TRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL

TIPOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

“a. En el constitucionalismo salvadoreño coexisten dos tipos de control de constitucionalidad: uno ha sido atribuido a los jueces y tribunales de toda la República, incluida esta sala (control difuso –art. 185 Cn.–) y otro, de manera especial y exclusiva, a éste tribunal (control concentrado –arts. 174 inc. 1° y 183 Cn.–). Ambas modalidades de control han sido conectadas mediante la certificación que de la resolución de inaplicación remiten los tribunales a esta sala (Sentencia 5-XII-2006, Inc. 21-2006). El ejercicio del control difuso (art. 185 Cn.) se establece por la positivación constitucional de los principios de independencia judicial y de supremacía constitucional (art. 172 y 246 Cn.), que exigen al órgano jurisdiccional la realización de un doble examen previo a la aplicación de cualquier norma o acto susceptible de ser aplicado, de modo que todos son jueces de la legalidad, convencionalidad y constitucionalidad.”

INAPLICABILIDAD COMO MÁXIMA EXPRESIÓN DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DIFUSO

“La máxima expresión del control de constitucionalidad difuso es la inaplicabilidad. Al interpretar y aplicar la ley, los jueces deben respetar el principio de la supremacía constitucional, haciendo valer la Ley Suprema a título de Derecho más fuerte, cuando resulte contradicha por la legislación secundaria. Cuando exista una incompatibilidad entre una norma constitucional y otra de inferior jerarquía, el juez debe preferir la primera, siempre que ello sea relevante para resolver la controversia y no sea posible obtener una interpretación conforme a la Constitución. Esa inaplicación no produce el efecto de expulsar la norma inaplicada del ordenamiento jurídico, por lo que mantiene su vigencia y validez para todos los casos posteriores, excepto para el proceso en que se decide inaplicar.

La jurisprudencia de este tribunal ha establecido que, en su función jurisdiccional, cada tribunal unipersonal o colegiado está obligado a encontrar una solución jurídica a la controversia que se le plantea. Para ello, dispone de un complejo sistema de fuentes que se interrelacionan y condicionan formal y materialmente. De ahí que, a partir del ordenamiento mismo, el juez construye la solución según las características concretas que el caso le plantee. Con el dinamismo de un ordenamiento jurídico y ante la diversidad de fuentes que se entrecruzan en la complejidad de la decisión, los conflictos normativos son inevitables y la solución de estos es un imperativo (resolución de 3-II-2010, Amp. 288-2008, y resolución de 25-VI-2012, Inc. 19-2012). Por ello, con fundamento en un sistema argumentativo racional, la aplicación judicial del Derecho exige del operador jurídico la capacidad de dirimir tales conflictos y reconstruir la norma que cumpla con los postulados de validez y existencia para darle respuesta al caso concreto. De esta forma, si en uno de los extremos del conflicto normativo se sitúan disposiciones constitucionales, el mismo ordenamiento jurídico provee al juez la posibilidad de aplicar el contenido de la Constitución, antes que la legislación secundaria (resolución de 19-XII-2008, Inc. 27-2008).”

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL HA DETERMINADO QUE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS QUE NO EJERCEN UNA FUNCIÓN JURISDICCIONAL PROPIAMENTE DICHA NO ESTÁN LEGITIMADOS PARA REQUERIR EL INICIO DE UN PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD

“b. El desarrollo del control difuso por parte de la jurisprudencia constitucional se ha centrado en exclusiva en los jueces o tribunales que pertenecen al orden jurisdiccional. De modo aislado, se ha referido al control de constitucionalidad de las autoridades administrativas que orgánicamente están fuera del Órgano Judicial. Sobre este tipo de autoridades, las administrativas, en la resolución de 19-XII-2016, Inc. 8-2016, se dijo que, en principio, los entes públicos que no ejercen una función jurisdiccional propiamente dicha no están legitimados para requerir el inicio de un proceso de inconstitucionalidad, pues sus decisiones no producen los efectos de cosa juzgada, ni en el carácter inalterable de la decisión ni en la fuerza del pronunciamiento para obligar como acto de concreción imperativa del derecho en un caso concreto. De modo que la cuestión clave para determinar si el TSE puede ejercer un control difuso es indagar si posee potestad jurisdiccional.”

DEFINICIÓN DE JURISDICCIÓN

“La jurisprudencia de esta sala ha caracterizado la jurisdicción diciendo que "... es un concepto constitucional vinculado a jueces independientes, inamovibles y sometidos únicamente al derecho positivo. Así, puede afirmarse que consiste en la aplicación irrevocable del derecho, en lo relativo a la protección de los derechos subjetivos, imposición de sanciones y control de legalidad y constitucionalidad, mediante parámetros objetivamente sustentables y jurídicamente argumentados, realizada por jueces independientes e imparciales, características que son garantizadas por la Ley Suprema solamente al Órgano Judicial (sentencia de 23-III-2001, Inc. 8-97; reiterada, entre otras, en la sentencia 8-XII-2006, Inc. 19-2006).

