PRETENSIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
ES OBLIGACIÓN DEL DEMANDANTE NO
SÓLO FIJAR LOS LÍMITES DE SU PRETENSIÓN, SINO TAMBIÉN LOS ARGUMENTOS O
FUNDAMENTOS EN LOS QUE ÉSTA DESCANSA
“D. Pretensión Contencioso Administrativa.
Como
punto de partida es preciso destacar, que si bien no se encuentra en vigencia la
LJCA de 1978, es necesario rememorar su contenido ya que la jurisprudencia
antes citada se refiere a ella; y así, en el Art. 10 letra ch), se establecía
como uno de los requisitos que debía tener la demanda:
“ch) el derecho protegido por las leyes o disposiciones
generales que se considera violado;(…)”(El resaltado es
nuestro).
Por
su parte, la LJCA del año 2017, en el Art. 34 letra e) señala como uno de los
requisitos de la demanda:
“Requisitos de la
demanda
Art. 34. La demanda
deberá formularse por escrito y contener: (…)
e) Fundamentación jurídica de la pretensión.”(El
sombreado es del texto original, el resaltado de la disposición es nuestro).
La
SCA reconoce que es carga del demandante aportar los fundamentos jurídicos de
su pretensión y que estos consistan en parámetros
específicos de mera legalidad tal
como lo estableció en la sentencia de fecha veintisiete de junio de dos mil
seis, en el proceso de referencia 311-C-2003: “Como una exigencia del principio dispositivo, el cual rige el proceso
contencioso administrativo salvadoreño, corresponde
al demandante no sólo fijar los límites de su pretensión, sino también los
argumentos o fundamentos en los que ésta descansa. (…) Para que la Sala de
lo Contencioso Administrativo pueda entrar a valorar mediante la sentencia un
determinado fundamento de la pretensión, es
necesario que sea el demandante el que señale las razones o motivos por los que
considera que una norma ha de ser interpretada en determinado sentido o por los
que haya que considerar que determinada actuación es contraria a derecho, de
lo contrario, todo fundamento de la pretensión expresado en forma distinta,
debe ser rechazado por falta de motivación”. (El resaltado es nuestro).
Aunado a ello, en la sentencia de fecha veintiséis de junio de dos mil seis, en
el proceso referencia 175-S-2003, se pronunció sobre los Principios que
establecen dicha carga procesal: “Los
principios de congruencia procesal e imparcialidad judicial exigen que los
fundamentos de la pretensión deben ser fijados y probados por el demandante”.”
CONTENIDO, ALCANCE Y EFECTOS DE
LA PRETENSIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
“En ese orden la SCA ha
desarrollado jurisprudencialmente el contenido, alcance y efectos de la
pretensión contencioso administrativa, a manera de ejemplos, en la antes citada
sentencia pronunciada en el proceso 95-2006, agregó: “El objeto de la pretensión -petitum- es el
efecto jurídico que mediante ella se persigue, que generalmente se concibe con
un doble punto de vista: inmediato y mediato; el objeto inmediato de la
pretensión es la clase de pronunciamiento que se reclama y el objeto mediato es
el bien de la vida sobre el cual debe recaer, concretamente, el pronunciamiento
pedido”.
A
partir de la sentencia de las ocho horas con cuatro minutos del día veintiséis de
junio de dos mil, en el proceso con referencia 35-D-96,
estableció lo siguiente: “la demanda
deberá contener la petición en términos precisos, la cual además de ser un
requisito formal, representa la pretensión que constituye el objeto del
proceso. A través del ejercicio del derecho de acción el demandante promueve su
pretensión, intentando obtener una sentencia favorable que declare la ilegalidad del acto impugnado. En caso de ver satisfecha su
pretensión, la sentencia retirará de la vida jurídica el acto declarado ilegal,
teniendo como consecuencia la anulación de sus efectos”.
Este
aspecto que ahora constituye un requisito de la demanda fue establecido como un
requisito de procesabilidad en la sentencia de fecha veintisiete de abril de
dos mil cuatro, en el proceso referencia98-E-2003: “Para que una actuación sea conocida en sede Contencioso Administrativa,
es preciso que las pretensiones se
encaminen a propiciar el examen de legalidad de actos eminentemente
administrativos, convirtiéndose éstas en requisito básico de procesabilidad
de la acción contenciosa”.(El destacado es nuestro).
