REGLAMENTO DE TRABAJO DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA FUERZA ARMADA
CONSTITUCIÓN ESTABLECE LOS CÁNONES DE PRODUCCIÓN NORMATIVA QUE REGULAN LA COMPETENCIA DE DIVERSOS ÓRGANOS PARA CREAR LA LEY, EL PROCEDIMIENTO QUE DEBE SEGUIRSE PARA LA CREACIÓN DE LAS DISTINTAS FUENTES Y LA POTENCIALIDAD MATERIAL DE CADA FUENTE
"2. A. La Constitución establece
los cánones de producción normativa que regulan la competencia de diversos
órganos para crear la ley, el procedimiento que debe seguirse para la creación
de las distintas fuentes y la potencialidad material de cada fuente del Derecho
(sentencia de 18-IV-2008, Inc. 10-2007). Así, por ejemplo atribuye competencia
para producir normas jurídicas a la Asamblea Legislativa, al Presidente de la
República y a los Concejos Municipales (arts. 131 nº 5, 168 atrib. 14 y 204 nº
5 Cn.), entre otros. Eso demuestra que, en los Estados de Derecho
contemporáneos, el Órgano Legislativo ha dejado de tener el monopolio de la
producción jurídica y la comparte con otros órganos y entidades,
particularmente con la administración. Sin embargo, en la estructuración
escalonada de las fuentes de derecho la ley sigue ocupando un lugar
privilegiado a partir de los principios de publicidad, pluralismo y libre
debate que rigen su procedimiento de formación (sentencia de 6-IX-2001,
pronunciada en el proceso de Inc. 27-99)."
ZONA
DE RESERVA DE LEY NO SIGNIFICA QUE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA ES EL ÚNICO ÓRGANO
DEL ESTADO CON COMPETENCIA PARA DICTAR NORMAS
"La zona de reserva de
ley no significa que la Asamblea Legislativa es el único órgano del Estado con
competencia para dictar normas. Se ha dicho que existen otros órganos y entes
públicos a los que la Constitución y el ordenamiento jurídico reconoce potestad
normativa. Significa, más bien, que hay un conjunto de materias que, por así
establecerlo la Constitución, le corresponden exclusivamente a la Asamblea
Legislativa –reserva de ley–. La Constitución no enumera ni explicita cuáles
son las materias sometidas a reserva de ley. Por eso, cada vez que el
constituyente utiliza el vocablo “ley” no implica una orden para regular la
materia respectiva mediante decreto de contenido general emanado del Órgano
Legislativo. Eso representaría desconocer las potestades normativas que la
misma Constitución reconoce a otros órganos estatales y entes públicos. Cuando
en la Constitución se utiliza el término “ley”, le corresponde a este tribunal
determinar si se está ante un caso implícito de reserva de ley, o si la materia
respectiva puede ser regulada por cualquier órgano o ente público con potestad
normativa."
CRITERIOS PARA DETERMINAR
SI UNA MATERIA SE ENCUENTRA SUJETA A RESERVA LEGAL
"En sentencia de 15-III-2002, Inc. 30-96, se perfilaron algunos
criterios para determinar si una materia se encuentra sujeta a reserva legal.
Primero, se expresó que dicha determinación depende en buena medida de la
claridad con que se haya expresado el constituyente pero que tanto de la
doctrina constitucional como de la administrativa podían extraerse
coincidencias respecto de las materias sometidas a reserva, para establecer en
abstracto las ideas rectoras del tema. En segundo lugar, se enfatizó que la
reserva de ley no está constituida por un único objeto, sino que se mueve en
diferentes ámbitos, formando un conjunto heterogéneo de aspectos relacionados
con el patrimonio, la libertad, la seguridad y la defensa. Por último, se
manifestó que este tribunal –en la tarea aludida– debería tener presentes los
principios informadores de la labor legislativa, la interpretación integral y
profunda de cada precepto –en conexión con los valores y principios básicos de
la Constitución–, la regulación histórica de la materia, así como las
coincidencias doctrinales.
Una vez que se identifica que una materia está
reservada a la ley, se debe analizar si esta es absoluta o relativa. Según la
primera, la ley en sentido formal tiene que regular por sí misma toda la
materia reservada y está exenta de la acción del Órgano Ejecutivo y los entes
autónomos y, en consecuencia, de sus productos normativos. En cambio, la
segunda considera que la ley en sentido formal no prohíbe totalmente el acceso
a la misma de otras potestades normativas, admitiendo su colaboración. En los
casos de reserva relativa, la disposición remitente debe cumplir los siguientes
requisitos: (i) una regulación sustantiva de la materia que deliberadamente no
pretende ser exhaustiva; (ii) la determinación de unas instrucciones, criterios
o bases que sin llegar a suponer una regulación agotada, resulten lo
suficientemente expresivos como para que, a partir de ellos, pueda luego
desarrollarse la normativa; (iii) una habilitación –expresa o tácita– a una
norma inferior a la ley para que efectúe una regulación de la materia sin la
cual resultaría inconstitucional y cuya realización no ha de exceder las
instrucciones legales."
