NULIDAD DE PLENO
DERECHO
CATEGORÍA DE INVALIDEZ DEL ACTO, PERO CARACTERIZADA
POR UNA ESPECIALIDAD QUE LA DISTINGUE DEL RESTO DE ILEGALIDADES O VICIOS QUE
INVALIDAN EL ACTO ADMINISTRATIVO
“Según lo ha expresado la SCA en sentencia dictada
en el proceso 193-2010, del 03-XII-2014, se entiende a la nulidad de pleno
derecho como: “una categoría de invalidez
del acto, pero caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de
ilegalidades o vicios que invalidan el acto administrativo.”
Así mismo expresó: “La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la Nulidad de Pleno
Derecho, pero coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial
que la distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se establece
precisamente que ésta constituye el “grado máximo de invalidez”, que acarrea
por tanto consecuencias como la imposibilidad de subsanación,
imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, se
identifica este grado de nulidad por la especial gravedad del vicio.”
ES UN VICIO DE TAL MAGNITUD QUE ACARREA
CONSECUENCIAS COMO LA IMPOSIBILIDAD DE SUBSANACIÓN, IMPRESCRIPTIBILIDAD E
INEFICACIA AB INITIO, ES POSIBLE SU IMPUGNACIÓN EN EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, AÚN Y CUANDO HAYA ADQUIRIDO ESTADO DE FIRMEZA
“En cuanto a la concepción doctrinaria, siguiendo
lo indicado por GAMERO CASADO y FERNÁNDEZ RAMOS, retomando el criterio de
GARCÍA LUENGO, se refieren a la nulidad de pleno derecho como: “La nulidad radical o de pleno derecho es la
máxima sanción que puede recibir un acto administrativo, y por ello los vicios
que el ordenamiento contempla como supuestos de nulidad radical consisten en
infracciones de especial gravedad y carácter evidente, que atenta contra los
principios fundamentales del sistema, encontrándose reservada a la ley la
determinación de tales supuestos.” (GAMERO CASADO, E. y FERNANDEZ RAMOS,
S., Manual Básico de Derecho
Administrativo, 12ª Edición, Editorial Tecnos, Madrid, 2015, p. 446.)
En nuestro ordenamiento, es en las Disposiciones
Transitorias del Procedimiento Administrativo y del Régimen de la
Administración Pública -en adelante DTPA-, donde encontramos los supuestos que
configuran la nulidad de pleno derecho de un acto administrativo. Para el caso,
el artículo 1 de dicha norma establece:
“Art. 1. Los actos administrativos incurren en nulidad absoluta o de
pleno derecho en los casos siguientes:
a) Cuando
sean dictados por autoridad incompetente por razón de la materia o del
territorio.
b) Cuando
sean dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido, se omitan los elementos esenciales del procedimiento previsto, o
los que garantizan el derecho a la defensa de los interesados.
c) Cuando
su contenido sea de imposible ejecución, ya sea porque exista una imposibilidad
física de cumplimiento o porque la ejecución del acto exija actuaciones que
resulten incompatibles entre sí.
d) Cuando
sean actos constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de
aquellos.
e) En
cualquier otro supuesto que establezca expresamente la ley.”
Como se ha indicado, la nulidad de pleno derecho es
un vicio de tal magnitud que acarrea consecuencias como la imposibilidad de
subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio, por ende, como se dijo supra, es posible su impugnación en el proceso contencioso administrativo,
aún y cuando dicho acto haya adquirido estado de firmeza; para tal efecto, se
realizarán algunas consideraciones respecto del tratamiento que debe dársele a
la nulidad de pleno derecho con el objeto de procurar su impugnación en el
contencioso administrativo.”
AGOTAMIENTO
DE LA VÍA ADMINISTRATIVA REGULA EL EJERCICIO DEL MISMO, CREANDO LA POSIBILIDAD
QUE SE AGOTEN EN SEDE ADMINISTRATIVA LOS MECANISMOS PERTINENTES, A FIN DE
EVITAR EL INÚTIL DISPENDIO DE LA ACTIVIDAD JURISDICCIONAL
“C. Sobre el
agotamiento de la vía administrativa y las pretensiones basadas en una nulidad
de pleno derecho
a. El Agotamiento de la vía
administrativa es un presupuesto de procesabilidad para el acceso a la
jurisdicción contencioso administrativa. Básicamente consiste en el ejercicio
de los recursos pertinentes (en tiempo y forma) en sede administrativa, dando
la oportunidad a la Administración Pública de revisar nuevamente sus
actuaciones. Y así lo ha establecido la SCA por medio de los autos pronunciados
el 20 y el 27 de junio del año 2005, en los procesos referencia 169-P-2003 y
257-R-2004, respectivamente: “Con el
agotamiento de la vía administrativa se pretende que la administración tenga la
posibilidad de revisar su actuación, pronunciarse sobre las pretensiones de
inconformidad que el particular plantea, y eventualmente corregir el error de
su acto si es que existiere”. (El resaltado es nuestro).