En el mismo sentido, en la
sentencia de las catorce horas treinta y cuatro minutos del veinticuatro de
septiembre de dos mil nueve, en el proceso referencia269-2006, en síntesis, ha establecido
que:“Conforme al artículo 2
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, corresponde a esta
Sala: "El conocimiento de las controversias que se susciten en relación
con la legalidad de los actos de la Administración Pública". Las
pretensiones objeto de esta jurisdicción se encaminan a propiciar el examen de legalidad de actuaciones administrativas -requisito
básico de procesabilidad de la acción contenciosa administrativa- bajo el
fundamento que se han dictado en transgresión a la normativa secundaria de
carácter administrativo. En este orden
de ideas, la competencia de este Tribunal es realizar un examen de legalidad de
la actuación que se impugne, a fin de determinar si éste fue emitido
conforme a Derecho o por el contrario, se encuentra afectado por un vicio que
determina su invalidez.”(El resaltado es propio).
Además
la SCA en la resolución interlocutoria de fecha quince de febrero de dos mil
seis, en el proceso referencia 311-C-2003 añadió que: “Las pretensiones que se dirijan a atacar la legalidad de un acto administrativo
son objeto del conocimiento de la Sala de lo Contencioso Administrativo”.”
CONTENIDO DE LA
SENTENCIA EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y SU RELACIÓN CON LA
PRETENSIÓN
“Ahora
bien, para el caso en concreto sobre el sentido de las prevenciones a la
demanda y el alcance de la pretensión contencioso administrativa respecto de
invocación de normas de origen Constitucional como fundamento de la misma, tal
y como lo expone el Juez A quo, la
SCA ya se ha pronunciado al respecto V.
gr., en la resolución de inadmisibilidad de fecha veintiséis de noviembre
de dos mil siete, en el proceso identificado con la referencia 237-2007, indicó
que: “La Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa señala que la Sala de lo Contencioso Administrativo,
tiene la facultad de hacer prevenciones
a fin obtener una debida formulación de la demanda, evitando así serias
inconveniencias y dificultades al momento de pronunciar el fallo. (…) De
conformidad a los términos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo conocer las controversias que se susciten
sobre la legalidad de los actos administrativos, los cuales se analizan desde
la óptica de la legislación secundaria de carácter administrativo, normas de
jerarquía inferior de ese mismo orden y subsidiariamente, cuando así lo permita
la naturaleza de la materia controvertida, del Derecho común; quedando por
consiguiente fuera del ámbito de esta jurisdicción el conocimiento de las
violaciones a derechos constitucionales de manera exclusiva. (…) El conocimiento de pretensiones
fundamentadas exclusivamente en preceptos de índole constitucional, es competencia de la Sala de lo
Constitucional de Corte Suprema de Justicia”. (El resaltado y subrayado
es nuestro).
A nivel doctrinario el autor Ramón Parada, en su libro denominado Derecho Administrativo I, Parte General. Editorial Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales. S.A., Madrid, páginas 693-694, amplía sobre el contenido de la sentencia en el proceso contencioso administrativo y su relación con la pretensión: “La sentencia es el modo normal de terminación del proceso y por ella el órgano jurisdiccional decidirá sobre la regularidad del proceso y sobre las pretensiones de las partes.(…)El recurso[pretensión de ilegalidad]se desestimará cuando se ajuste a Derecho la disposición, acto o actuación impugnados. Por el contrario se estimará cuando incurrieran en cualquier infracción al ordenamiento jurídico (…)”. (Resaltado nuestro).”
SE CONSIDERA PARTE INTEGRANTE DE
LOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA PRETENSIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, LA
INVOCACIÓN DE AQUELLOS PRINCIPIOS BÁSICOS QUE RIGEN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
“Paralelo a lo anterior, esta
Cámara resalta una serie de jurisprudencia en la que la SCA ha considerado como
parte integrante de los fundamentos jurídicos de la pretensión contencioso
administrativa, la invocación de aquellos
Principios básicos que rigen la actuación administrativa, y que, por tanto,
deben ser respetados y atendidos por la Administración Pública Salvadoreña, de
forma específica y para el caso que nos ocupa incluso en el ejercicio de potestad
sancionadora.
