LEY ORGÁNICA DE AVIACIÓN CIVIL

PRINCIPIO DE INDELEGABILIDAD DE LAS ATRIBUCIONES DE LOS ÓRGANOS DEL GOBIERNO

"V. El principio de indelegabilidad de las atribuciones de los órganos del Gobierno (art. 86 inc. 1° Cn.), implica que cada uno de ellos está investido de un conjunto de atribuciones constitucionales y legales que deben ser ejercidas en forma independiente, para evitar la concentración del poder y garantizar el respeto a los derechos de las personas. Esto significa que el conjunto de las atribuciones jurídico-políticas y jurídico-administrativas comprendidas en la competencia de cada órgano es –en principio– improrrogable, es decir, no puede ser transferida interorgánica ni intraorgánicamente. Lo contrario supondría una afectación a la distribución de poder pretendida por el reparto constitucional de las competencias de cada órgano. Y es que, "... como resultado del clásico principio de división de poderes, a la vez que prohíbe la concentración del poder en un solo órgano, la. Constitución proscribe además la transferencia jurídica o de facto hacia otro, de las atribuciones que le son propias a cada órgano" (sentencia de 19-IV-2005, Inc. 46-2003). En ese sentido, el principio de reserva de ley, entendido como una técnica de distribución de potestades normativas a favor de la Asamblea Legislativa, en relación con ciertos ámbitos de interés especial para los ciudadanos, es una manifestación del principio de indelegabilidad de atribuciones."

 

DERECHO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO

"La Constitución contiene distintos preceptos de contenido tributario. A ese conjunto de enunciados prescriptivos se le conoce como "Derecho Constitucional Tributario". Ese entramado de disposiciones contenidas en la Constitución establece límites formales y materiales al poder tributario del Estado. Dentro de los límites formales es de particular importancia examinar la reserva de ley tributaria. La reserva de ley —como antes se dijo— es una técnica de distribución de potestades normativas reconocidas a favor de la Asamblea Legislativa, en relación con ciertas esferas de especial interés para los ciudadanos (sentencia de 26-II-2002, Inc. 19-98). Esto significa el reconocimiento de un conjunto de materias que por mandato constitucional deben ser reguladas exclusivamente por dicho órgano. El establecimiento de tributos tiene una relación directa con el derecho de propiedad, por lo que es una materia reservada a la ley formal (sentencia de 26-VI-2009, Inc. 26-2008)."

 

RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA

"La reserva de ley en materia tributaria reduce la discrecionalidad del Órgano Ejecutivo en el establecimiento de los tributos. Forma parte de las garantías del derecho de propiedad de los ciudadanos frente a intervenciones arbitrarias del poder público. Dicha reserva se encamina a que el establecimiento de la carga tributaria dependa del órgano del Estado que asegura de mejor forma la conciliación de intereses contrapuestos, en atención a los principios que regulan su accionar —pluralismo, publicidad, contradicción, democracia y seguridad jurídica—. Del principio de reserva de ley puede extraerse por lo menos dos normas básicas, a saber: (i) la Asamblea Legislativa es el ente con potestad para establecer los impuestos, tasas y contribuciones especiales de alcance nacional (art. 131 ord. 5° Cn); y (ii) los concejos municipales son titulares de potestad normativa para establecer tasas y contribuciones especiales a nivel local (art. 204 ord. 1° Cn)."

 

RESERVA DE LEY PUEDE SER ABSOLUTA O RELATIVA

"La reserva de ley tributaria puede ser absoluta o relativa. La reserva de ley absoluta implica que la ley formal regula por sí misma toda la materia, de tal suerte que esta queda completamente exenta de la acción de los demás órganos estatales y entes públicos con potestades normativas reconocidas por la Constitución. La reserva de ley relativa supone que la ley formal no regula exhaustivamente la materia respectiva, sino que se limita a lo esencial, fijando derechos y obligaciones de las personas y para lo demás se remite a la normativa infralegal, a la que ordena o habilita para colaborar en la regulación. Esto obedece a la distribución de las potestades normativas que la Constitución reconoce; al carácter, en cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en ciertas materias; y por exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en distintos ámbitos de ordenación, territoriales o materiales. En términos generales, la subordinación y colaboración de las fuentes infralegales en la regulación de detalles y ejecución de la ley ha sido aceptada en la jurisprudencia constitucional (sentencia de 1-X-2014, Inc. 87-2010)."