También se ha dicho que "[la] función jurisdiccional, para calificarse como tal, requiere ser ejercida por órganos sujetos tan solo al derecho en cuanto tal, sin vinculación a intereses específicos, e independiente de quienes tienen que perseguirlos. Si la jurisdicción se encomienda al Órgano Judicial no es por ninguna característica esencial de aquella, sino por ciertas cualidades que se garantizan a los jueces y magistrados" (sentencia de 19-IV-2005, Inc. 46-2003), entre las cuales se incluye su independencia. Y se ha agregado que "[u]no de los elementos que contribuyen a garantizar la independencia judicial es el principio de unidad jurisdiccional. Según este, la potestad jurisdiccional es única e indivisible como derivación de la soberanía popular (art. 86 inc. 1° Cn.), lo que como regla general se manifiesta en la integración unitaria de los funcionarios que la ejercen dentro del Órgano Judicial" (así se entiende, por ejemplo, en la sentencia de 20-VII-1999, Inc. 5-99).”

COMPETENCIA CONSTITUCIONAL

“Sin embargo, hay excepciones reconocidas por la propia Constitución, que por diversas razones separa del Órgano Judicial a ciertos entes públicos con funciones propiamente jurisdiccionales, es decir, de interpretación y aplicación del derecho para la solución de conflictos sociales, con carácter irrevocable, sin perjuicio del sistema de recursos (sentencia de 5-XII-2006, Inc. 19-2006). En la sentencia de 13-VI-2014, Inc. 18-2014, se incluyó dentro de esas excepciones al TSE. Y precisamente, en relación con este punto, en la resolución de 19-IV-2017, Inc. 27-2015, este tribunal sostuvo que "[r]especto a la competencia constitucional del TSE, esta sala ha reconocido que ella: (i) incluye funciones jurisdiccionales, es decir, de interpretación y aplicación del derecho para la solución de conflictos sociales, con carácter irrevocable; (ii) se sujeta al principio de unidad jurisdiccional, como un modo éspecífico organización y funcionamiento del órgano decisor: independencia, imparcialidad, responsabilidad y predeterminación legal y no discriminatoria de sus funcionarios; y (iii) tiene una materia o especialidad electoral que se relaciona directamente con la protección o garantía de principios y derechos fundamentales imprescindibles para el sistema democrático salvadoreño.”

AL POSEER POTESTAD JURISDICCIONAL ESTÁ HABILITADO PARA EJERCER EL CONTROL DIFUSO ESTABLECIDO EN EL ART. 185 DE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA

“La reseña jurisprudencial anterior indica que, al poseer potestad jurisdiccional – Por lo cual sus decisiones producen efectos de cosa juzgada y no pueden ser revisadas por ninguna otra autoridad más que por esta sala, en los términos indicado en el art. 208 inc. 4° Cn.–, el TSE está habilitado para ejercer el control difuso establecido en el art. 185 Cn. Esto quiere decir que el criterio jurisprudencial fijado en la Inc. 8-2016 no es aplicable a dicho tribunal electoral. Esto es lo que explica que el auto de 7-XII-2015, pronunciado en este proceso, se haya dicho que "... el TSE ejerce materialmente jurisdicción en los casos electorales sometidos a su conocimiento, por ello se entiende que la- remisión que dicho tribunal hizo a esta [s]ala de la certificación de inaplicación de una norma o acto normativo; constituye una modalidad de requerimiento para iniciar un proceso de inconstitucionalidad, cuyo desarrollo debe estar regido igualmente por los arts. 7, 8 y 9 [LPrCn]".

B. Admitido que el TSE puede ejercer la potestad de inaplicación, pasaremos al análisis de si la resolución de inaplicación debe considerarse como existente, ya que las resoluciones de inaplicación que dieron origen a los procesos de inconstitucionalidad 102-2015 y 103-2015 fueron tomadas por 3 de los 5 magistrados que integran el citado tribunal, es decir, por mayoría simple, no por mayoría calificada.”

AUTORIDAD COMPETENTE PARA CANCELAR PARTIDOS POLÍTICOS

“La Constitución no señala de forma expresa a quien corresponde declarar la cancelación de los partidos políticos. El art. 131 ord. 21° Cn. establece que corresponde a la Asamblea Legislativa [d]eterminar las atribuciones y competencias de los diferentes funcionarios cuando por [la] Constitución no se hubiese hecho". Y en aplicación del art. 208 Cn., una de esas competencias que el Legislativo atribuyó al TSE es la de "[c]onocer y resolver sobre las suspensiones, cancelaciones y sanciones a los partidos políticos y coaliciones, así como de sus autoridades" (art. 63 letra p del CE). Por tanto, el TSE es la autoridad competente para cancelar partidos políticos, competencia que, en principio, debe ejercerse con base en el CE y la LPP, porque ese es uno de sus ámbitos materiales de regulación (arts. 2 letra b LPP y 63 letra p CE ).”