Así, en la sentencia definitiva
de fecha uno de marzo de dos mil once, pronunciada en el proceso de referencia
259-2007, estableció:“Lo esencial es
en todo caso que, cada uno de los diversos procedimientos sectoriales o cada
una de las concretas actuaciones seguidas por la Administración Pública, deben
asumir y respetar los Principios procedimentales básicos (…)”(el destacado es nuestro).
Dicho lo cual, la SCA expone que entre los Principios
aplicables en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador: “(…) se encuentran: principio de legalidad, de tipicidad, de culpabilidad, de
proporcionalidad, derecho a la presunción de inocencia. (…) El principio de proporcionalidad cuenta
con presupuestos y requisitos en la estricta esfera del Derecho Administrativo
Sancionador, los cuales son: Que cuenta con dos distintos presupuestos -la legalidad y su justificación
teleológica- y con diversos requisitos, extrínsecos los unos -la competencia administrativa sancionadora
y la motivación del acto-, intrínsecos los restantes -la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la
medida restrictiva de los derechos individuales-“ (resaltado es propio),-sentencia del tres de abril de dos mil
nueve, referencia 78-2006-.
Y es que, la SCA destaca que una de las consecuencias
de la potestad sancionadora de la Administración es:“(…)la observancia de principios
consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen
también origen común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos
han sido tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y
de ahí trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de
construcciones doctrinarias y jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de los
principios del Derecho Penal al ámbito administrativo sancionador, obviándose
referencia a su identidad matriz (…). Esta Sala ha sostenido en reiteradas
ocasiones que la potestad sancionadora de la Administración se enmarca en principios correspondientes
a los que rigen en materia penal, pero con las particularidades o matices propios de la actividad
realizada por la Administración. Sabido es que existen distinciones importantes
entre la actividad penal y la actividad administrativa, en razón de las
distintas funciones que cumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no debe
inhibir a la Administración de la aplicación de los principios rectores del ius puniendi al ámbito administrativo sancionador, pues estos tienen origen primordialmente en
la norma fundamental(…).Puede de esta manera afirmarse, que en el
ordenamiento administrativo sancionador salvadoreño resultan aplicables los principios que rigen en materia
penal encauzando la actuación sancionadora en beneficio del cumplimiento de los
fines del Estado y en garantía de los derechos de los administrados.
Consecuentemente, los destinatarios de sanciones administrativas, estarán siempre amparados por las garantías
constitucionales (…).”-Sentencia del veintiséis de marzo de dos mil diez,
referencia 181-2005.”
“D. Conclusión.
En
el presente caso, el Juez A quo
declaró inadmisible la demanda contenciosa administrativa por estimar, en
resumen, que la procuradora de la parte demandante, mediante el escrito
presentado en fecha diecisiete de mayo del año en curso, no evacuó en “legal
forma” la primera prevención formulada por medio de auto de fecha
siete de mayo del presente año (establecer motivos de ilegalidad, derechos
protegidos, disposiciones legales violadas y la vulneración causada), pues
afirma que existe por parte de la parte recurrente una omisión de los argumentos y fundamentos jurídicos de la demanda
(Art. 34 letra “e” de la LJCA), pues considera que la procuradora licenciadaBrenda Nazareth Cañas González se limitó a señalar disposiciones
de origen Constitucional y citar -sin argumentación
jurídica- “otras disposiciones legales” que
incluso, son aplicables “para actuaciones
judiciales y no administrativas”.
Además,
resaltó que la fundamentación jurídica determina “junto a la pretensión, los alcances de una eventual sentencia; (…)” y
que su exposición es una carga procesal de las partes “y no puede ser suplida de oficio por el juzgador, no pudiéndose ni
siquiera en aplicación del principio <<iuris novit curia>>,
regulado en el artículo 536 del CPCM, reconducirse una pretensión basada en
motivos de inconstitucionalidad (…)”.
Al
respecto, esta Cámara verificará si la apelante subsanó o no la prevención que
se le efectuó;en ese sentido, se
advierte lo siguiente:
(i) Desde la demanda se plantea una clara separación de
los hechos en que funda la pretensión con
relación a la fundamentación jurídica de la misma, exponiendo la parte
recurrente en este último apartado, los
argumentos jurídicos por medio de los cuales razona que el “ACTO QUE SE IMPUGNA” es ilegal
tal como fue solicitado por el Juez A quo.