 

ASAMBLEA LEGISLATIVA DEBE ESTABLECER EL TRIBUTO Y SUS ELEMENTOS ESENCIALES O CONFIGURADORES

"Este reconocimiento implica que la Asamblea Legislativa debe establecer el tributo y sus elementos esenciales o configuradores. Esta sala ha considerado que los elementos esenciales o configuradores del tributo son el sujeto activo o acreedor del tributo; el sujeto pasivo, responsable o contribuyente; el elemento material del hecho imponible; el elemento cuantitativo del hecho imponible; y los plazos de caducidad o de prescripción (Inc. 87-2010, ya citada). Así las cosas, la potestad reglamentaria de la administración carece de habilitación en blanco para la regulación de los elementos esenciales del tributo, así como para el establecimiento de dichos elementos mediante fuentes diferentes a la ley formal."

 

INTENSIDAD DE LA INTERVENCIÓN LEGISLATIVA EN MATERIA DE TRIBUTOS SE ENCUENTRA SUPEDITADA POR EL TIPO DE TRIBUTOS DE QUE SE TRATE

"La intensidad de la intervención legislativa en materia de tributos se encuentra supeditada por el tipo de tributos de que se trate. El impuesto es el tributo por antonomasia. La razón es que se paga porque se ha realizado un hecho indicativo de capacidad económica sin que la obligación tributaria se conecte causalmente con alguna actividad administrativa. La tasa es el tributo cuyo hecho imponible consiste en la prestación de un servicio o la realización de una actividad por parte del Estado que afecta o beneficia de modo particular al sujeto pasivo. Por último, la contribución especial es el tributo cuyo hecho imponible consiste en la obtención de un beneficio por parte de los sujetos pasivos como consecuencia de la realización de obras o actividades especiales del Estado encaminadas a la satisfacción de intereses generales (sentencia de 15-II-2012, Inc. 66-2005). Como ya se apuntó, la intensidad de la intervención normativa de la Asamblea Legislativa y la manera en que opere la reserva legal dependerán del tipo de tributo del cual se trate. Así, el legislador deberá regular al máximo los impuestos —nacionales y locales— y las tasas y contribuciones especiales a nivel nacional, mas no las tasas y contribuciones especiales municipales."

 

CARACTERÍSTICAS QUE DISTINGUEN A LAS TASAS DEL RESTO DE INGRESOS TRIBUTARIOS

"B. Este tribunal reconoce que las tasas se distinguen del resto de ingresos tributarios por las siguientes características: su hecho imponible lo conforma un servicio o actividad que realiza el Estado y que está vinculado con el sujeto obligado al pago; se trata de un servicio o actividad divisible, lo que posibilita su particularización; y la actividad o servicio es inherente a la soberanía estatal, es decir, que nadie más que el Estado está facultado para realizarla (sentencia de 9-VII-2010, Inc. 35-2009). Al analizar las disposiciones impugnadas del PCSPAAC n° 2 se verifica que tienen las mismas características: (i) se cobra por una actividad inherente al Estado, puesto que solo puede ser ejercida por la AAC; (ii) contrario al argumento de la AAC, no existe relación de libre competencia entre los sectores público y privado que determine el costo por los servicios prestados, dado que el Estado ejerce un monopolio en relación con dichas actividades; (iii) el cobro tiene de un alto grado de coactividad, porque el interesado no requiere libre y espontáneamente el servicio o actividad que mejor le conviene, sino que se ve obligado a solicitarlo a la AAC; (iv) al financiarse únicamente el costo del servicio, no se genera un margen de utilidad; y (v) los usuarios de los servicios aeroportuarios son los únicos sujetos obligados que deberán pagar el monto económico fijado por los servicios recibidos."

