TEORÍA DEL ÓRGANO

CONSIDERACIONES DOCTRINARIAS SOBRE LA TEORÍA DEL ÓRGANO EN MATERIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO

B. Consideraciones sobre los Órganos del Estado. Teoría del Órgano

El segundo agravio denunciado consiste en la supuesta errónea aplicación de los Arts. 19 letra a) e incisos 2° y 3° y 34 letra b) de la LJCA, respecto a la individualización de la autoridad demandada; pues el apelante sostiene que el Juez A quo le ha dado un tratamiento inadecuado a la individualización de la autoridad demandada, desconociendo la teoría del Órgano persona y Órgano institución, desarrollado y jurisprudencialmente consolidado por la Sala de lo Contencioso Administrativo.

1. Para el análisis del agravio planteado, esta Cámara considera importante partir del contenido del artículo 10 letra b) de la LJCA de 1978, ya derogada. Así, el artículo en mención señalaba:

“Art. 10.-La demanda se entablará por escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo, personalmente, por el representante legal o por medio de procurador, y deberá expresar: (…)

b) el funcionario, la autoridad o entidad a quien se demanda;(…)”.

(El resaltado es nuestro).

En ese contexto, tal como lo sostiene el apelante, efectivamente, existe una consolidada doctrina y jurisprudencia relacionada a la Teoría del Órgano en materia de Derecho Administrativo. Así, los Estados manifiestan su actividad y voluntad a través de órganos; y a su vez éste mismo concepto permite imputar la acción u omisión del hecho que se trate. El órgano es un conjunto de competencias que son ejercidas por una persona física, que en consecuencia se configura como el funcionario o servidor público o simple personal de un Estado; que al actuar dentro de las atribuciones que le han sido conferidas por una ley suprema o secundaria, trae como consecuencia dicha imputación.

El autor SÁNCHEZ MORÓN delimitó el concepto de los Órganos Administrativos, definiéndolos como “una unidad estructural y abstracta, creada y regulada por normas jurídicas, que agrega un conjunto de medios o elementos personales y materiales, y sobre todo un haz de funciones o competencias”.(SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, Derecho Administrativo. Parte General, 12ª Ed., Edit. TECNOS, España, 2016).

La doctrina también reconoce que surgen el “órgano institución” y el “órgano persona”. El primer concepto está relacionado a la repartición de competencias y atribuciones en diferentes administraciones o unidades; el segundo, se refiere a la imputación de una actuación al Estado.

Como lo señala el administrativista Agustín Gordillo (Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas, Tomo 1 Parte General, 11ª Ed., F.D.A., Buenos Aires, 2013, p. XII-2) “El órgano, precisamente por ser un medio para imputar una actuación o una voluntad al ente del cual forma parte, no constituye una persona diferenciada, sino que se confunde como parte integrante de él: No tiene, pues, derechos o deberes diferenciados de los derechos o deberes del ente del cual se desprende; su voluntad no es diferenciable de la voluntad de la organización a la cual pertenece, precisamente porque la voluntad a través de él expresada es en esa medida la voluntad de la organización.”(El subrayado es nuestro).

Con relación de lo anterior, el autor Ramón Parada (Derecho Administrativo II, Organización y Empleo Público, Vigésima Edición, Ed. Marcial Pons., Madrid, 2008, p. 31) manifiesta: “(…)el servidor público, parlamentario o funcionario, no es algo ajeno o externo a la Administración, sino una parte de ella, su instrumento, de la misma manera que la boca o las manos son órganos e instrumentos de las personas físicas por medio de los que éstas expresan su voluntad. Desaparece así la dualidad de la teoría de la representación: el funcionario no es, pues, un representante que actúa para el Estado; actúa directamente por él, en cuanto que forma parte él como el órgano a través del cual el Estado expresa su propia voluntad y, por tanto, lo que haga como tal es directamente imputable a la Administración.” (El resaltado es nuestro).