Es
importante destacar que dicho presupuesto no limita el derecho que tiene el administrado
de acceder a la justicia, sino más bien, regulan el ejercicio del mismo,
creando la posibilidad que se agoten en sede administrativa los mecanismos
pertinentes, a fin de evitar el inútil dispendio de la actividad
jurisdiccional.
En
el mismo sentido, las DTPA establecen en el artículo 2, las distintas formas en
que se entenderá agotada la vía administrativa, de forma ordinaria, según el caso que se trate, que pueden ser
clasificadas en tres supuestos: 1) con el
acto que pone fin al procedimiento respectivo -es decir, cuando no hay recurso
reglado-; 2) con el acto que resuelva el recurso de apelación -independientemente
sea conocido por el superior jerárquico o por otro órgano que prevea la ley-;
3) el que resuelva cualquier medio impugnativo que inicialmente deba resolver
el superior jerárquico -alzada- cuando dichos recursos sean previstos en leyes
especiales. Asimismo, establece que los demás recursos previstos en leyes
especiales tendrán carácter potestativo, y la interposición de un recurso no reglado,
no habilitará un plazo distinto para la impugnación de la actuación u omisión
administrativa en la jurisdicción contencioso administrativa.”
DE
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FIRMES QUE SE CONSIDERAN NULOS DE PLENO DERECHO, DEBE
AGOTARSE LA VÍA DE FORMA EXTRAORDINARIA Y HABILITAR EL PLAZO PARA LA
INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA
“b. Esta Cámara ha establecido en la sentencia de
las nueve horas con treinta y cinco minutos del día cinco de abril del presente
año, con referencia 00002-18-ST-CORA-CAM, citada por el juez a quo en el auto venido en apelación, lo
siguiente: “…atendiendo al nuevo diseño de la
jurisdicción contenciosa administrativa, esta Cámara concluye que el recurso de
revocatoria en los supuestos de nulidades de pleno derecho, regulado en las
DTPA, debe ser considerado como “habilitante” y no potestativo, ya que con ello
se da la oportunidad al administrado de solicitar la revocatoria del acto, no obstante, haya caducado el plazo
inicial de controvertirlo tanto en sede administrativa como en sede
jurisdiccional. Y, a la vez, se le da a la Administración Pública la
posibilidad de revisar sus propias decisiones en defensa del interés general
que debe perseguir y tutelar dicha Administración, lo cual genera un equilibrio
entre ambas partes…” (El resaltado y subrayado no son
del original)
“Y esto es necesario en
razón que él o los actos originales que le causan el agravio al administrado ya se encontraban firmes, debido
a que el mismo administrado no utilizó los recursos pertinentes en tiempo y
forma, ni tampoco acudió oportunamente a su control en sede jurisdiccional. Es
así, que las DTPA le permiten al administrado accionar nuevamente -en casos de
nulidad de pleno derecho-, y activar la vía administrativa de forma
extraordinaria, dándole otra oportunidad para controlar los actos
que considera nulos de pleno derecho; con ello -si es que la Administración
Pública no atiende a su petición-, se le
habilita un nuevo plazo para acudir a la sede judicial y cumple con el
agotamiento previo de la vía administrativa, como ya se dijo, de forma
extraordinaria…”
(El resaltado no es del original)
En ese orden, debido a
que la LJCA no hace ninguna distinción y exige como presupuestos procesales
básicos para acceder a la jurisdicción: (a) el agotamiento de la vía
administrativa -art. 24-; y, (b) la interposición de la demanda dentro del
plazo de sesenta días hábiles -art. 25 letra a) y b)-, se reitera que es
indispensable, previo al acceso del control jurisdiccional de los actos administrativos firmes que se
consideran nulos de pleno derecho, acudir previamente a la Administración
Pública con el objetivo de agotar la vía
de forma extraordinaria y habilitar el plazo para la interposición de la demanda...”.
(El resaltado y subrayado no son del original).”