 

PRINCIPIO DE LEGALIDAD PARA LOS ÓRGANOS ESTATALES Y ENTES PÚBLICOS Y SUPONE UNA VINCULACIÓN POSITIVA, EN EL SENTIDO QUE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS SOLO PUEDEN HACER AQUELLO QUE LA LEY LES PERMITE

"C. En su informe de defensa, la AAC evadió el núcleo del problema jurídico que se debe resolver. Se limitó a manifestar que los funcionarios de la AAC actuaron dentro de lo que los arts. 8 y 86 Cn. les permite y manda. También, dijo que el art. 102 Cn. reconoce la libertad económica en lo que no se oponga al interés social. Por su parte, la Asamblea Legislativa defendió la constitucionalidad del art. 20 inc. 2° LOAC diciendo que no es posible que la misma Constitución excluya de su competencia la regulación de algún ámbito en particular y es la misma Norma Fundamental quien le adjudica la obligación de regular algunos aspectos en específico, entre ellos, los tributos. Por último sostuvo que el art. 20 inc. 2° LOAC establece los parámetros que debe tomar en cuenta el Órgano Ejecutivo para establecer la tasa.

El art. 8 Cn. estatuye el derecho general de libertad en virtud del cual los individuos gozan de un amplio poder de actuación, de tal forma que solo están limitados a no hacer aquello qué está prohibido. Por tanto, dicha disposición constitucional no es adecuada para pretender fundamentar las actuaciones que realizan los funcionarios de la administración pública. El art. 86 inc. 3° Cn. prevé que "los funcionarios del Gobierno [...] no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley". Este precepto regula el principio de legalidad para los órganos estatales y entes públicos y supone una vinculación positiva, en el sentido que los funcionarios públicos solo pueden hacer aquello que la ley les permite. Si bien el art. 20 inc. 2° LOAC estatuye que el director ejecutivo podrá elevar las propuestas del valor de cargos por los servicios prestados por la AAC, tal consideración no justifica la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas. El art. 20 inc. 2° LOAC no dota de suficiente cobertura legal al PCSPAAC, como la Asamblea Legislativa lo ha pretendido argumentar. La razón de ello es que los elementos esenciales del tributo deben establecerse por ley formal, es decir, aquella creada por el Órgano Legislativo."

 

ASAMBLEA LEGISLATIVA TIENE LA POTESTAD CON BASE EN LA CONSTITUCIÓN DE CREAR LAS TASAS DE ALCANCE NACIONAL Y EXCLUYE LA POSIBILIDAD QUE OTROS ENTES CON POTESTADES NORMATIVAS PUEDAN INSTITUIRLAS

"2. A. El art. 131 ord. 6° Cn. estatuye una norma de competencia que atribuye a la Asamblea Legislativa la potestad de crear las tasas de alcance nacional y excluye la posibilidad que otros entes con potestades normativas puedan instituirlas. Esto indica que toda norma infralegal que atribuya competencia a un órgano o autoridad administrativa para crear los elementos esenciales de las tasas de alcance nacional es contraria a la Ley Fundamental. El art. 20 inc. 2° LOAC faculta al director ejecutivo del CDAC a proponer el valor de los cargos —es decir, tasas— ante la Junta de Directores. Según se ha dicho, ninguna autoridad administrativa tiene competencia para fijar los elementos de las tasas. Cuando la disposición impugnada otorga al director ejecutivo tal potestad, desconoce la titularidad exclusiva y excluyente de la Asamblea Legislativa en materia de tributos de alcance nacional y con ello contraviene el principio de reserva de ley en materia tributaria (art. 131 ord. 6° Cn.) y por eso se declarará su inconstitucionalidad."

 

INCONSTITUCIONALIDAD POR CONEXIÓN

"B. Como consecuencia de la inconstitucionalidad del arts. 20 inc. 2° LOAC es necesario recordar que la jurisprudencia constitucional ha determinado que la inconstitucionalidad por conexión puede presentarse: (i) cuando la declaración de inconstitucionalidad se extiende a otras disposiciones que coinciden con la impugnada en la infracción a la Constitución; y (ii) cuando la omisión de extender el pronunciamiento estimatorio a otras disposiciones produciría una inconsistencia entre estas y lo resuelto, o algún grado relevante de ineficacia en cuanto a los fines perseguidos por el fallo; ya sea porque tales disposiciones presentan el mismo reproche de inconstitucionalidad o porque tienen una función instrumental de la que se declara la inconstitucionalidad (sentencia de 7-XI-2011, Inc. 57-2011)."

