato por causas imputables a su persona.

El procedimiento establecido en el artículo 160 de la LACAP procede para todas aquellas decisiones emitidas por la Administración que afecten a los particulares, pero para la aplicación de las sanciones.

En consecuencia, el referido procedimiento regulado en el artículo 160 de la LACAP no procede contra la decisión de la autoridad de declarar la extinción por caducidad del contrato e informar a la UNAC de dicha situación que conlleva la incapacidad del contratista, por no ser una sanción, por lo que no le han sido desconocidas las garantías y derechos del procedimiento administrativo sancionador como señalaba la demandante.

v. En conclusión el Director, con la emisión del acto administrativo impugnado, no vulneró el principio de legalidad ni el derecho al debido proceso ni transgredió los artículos 160 de la LACAP, 216, 217 y 218 del CPCM y 5 del Código Penal, invocados por la parte actora.”