EL RECURSO DE REVOCATORIA REGULADO EN EL ARTÍCULO 3
INCISO 3º DE LAS DTPA, ES APLICABLE ÚNICA Y EXCLUSIVAMENTE CUANDO SE PRETENDA
IMPUGNAR UN ACTO ADMINISTRATIVO FIRME, BASADO EN UNA NULIDAD DE PLENO DERECHO
“En ese orden, es preciso
relacionar el auto pronunciado por esta Cámara a las ocho horas quince minutos
del treinta de mayo de dos mil dieciocho, en el proceso NUE
00033-18-ST-COPC-CAM, en la que con relación a los actos administrativos,
respecto de los cuales la ley no prevé recurso reglado alguno y que el
administrado desee controvertirlo en sede jurisdiccional directamente, alegando
nulidades de pleno derecho, se consideró: “[…]supone
que la vía administrativa se agotó con su notificación, y al
encontrarse dentro del plazo para deducir pretensiones -es decir no haber
adquirido estado de firmeza-, pueden acudir directamente al proceso
contencioso administrativo, según lo establecido en el artículo 2 inc. 1° DTPA,
puesto que lo que esta Cámara ha sostenido respecto del Recurso de
Revocatoria que regula el artículo 3 DPTA, sólo se aplicará en caso de actos
firmes.” (El resaltado
es nuestro).
Así las cosas, es preciso reiterar que el recurso de revocatoria regulado en el artículo 3
inciso 3º de las DTPA, es aplicable
única y exclusivamente cuando se pretenda impugnar un acto administrativo
firme, basado en una nulidad de pleno derecho.”
LA NULIDAD DE PLENO DERECHO, INTERPUESTA DENTRO DEL
PLAZO DE LOS 60 DÍAS HÁBILES, NO EXIGE LA UTILIZACIÓN DEL RECURSO DE
REVOCATORIA REGULADO EN EL ARTÍCULO 3 INC. 3º DE LAS DTPA, DEBIDO A QUE, EL
ACTO ADMINISTRATIVO NO HA ADQUIRIDO ESTADO DE FIRMEZA
“En ese orden, en virtud que son dos los
presupuestos procesales básicos para acceder a la jurisdicción contencioso
administrativa: (1) correcto agotamiento de la vía administrativa -Art. 24 LJCA-;
y, (2) interposición de la demanda dentro del plazo de 60 días hábiles -Art. 25
letra a) LJCA-, esta Cámara considera oportuno hacer una doble acotación. Así,
si se trata de una acto administrativo del cual no se exige la interposición de
un recurso reglado de obligatorio cumplimiento, como lo es el de alzada, y el
administrado decide interponer la demanda directamente ante la jurisdicción
contencioso administrativa, basando su pretensión en una nulidad de pleno
derecho, y todavía se encuentra dentro del plazo de los 60 días hábiles, no es exigible la utilización del recurso de
revocatoria regulado en el artículo 3 inc. 3º de las DTPA, debido a que, el
acto administrativo no ha adquirido estado de firmeza; pues cumple los dos
presupuestos básicos que exige la LJCA para acceder a la jurisdicción.
Diferente es el caso si contra el acto
administrativo que se intenta impugnar en la sede judicial -basado en una
nulidad de pleno derecho-, procedía un recurso reglado de obligatorio
cumplimiento, conforme a los términos del artículo 2 de las DTPA y el
administrado no lo interpuso; el acto ya no puede ser impugnado en sede
judicial directamente, aunque esté dentro de los 60 días hábiles, pues, el
mismo adquirió estado de firmeza al no haber utilizado el recurso
administrativo reglado; con ello, no se cumple uno de los presupuestos
procesales básicos, cual es, el correcto agotamiento de la vía administrativa.
En este caso, aunque esté dentro de los sesenta días hábiles, debe interponer
el recurso de revocatoria regulado en el art. 3 inc. 3ª de las DTPA para agotar la vía administrativa de forma
extraordinaria y cumplir con los dos presupuestos básicos que exige la
LJCA.
Y es que, esta Cámara aclara al Juez A quo que el hecho que una demanda esté
fundada en una nulidad de pleno derecho, no acarrea que sea declarada improponible
de forma automática, exhortando al administrado a que acuda a sede
administrativa a interponer el recurso de revocatoria contenido en el artículo
3 inc. 3ª de las DTPA; sino que debe
hacer un análisis de cada caso, tomando en cuenta la firmeza del acto y los
presupuestos procesales básicos para acceder a la jurisdicción contencioso
administrativa.
D. Conclusión
Habiendo realizado las anteriores consideraciones y
retomando lo sostenido por esta Cámara en la sentencia de las nueve horas con
treinta y cinco minutos del día cinco de abril del presente año, con referencia
00002-18-ST-CORA-CAM, la cual ha sido tomada como parámetro por el juez a quo, e interpretada erróneamente,
esta Cámara debe REVOCAR el auto
venido en apelación, por errónea
interpretación de los artículos 24 y 25 letra a) de la LJCA, 2 y 3 de las DTPA;
debiendo el juez a quo realizar el
examen liminar de la demanda incoada, conforme a los parámetros establecidos en
la LJCA y las DTPA.”