 

DISPOSICIÓN IMPUGNADA ES INCONSTITUCIONAL, PORQUE ATRIBUYE COMPETENCIA A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA CREAR TASAS DE ALCANCE NACIONAL Y ESTA ES UNA POTESTAD EXCLUSIVA DEL ÓRGANO LEGISLATIVO

"En el presente caso, se ha reconocido que el art. 20 inc. 2° LOAC es inconstitucional, porque atribuye competencia a una autoridad administrativa para crear tasas de alcance nacional y esta es una potestad exclusiva del Órgano Legislativo. El art. 20 inc. 3° LOAC cumple la función normativa de establecer la entrada en vigencia de los cobros que realice la AAC, es decir, la función instrumental de determinar el ámbito temporal de validez de los cobros que formarán parte de los ingresos de dicha institución. Por esta razón, también deberá declararse la inconstitucionalidad por conexión del art. 20 inc. 3° LOAC."

 

DISPOSICIÓN IMPUGNADA ES INCONSTITUCIONAL POR VICIO DE FORMA

"C. De acuerdo con las características expuestas en el romano VI, apartado 1.B, se determina que las disposiciones del PCSPAAC n° 2 establecen tasas. Dicho cuerpo normativo ha sido creado por el CDAC, o sea, un órgano que carece de competencia para el establecimiento de tal tipo de tributos. Por esa razón, existe la inconstitucionalidad por vicio de forma de los arts. 2, 4-B, 5, 6, 9, 10, 11, 13-B, 14 n° 1 al 12, 14-A letra A n° 1 al 9, 15, 16, 16-A, 18, 19, 20-A letras a, b y c, 21, 21-A letra a, 21-C, 23, 24, 25-A, 30, 31 del PCSPAAC n° 2, y así deberá declararse. Estas consideraciones no representan el desconocimiento de la reserva de ley relativa en el establecimiento de los tributos. Sin embargo, como se dijo líneas atrás, están prohibidas las habilitaciones en blanco que permitan a la administración pública fijar los elementos esenciales o configuradores de los tributos de alcance nacional cuando estos deben ser regulados en ley formal. De manera que el CDAC carece de competencia para establecer tasas por medio del PCSPAAC por los servicios aeroportuarios que brinde la AAC. Debe ser la Asamblea Legislativa como órgano de representación popular el encargado de fijarlos sobre la base de los principios democrático, pluralista, de publicidad, de contradicción y libre debate que rigen su actuación."

 

DISPOSICIONES IMPUGNADAS PERMITEN QUE UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA QUE NO TIENE COMPETENCIA CONSTITUCIONAL CREE UNA TASA QUE CARECE DEL CARÁCTER DE LEY FORMAL, POR TANTO REPLICAN LA INFRACCIÓN A LA CONSTITUCIÓN

" Por otra parte, se determina que existen otras disposiciones del PCSPAAC n° 2 que repiten el mismo vicio de inconstitucionalidad detallado supra y son los arts. 3, 4, 4-A, 12, 13, 14 n° 13, 14-A letra A n° 10 y 11 y letra B, 17, 20, 21-A letra B, 21-B, 22, 25, 26, 27, 28, 29, 29-A, 32, 33 y 34 del PCSPAAC n° 2. El defecto consiste en que las disposiciones aludidas permiten que una autoridad administrativa que no tiene competencia constitucional cree una tasa en un instrumento normativo que carece del carácter de ley formal y, por eso, replican la infracción a la Constitución y así será declarado en esta sentencia. Por último, de acuerdo con la Inc. 57-2011, ya citada, este tribunal considera que el art. 1 del PCSPAAC n° 2, que contiene el significado de los términos utilizados en el pliego de cargos —única disposición restante— pierde sentido por desaparecer el resto de dicha normativa. Por esa razón, también será declarado inconstitucional por conexión."

 

EFECTOS DE LA SENTENCIA

"VII. 1. A. Se explicarán en este apartado los efectos de la presente sentencia. Aunque por regla general la consecuencia de una declaratoria de inconstitucionalidad consiste en la expulsión del objeto de control que contraríe la Constitución a partir del momento en que la sentencia es notificada, este tribunal tiene la facultad de modular los efectos de sus decisiones por ser una función inherente a su actividad jurisdiccional, pudiendo usar para ello los mecanismos que desarrolla la doctrina y la jurisprudencia constitucional (entre otras, sentencias de 13-I-2010, 5-VI-2012 y 8-VI-2015, Incs. 130-2007, 23-2012 y 25-2013, respectivamente). En esta línea, se encuentran las sentencias de inconstitucionalidad diferida o de mera inconstitucionalidad. Mediante este tipo de sentencias, este tribunal modula los efectos de su fallo al futuro, es decir, los suspende por un periodo razonable de tiempo con el fin de preservar la integridad y supremacía de la Constitución, respecto de otros bienes que pudieran ser afectados por el vacío que genera la inconstitucionalidad.