En ese sentido, como afirma Gordillo (óp. cit. Ídem) “(…) El funcionario, en efecto, tiene dos voluntades y dos situaciones distintas según sea el modo de su actuación: su voluntad en cuanto persona y sus derechos y deberes en cuanto funcionario frente al Estado y su voluntad orgánica, en cuanto desempeña la competencia estatal. En el primer caso el funcionario puede tener derechos contrapuestos con el Estado y se lo considera un sujeto de derecho diferenciado de él; en el segundo el funcionario se subsume dentro del órgano jurídico y en cuanto titular, no tiene, según ya dijimos, derechos o deberes contrapuestos con el Estado, sino meramente competencias que le han sido asignadas y que desempeñará en su nombre; no tiene tampoco, en consecuencia, una personalidad diferenciada de la del Estado.” (El subrayado es nuestro).”

CRITERIOS PARA DETERMINAR LA CALIDAD DE ACTUACIÓN DEL ÓRGANO FÍSICO

“Por lo cual, sí el órgano físico actúa como titular del órgano jurídico se considera como la voluntad estatal y si lo hace fuera de la función que le compete conforme a una ley, entonces lo hará como sujeto diferenciado del Estado; por lo que se vuelve relevante distinguir en qué calidad actúa.

Para lo anterior, el autor GORDILLO (óp. cit., p. XII-3) ilustra básicamente dos criterios: “a) Un criterio subjetivo: Que toma en cuenta la finalidad perseguida por el funcionario al actuar. (Esto es, si entendió actuar en su calidad de órgano del Estado, o privadamente.)b) Un criterio objetivo: Que prescinde de la motivación psicológica del funcionario y atiende objetivamente a lo que ha realizado. Este criterio, que es el prevalente, presenta a su vez dos variantes:b.1) En una posición, que es la que a veces adopta la legislación civil, se estima que el órgano físico ha actuado como órgano jurídico de la institución siempre que haya actuado dentro del límite de sus atribuciones legales, esto es, siempre que haya actuado legítimamente, respetando la competencia que le ha sido otorgada y en general las regulaciones establecidas para el desempeño de sus atribuciones. En este primer concepto, la legitimidad del acto es el factor que decide la cuestión: Si el acto producido es legítimo, entonces ha sido dictado “dentro de las atribuciones legales” del órgano y debe imputárselo al Estado; si el acto es ilegítimo, por haber sido emanado con incompetencia, etc., entonces se encuentra fuera de las atribuciones legales del órgano y no puede imputárselo al Estado, debiéndoselo considerar como un acto personal del funcionario. (…) b.2) En una segunda posición, propia del derecho público y generalmente prevalente en éste, se considera que la legitimidad del acto no es el elemento primordial para decidir si él es o no un acto estatal por haber emanado de un órgano suyo; se entiende, en cambio, que debe atenderse únicamente a la apariencia externa del acto o hecho, a su reconocibilidad exterior como un hecho o acto propio de la función atribuida al órgano, haya sido ella ejercida regular o irregularmente. De este modo, basta con establecer que la actuación del funcionario se ha referido a una tarea que era propia de su función, para decidir que ha actuado como órgano jurídico del Estado y que, por lo tanto, su acto no es un acto privado suyo sino un acto del Estado; esto es así, repetimos, sea que su acto o hecho sea regular o irregular, legítimo o ilegítimo.””

EN EL JUICIO CONTENCIOSO NO SON DEMANDADAS LAS PERSONAS INDIVIDUALMENTE CONSIDERADAS, SINO COMO ÓRGANO INSTITUCIÓN

“Esta teoría ha sido reconocida en el ámbito jurisprudencial; en ese orden, la SCA en la sentencia pronunciada a las catorce horas treinta y nueve minutos del día uno de febrero de dos mil doce, en el proceso marcado con la referencia 41-2010, con relación a la Administración Pública estableció que: “(…) Como claramente se aprecia, nos encontramos ante una pluralidad de órganos de carácter público, que en tanto realizan función administrativa, forman parte de la denominada “Administración Pública salvadoreña”. Como tales, cada uno de ellos -y sus funcionarios, en su caso- son susceptibles de ser demandados en un proceso contencioso administrativo. En dicho proceso, tiene aplicación la denominada Teoría del Órgano. Así, en el juicio contencioso no son demandadas las personas individualmente consideradas, sino como órgano institución. En este sentido, la doctrina es unánime en distinguir entre el órgano persona y órgano institución, señalando que la persona física forma parte del órgano institución y es la encargada de actuar y expresas su voluntad por el ente. En consecuencia, no es así posible ni debido confundir al órgano con su titular; la legitimación pasiva no corresponde al funcionario de turno, sino al cargo u órgano institución. Por lo que, los funcionarios no han sido demandados en su carácter personal, sino precisamente como funcionarios de la institución.”(El resaltado es nuestro).