Expresamente la recurrente consideró que con la emisión del acto de gravamen
que impugnaba se desconoció los Principios de Legalidad, Seguridad Jurídica y
Debido Proceso; los cuales, del texto mismo del escrito de subsanación se
advierte que fueron desarrollados con fundamentos jurídicos relativos a la mera
legalidad.
Además, en el escrito de subsanación (folios 47 a 49 del
expediente venido en alzada) respecto de la violación al principio de
legalidad, Art. 11 Cn., y al Art. 3 del CPCM, señaló que su representada: “presentó pruebas de descargo sobre la
imputación de incumplimiento contractual por parte de la consumidora, no
obstante el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor dio por cierto
lo alegado por la consumidora y no
tomando(sic)en consideración la prueba de descargo que presentó mi representada”.(El resaltado es nuestro).
Respecto a la violación a la seguridad jurídica Art. 2 de
la Cn., la parte apelante expuso a folios 48 del expediente de primera
instancia que: “la valoración emitida por
el tribunal a favor del consumidor, sin
tomar en cuenta la prueba presentada por el proveedor;”.(El resaltado
es nuestro).
Con relación a la violación al debido proceso Art. 11 de
la Cn., y Art. 146 inc. 2° de la Ley de
Protección al Consumidor, determinó que la autoridad demandada “no solamente tiene el deber de escuchar al
administrado sino que además el deber de respetar la concurrencia de una serie
de garantías procesales o procedimentales, según sea el caso. En el sentido de
que el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor al sancionar sin
valorar la prueba vertida por el proveedor y solo tomar como prueba el
testimonio del esposo de la señora CDB, prueba que a todas luces se ve afectada
de eficacia al existir intereses personales y afectivas por parte del testigo,
y según establece el artículo ciento cuarenta y seis inciso segundo cito de la
LPC: <<El tribunal deberá disponer de oficio en cualquier momento del
procedimiento, la práctica de la prueba que estime procedente, dando
intervención a los interesados. Serán admitidos los medios de prueba
reconocidos en el derecho común, en lo que fuere aplicable y los medios
científicos idóneos. Las Pruebas aportadas en el proceso serán apreciadas según
las reglas de la sana crítica>>”.
Añadió, que para el caso en específico, existió “por parte del Tribunal Sancionador FALTA DE
FUNDAMENTACIÓN INTELECTIVA”. Finalmente, señaló expresamente (Fs. 49 del
expediente venido en apelación) que la parte demandada violó los artículos 2 y
11 de la Cn., y el Art. 146 Inc. 2° de
la LPC.
En ese orden, esta Cámara advierte, según la misma
jurisprudencia emanada por la SCA, que la demandante ha proporcionado
parámetros específicos bajo la mera legalidad, tal como la incorrecta valoración de la prueba relacionada con la
necesaria aplicación -según su dicho- del Art. 146 Inc. 2° de la LPC.
Desde ese contexto, la parte apelante no invocó de forma “exclusiva”
violaciones a derechos de rango constitucionales, ya que aspectos
relacionados a la falta de valoración de la prueba o valoración inadecuada de
la misma, invocando la necesaria aplicación de un artículo de la LPC,
constituyen, sin lugar a dudas vicios relacionados a la mera legalidad.
Se debe recordar al Juez A quo que debe tener en cuenta que hay Principios Constitucionales
aplicables a la Administración Pública, que irradian todo nuestro ordenamiento
jurídico y la propia actuación Administrativa; sobre todo si se
trata de una materia de Derecho Administrativo Sancionador, en el que, el procedimiento es un elemento
formal del acto administrativo; y si decide plantear inobservancia de tales Principios o violación de derechos de rango
Constitucional, tiene que fundamentar el nexo que derive en un pronunciamiento
de mera
legalidad por parte del juzgador contencioso administrativo.
Otro motivo de ilegalidad, se cierne en la falta de motivación al momento de fijar el
monto de la multa impuesta, el cual es uno
de los elementos objetivos de todo acto administrativo y que a lo largo del
proceso contencioso administrativo se podrá debatir y comprobar o no, su existencia
(folios 5 al 6 de la demanda de primera instancia).