Con ello se pretende que el legislador subsane en un tiempo prudencial las situaciones de inconstitucionalidad detectadas en las disposiciones o normas evaluadas, aun cuando estas no hayan sido expulsadas del ordenamiento jurídico. Esta clase de sentencia modula sus efectos normales en el tiempo para alcanzar la solución considerada más justa. Para ello, determina la fecha desde la que producirá efectos y da la posibilidad al legislador para actuar antes y adecuar el ordenamiento jurídico a la Constitución. Por ende, un tribunal o sala constitucional puede modular de diversas formas los efectos de sus sentencias según el análisis que de las disposiciones constitucionales o legales se ha efectuado en el pronunciamiento y las consecuencias que este pudiera generar en el entorno social al que afecta, lo que garantiza al mismo tiempo la efectividad de sus decisiones en cuanto a la interpretación de la Constitución y de las leyes (sentencia de 27-VI-2012, Inc. 28-2008).

B. No puede obviarse que la AAC requiere de ingresos para el autosostenimiento de la institución y para cubrir los costos que demandan los servicios que proporciona. Teniendo en - cuenta lo anterior, en el presente caso la expulsión de los arts. 20 inc. 2° y 3° LOAC y 1, 2, 3, 4, 4-A, 4-B, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 13-B, 14 n° 1 al 13, 14-A n° 1 al 11 y letra B, 15, 16, 16­A, 17, 18, 19, 20, 20-A letras a, b y c, 21, 21-A letra a y b, 21-B, 21-C, 22, 23, 24, 25, 25-A, 26, 27, 28, 29, 29-A, 30, 31, 32, 33 y 34 del PCSPAAC n° 2 puede generar efectos perjudiciales en la continuidad de los servicios públicos que proporciona dicha institución. Por ello, es pertinente optar por la adopción de una sentencia de inconstitucionalidad diferida, con el fin de que el legislador pueda adecuar el ordenamiento jurídico a la Constitución y solventar la inconstitucionalidad declarada. En el presente caso, es imprescindible la existencia de una disposición legal de índole formal que cree las tasas. Por ello, este tribunal considera necesario que a partir de la notificación de la presente sentencia, el legislador, en uso de su libertad de configuración, deberá, en el plazo de seis meses, establecer el costo de los servicios que presta la AAC en ley formal.

2. Por otra parte, es necesario acotar que según la sentencia de 24-III-2001, Inc. 22-97, este tribunal señaló que en supuestos en que simultáneamente se aleguen motivos de inconstitucionalidad por vicios de forma y dé contenido de la disposición impugnada, habrá de comenzarse por el examen de los vicios de forma. Dicho examen está dirigido a constatar la vulneración de una norma sobre producción jurídica, que puede ser de tres tipos: (i) la que atribuye competencia para la producción de otras disposiciones; (ii) la que determina el procedimiento para el ejercicio de esa competencia; y (iii) la que circunscribe el ámbito de validez en que puede ejercerse dicha competencia. Por tanto, es razonable que en caso de establecerse la existencia de una infracción a las disposiciones constitucionales que determinan el órgano competente para crear la ley, sería inútil pasar al análisis de los subsiguientes vicios de contenido, puesto que la pretensión de inconstitucionalidad ya sería estimable. En razón de lo anterior, esta sala estima innecesario examinar la posible infracción de los arts. 20 inc. 2° y 3° LOAC y 2, 4-B, 5, 6, 9, 10, 11, 13-B, 14 n° 1 al 12, 14-A n° 1 al 9, 15, 16, 16-A, 18, 19, 20-A, 21, 21-A letra a, 21-C, 23, 24, 25-A, 30 y 31 del PCSPAAC n° 2, al principio de equidad tributaria en sus manifestaciones de no confiscación y proporcionalidad (arts. 131 ord. 6°, 106 y 231 Cn.)."