En el mismo sentido, la SCA ha destacado que “ Otro de los presupuestos procesales para la procedencia de la acción contencioso administrativa es la legitimación, es decir, la aptitud de ser parte en un proceso concreto, como demandante (legitimación activa) o como demandado (legitimación pasiva), y cuando se deduce una pretensión contra un acto administrativo, es la Administración Pública quien se encuentra pasivamente legitimada en el proceso. La legitimación pasiva a que se hace referencia no corresponde a la administración Pública abstractamente considerada o a cualquier órgano de ésta, sino, al órgano o entidad específica productor o emisor del acto que da lugar al proceso, y en tal sentido se ha pronunciado este Tribunal en ocasiones anteriores, es decir considerando que la acción contencioso administrativa debe intentarse, necesariamente, contra la autoridad, funcionario o entidad emisor del acto que se Impugna. Constituye requisito indispensable de la demanda, conforme a lo dispuesto en el Art 10 literal b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la mención del funcionario, autoridad o entidad que ha pronunciado el acto que motiva el proceso. Por consiguiente, es necesario individualizar al sujeto a quien se demanda, ya que el propósito de la Ley, es asegurar desde el inicio del proceso que la pretensión procesal se deduzca frente a la entidad o funcionario pasivamente legitimada. En la denegación presunta la autoridad pasivamente legitimada es quien siendo competente ,no dio respuesta a la petición que se le formuló. (…)”-El resaltado es nuestro- (Auto definitivo pronunciado por la SCA, de fecha veintisiete de octubre de dos mil seis, en el proceso de referencia 3-2006, en el mismo sentido, el auto definitivo de fecha cuatro de julio de dos mil cinco, dictado en el proceso identificado con la referencia 98-V-2004).

Finalmente, es importante traer a colación lo sostenido por el autor GAMERO CASADO, E., (Derecho Administrativo. Monografías (…) Óp. Cit., pp. 83-86) relativo a que no es posible “concebir el proceso Contencioso Administrativo como un asunto de naturaleza civil o penal, en los que pesa sobre el demandante la obligación de identificar al contrario, pero no entendiendo al contrario como la Administración, sino como el concreto funcionario o autoridad autor del acto. Esto es acertado hasta cierto punto (el contrario es la Administración), pero no puede llevarse más allá, pues asimilación de procedimientos diversos constituye una simplificación absolutamente impropia en un proceso de naturaleza contencioso administrativa, que tiene como objetivo eliminar una actuación de un poder público lesiva para los derechos e intereses de un ciudadano, lo que exige un mayor grado de oficialidad en la conducta del órgano judicial encargado del impulso del procedimiento.”Lo cual considera “incomprensible desde la perspectiva del derecho a la protección jurisdiccional.”(Las negritas son nuestras).

Asimismo, el autor afirma que: “también puede observarse que el Art. 10.b) dice <<el funcionario, la autoridad o entidad>>, utilizando una conjunción disyuntiva que, con un mínimo de voluntad por parte del interprete, permite entender satisfechos los requisitos de la demanda con la consignación de la Administración pública (de la entidad) autora del acto. Por todas las razones expuestas considero que, quedando identificado el acto, y la administración que lo dicta, debe admitirse la demanda Contencioso Administrativa sin necesidad de singularizar el concreto funcionario o autoridad que lo dictó.”(El sombreado y subrayado son nuestros).

En conclusión, esta Cámara advierte que de conformidad a la regulación de la recién derogada LJCA y en concordancia con la doctrina generalizada, la legitimación pasiva en el proceso contencioso administrativo, no correspondía al funcionario de turno, sino al cargo u órgano institución, al órgano o entidad específica productor o emisor del acto que da lugar al proceso, es decir, no eran demandadas las personas individualmente consideradas.”