RAZONES POR LA CUALES SE DEBE EXIGIR MAYORÍA CALIFICADA EN LAS RESOLUCIONES MEDIANTE LAS CUALES SE CANCELA O NO PARTIDOS POLÍTICOS

“Los arts. 47, 48 y 49 LPP regulan las causales, el proceso y los efectos patrimoniales de la cancelación de los partidos políticos, pero no establecen explícitamente cuál es el quórum de decisión necesario para cancelar partidos políticos. Tampoco lo hace el resto de su articulado ni el Código Electoral. Aunque el art. 64 CE establece el tipo de temas que el organismo colegiado puede decidir con mayoría simple o calificada, lo cierto es que ninguno de esos supuestos parece aludir a la cancelación de partidos políticos. No obstante esa laguna normativa, hay razones para exigir mayoría calificada a las resoluciones del TSE mediante las cuales decide si cancela o no a partidos políticos:

(i)        En primer lugar, a partir del principio del paralelismo de las formas, según el cual, una norma o acto normativo –ej, una decisión de una autoridad– debe ser emitido por un órgano competente, siguiendo un determinado procedimiento, y solo puede ser modificado o derogado por ese mismo órgano y mediante el mismo procedimiento. El art. 142 Cn. hace referencia a dicho principio, al estatuir que para interpretar, reformar o derogar las leyes deben seguirse los mismos trámites que para su aprobación. Al tener un fundamento constitucional, el paralelismo de las formas tiene aplicación en los diversos niveles de la producción normativa, sean estos el estatal, el municipal o el privado; y con respecto a todas las fuentes del Derecho: tratados, leyes, decretos, reglamentos, ordenanzas municipales y actos que aplican directamente la Constitución.

Esta sala ya se ha referido al principio referido, diciendo que el mismo "exige que los actos modificativos o extintivos se hagan de la misma forma que los constitutivos o de creación" (Sentencia de 23-V-2018, Inc. 149-2013). Por tanto, todo operador jurídico está obligado observar los mismos requisitos que se exigieron para la creación de una determina norma o decisión, cuando pretenda extinguirla o modificarla de forma sustancial. En consecuencia, si para aprobar (o denegar) la inscripción de un partido político se requiere del voto de al menos 4 magistrados propietarios o sus respectivos suplentes en funciones (art. 16 CE), ese mismo quórum debe exigirse para su cancelación. Salvo que la ley disponga lo contrario y ello esté justificado, en el Derecho las cosas se deshacen de la misma manera en que se hacen.

(ii)        En segundo lugar, si para aprobar la inscripción de un partido político se requiere de al menos 4 votos de los magistrados propietarios o suplentes, de 5 posibles, con mayor razón ese mismo quórum debe exigirse para su cancelación o no. Este argumento es una herramienta que presta una utilidad práctica relevante, debido a que ayuda a justificar una propuesta interpretativa de naturaleza extensiva de una determinada norma, a fin de incluir dentro de este a un determinado sujeto o compartimiento o una clase de ellos dentro de aquel. Por ello, al no haber una regla que prevea cuántos votos son necesarios para. decidir la cancelación de los partidos políticos, debe acudirse a la razón que justifica la exigencia de ese quórum en el art. 16 LPP, que no es otra cosa que la necesidad de que exista una mayor deliberación y discusión para la incorporación de un nuevo actor en la arena política, con capacidad para proponer candidatos a Presidente de la República, a diputados –a la Asamblea Legislativa o al Parlamento Centroamericano– o a miembros de concejos municipales. Y esta necesidad está justificada, con mayor razón, para la cancelación de un partido político, que es el acto jurídico de mayor intervención en el derecho fundamental a constituir un partido político: tras la cancelación lo haría desaparecer como instituto político.