(ii) Los derechos presuntamente
vulnerados y por los cuales se interpone la pretensión contencioso
administrativa se extrae de la afirmación que: “la resolución impugnada violenta flagrantemente el DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA” (folios 3 vto, de la demanda).
(iii) También, es evidente que las disposiciones legales que se consideran violentadas, según
interpreta la demandante, son los Arts. 4 letra “i”, 43 letra “e” y 146 inciso 2° de la Ley de Protección al
Consumidor, ya que se expone que la Autoridad que se demanda debió tomar en
cuenta que se ofreció una medida para “reparar
el daño causado”; no obstante, calificó su actuación dentro de la
tipificación administrativa de “NO ENTREGAR LOS BIENES O SERVICIOS EN LOS
TÉRMINOS CONTRATADOS”.
(iv) Finalmente la exposición de la vulneración causada que pidió el juzgador A quo se encuentra expresada en el escrito de subsanación de tal prevención, presentado en fecha diecisiete de mayo de dos mil dieciocho.
En ese orden si bien se comparte el criterio del Juez A quo que el ámbito de conocimiento del juzgador contencioso administrativo es pronunciarse sobre la mera legalidad de los actos impugnados; este rola la luz de la jurisprudencia de la SCA invocada en esta sentencia, no implica que el demandante no pueda invocar como motivos de ilegalidad argumentos basados tanto en la legislación secundaria, normas de jerarquía inferior de ese mismo orden o Principios Constitucionales que debe ser respetados por toda la Administración Pública; pues como antes se dijo, esta Cámara aclara que lo que no está permitido es fundamentar la demanda exclusivamente en vulneración de Derechos fundamentales o normas de origen Constitucional.
Es decir, el Juez A
quo debió analizar íntegramente la demanda y el escrito de aclaración de
prevenciones, tomar en cuenta la pretensión
de ilegalidad expresada por la recurrente aclarándose que la pretensión
contencioso administrativa se encuentra debidamente configurada y no existe la
ausencia de fundamentación jurídica bajo parámetros de mera legalidad que tomó en cuenta el juzgador para declarar la
inadmisibilidad de la demanda.
En ese sentido, es indispensable acotar que todo juzgadora
fin de evitar una interpretación formalista de la ley al momento de admitir o
no una demanda, no sólo debe tomar como eje para resolver, un segmento de lo
plasmado en ésta, sino que tiene el deber de analizar todo el contenido de la misma, en procura de potenciar el derecho al acceso
a la jurisdicción.
En ese orden de ideas, es procedente revocarla resolución
impugnada, ya que de la lectura de la
demanda y el escrito de aclaración de la misma (de folios 1 a 7 y a folio
47 a 49 del proceso principal, respectivamente), esta Cámara ha identificado
las(i) razones de ilegalidad del acto impugnado, (ii) los derechos protegidos,
(iii) disposiciones legales violentadas y (iv) la vulneración causada, que se
requirieron a la apelante; y por ello esta Cámara debe acoger los puntos de
apelación invocados de violación al derecho al acceso a la jurisdicción e
impedimento del ejercicio de derecho de defensa por tener fundamentos legales
y así se declarará.
Por lo que tomando en cuenta lo que establece elArt. 517 del CPCM y en congruencia con la petición
expresada en el recurso de apelación, en el presente incidente es procedente asimismo, ordenar que el Juez A quo tenga por subsanada la prevención formulada a la licenciada
Brenda Nazareth Cañas González en su calidad de procuradora de la demandante
BAHÍA LOS SUEÑOS, S.A. DE C.V., y en consecuencia, ADMITA la demanda dándole el
trámite de ley correspondiente.
Es
de señalar que los efectos de la sentencia de apelación antes referidos, son
aplicados en el ámbito Civil y Mercantil por los Tribunales de Segunda Instancia cuando
el Juez de Primera Instancia ya realizó el completo análisis de admisibilidad y
el objeto del incidente de apelación se enfoca en indebido rechazo de la
demanda, siempre a efecto de potenciar el Acceso a la Jurisdicción-V. gr. Sentencia de Apelación emitida por
la Cámara Primera de lo Civil de la Primera Sección del Centro de San Salvador,
en el proceso identificado con la referencia 86-29CM1-2016-.”