(iii) En tercer lugar, dentro del catálogo de decisiones que el. TSE puede adoptar por mayoría simple no está la de cancelar a un partido político. Y aquí, aunque pareciera tener aplicación la regla general aplicable a todo organismo colegiado según la cual las decisiones deben tomarse con mayoría simple cuando no se exija una mayoría diferente, la técnica utilizada por el legislador ha sido la de enlistar los casos que requieren de mayoría calificada (art. 64 letra a CE) y los casos que requieren de mayoría simple (art. 64 letra b CE). Aquí no estamos en presencia de una cláusula de cierre en cuanto al quórum de decisión con respecto al TSE, sino de dos listas en las cuales no se incluye concretamente el tipo de decisión que estamos analizando.

b. En las pretendidas resoluciones definitivas pronunciadas en los procedimientos de cancelación de los partidos políticos Cambio Democrático y Partido Social Demócrata, el TSE estampó solo 3 firmas de sus miembros (2 propietarios y 1 suplente). En esas aparentes resoluciones, el colegiado declaró inaplicable el art. 47 inc. 1° letra c LPP y, como efecto de esta decisión, dijo que no podían cancelarse los referidos partidos políticos. Acá, la decisión de inaplicación y la decisión sobre si se cancela o no un partido político no existen de forma independiente, por lo que no pueden verse aisladas una de la otra. Ambas se toman en un mismo documento en forma de resolución o sentencia. Pero lo peculiar estriba en que la decisión de inaplicación incide en la segunda, porque suprime, para el casó concreto, la norma de sanción que debe ser aplicada en la segunda decisión. Por tanto, el quórum de la resolución mediante la cual se inaplica la citada disposición debe ser el mismo que el de la decisión cuyos efectos son alcanzados por ella. Sería un contrasentido pensar que la inaplicación requiere de una mayoría simple, pero que la resolución de si se cancela o no un partido político (que debe constar en el mismo documento) requiere de mayoría calificada.”

SOBRESEIMIENTO DEL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD POR NO EXISTIR DECISIÓN DE INAPLICACIÓN

“Entonces, dado que el TSE no alcanzó el quórum necesario de 4 votos de sus miembros para decidir si cancelaba o no a los partidos políticos ya referidos, la decisión de inaplicación –y la consecuencia de esta, relativa a que "no puede cancelarse" a los partidos políticos CD y PSD– es inexistente. Esta sala concluye que, en realidad, el TSE aún no ha tomado una decisión sobre si el art. 47 inc. 1° letra c LPP violaba o no el art. 72 ords. 1° y 2° Cn., ni tampoco una decisión sobre cancelar o no al CD y al PSD. Y como no hay decisión de inaplicación, lo que corresponde es sobreseer en el presente proceso.

Hay que recordar que, aunque la revisión de los requisitos de una pretensión de inconstitucionalidad o de un requerimiento jurisdiccional se lleva a cabo en el examen liminar de la demanda o de la inaplicabilidad, es posible que en la discusión procesal del tema y de los elementos de juicio aportados por los intervinientes se identifiquen defectos en los alegatos de los demandantes o de la autoridad requirente que no fueron reconocidos en la etapa inicial del proceso. En tales casos, incluso en el momento de pronunciar sentencia, esta sala puede verificar las deficiencias de la pretensión de inconstitucionalidad o el incumplimiento de los requisitos que la lprcn exige para dar inicio a un proceso de inconstitucionalidad vía inaplicabilidad, y así rechazar su análisis mediante una decisión de sobreseimiento, tal y como ha sucedido en este caso.

2.      Continuando con el análisis, el problema jurídico que se resolverá en esta decisión estriba en determinar si el art. 47 inc. 1° letras c y g LPP conlleva la vulneración al principio de pluralismo político (art. 85 inc. 2° Cn.), al disponer una causal objetiva de cancelación de aquellos partidos políticos que –individualmente considerados o en coalición— no logren alcanzar 50 000 votos válidos a su favor. En este punto, cabe señalar que la interpretación que realice este tribunal, necesariamente abarca la concepción constitucional del derecho al sufragio y de constituir un partido político o ingresar a los ya constituidos (art. 72 ords. 1° y 2° Cn.), dado que, en los términos planteados por los actores, la violación al principio de pluralismo político se produce por la cancelación de partidos políticos cuyos votos no superen la barrera electoral prescrita en el objeto de control, de modo que subyacentemente se afecta los derechos políticos indicados, pues estos instrumentos contribuyen directamente a la formación del pluralismo político.

Con base en lo expuesto, el orden de la resolución de fondo será el siguiente: primero, (III 1) se analizará el derecho general de asociación, con especial énfasis en el derecho a asociarse para conformar partidos políticos. Luego, (III 2) se hará Im breve esbozo sobre el contenido del principio de pluralismo político y su vinculación con el derecho político antes relacionado, para, finalmente, (III 3) exponer la jurisprudencia constitucional comparada que se ha pronunciado sobre un tema similar al analizado en esta oportunidad. Luego, (IV) se procederá a aplicar tales conceptos al art. 47 inc. 1° letras c y g LPP en orden a resolver el problema jurídico planteado. Y, por último, (V) se fijarán 16s efectos de la sentencia y emitir el fallo que corresponda.”