REGLAMENTOS
SON CUERPOS NORMATIVOS GENERALMENTE EMANADOS DEL ÓRGANO EJECUTIVO Y QUE TIENEN
COMO FIN EL DESARROLLO DE LEYES O LA CREACIÓN DE LA ESTRUCTURA INTERNA DE UN
ÓRGANO ESTATAL O UN ENTE PÚBLICO
"B. Los reglamentos son cuerpos normativos generalmente
emanados del Órgano Ejecutivo y que tienen como fin el desarrollo de leyes o la
creación de la estructura interna de un órgano estatal o un ente público. La
potestad reglamentaria supone el ejercicio de poderes que derivan de la
Constitución para el correcto funcionamiento y el cumplimiento de los fines
atribuidos a la administración. Frente a la solemnidad y rigidez en el
funcionamiento del Órgano Legislativo se opone la habitualidad, rapidez y
continuidad de la producción reglamentaria. La potestad reglamentaria se
justifica ante la imposibilidad de gobernar una sociedad tan compleja como la
actual sin una administración eficaz que disponga para ello de una extensa gama
de poderes. Atendiendo a su relación con la ley, los reglamentos se pueden
clasificar en ejecutivos y autónomos. La jurisprudencia constitucional ha dicho
que los reglamentos de ejecución responden al principio secundum
legem, porque se dictan para establecer los aspectos accesorios,
regulación de mayor detalle y los medios técnicos que posibilitan la ejecución
de una ley formal. Además cumple una función normativa complementaria que
consiste en hacer operativas disposiciones que por su generalidad son
inaplicables a los ciudadanos, o en disciplinar algunas cuestiones que la ley
ha remitido al reglamento por algún motivo (sentencia de 9-V-2000, Inc.
1-95)."
OPERADOR JURÍDICO DEBE IDENTIFICAR LAS DISPOSICIONES LEGALES QUE PUEDAN INCIDIR DE FORMA RELEVANTE EN LA INTERPRETACIÓN DE OTRAS Y ADEMÁS, REALIZAR UNA INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA, INTEGRAL Y ARMÓNICA DE LAS MISMAS
"C. El demandante señala que
existe violación al principio de reserva de ley porque el RETPAFA contiene un
régimen disciplinario para el personal administrativo de la Fuerza Armada
emitido por el Presidente de la República pero considera que la definición de
las faltas y sus respectivas sanciones deben ser objeto de una ley formal
dictada por la Asamblea Legislativa. Esta sala considera que el peticionante
realiza una interpretación aislada de los arts. 61, 62 y 63 RETPAFA que genera
un defecto en la argumentación que no fue detectado en la etapa inicial del
proceso. Debe recordarse que la interpretación de las disposiciones del
ordenamiento jurídico exige a los tribunales jurisdiccionales y autoridades
públicas el respeto a la Constitución y al principio de unidad del ordenamiento
jurídico. Esto implica que el operador jurídico debe identificar las
disposiciones legales que puedan incidir de forma relevante en la
interpretación de otras y además, realizar una interpretación sistemática,
integral y armónica de las mismas a la luz de los contenidos constitucionales
(sentencias de 17-XI-2014 y 26-VI-2015, Incs. 59-2014 y 46-2012). Interpretar
de forma sistemática un cuerpo normativo, consiste en pretender dotar de un significado
sugerido a una disposición, tomando en cuenta el conjunto de preceptos que
forman parte del sistema o del contexto del que forma parte."
ESTRUCTURA,
RÉGIMEN JURÍDICO, DOCTRINA, COMPOSICIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA FUERZA ARMADA
SON DEFINIDOS POR LA LEY, LOS REGLAMENTOS Y LAS DISPOSICIONES QUE ADOPTE EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
"Para la solución del
presente caso, debe tenerse en cuenta que el art. 213 frase final Cn. prevé que
la estructura, régimen jurídico, doctrina, composición y funcionamiento de la
Fuerza Armada son definidos por la ley, los reglamentos y las
disposiciones que adopte el Presidente de la República. Tal
adopción permite el funcionamiento regular de la institución castrense y
cumplir con su misión de custodiar la soberanía del Estado, mantener la
seguridad interior y la defensa exterior (sentencia de 17-V-2013, Inc. 4-2012).
De primera mano, la disposición constitucional mencionada contiene una norma de
competencia. Sin embargo, esta transmuta en un mandato dirigido al Presidente de
la República cuando su inacción implica una ineficiencia de la prescripción
contenida en dicho artículo. En caso que dicho funcionario no ejerciera dicha
potestad normativa que le confiere la Constitución el régimen jurídico,
organización y funcionamiento de la milicia sería utópico. En similares
términos el art. 4 LOFA estatuye que el personal administrativo de la Fuerza
Armada forma parte de las bases de la organización y que su régimen jurídico
–entre otros– estará determinada por las leyes, reglamentos y disposiciones que
adopte al respecto al Presidente de la República."
POTESTAD
REGLAMENTARIA ES ORIGINARIA EN CUANTO EMANA DIRECTAMENTE DE LA CONSTITUCIÓN, Y
NO DE LA LEY, ESTO NO SIGNIFICA QUE LA POTESTAD REGLAMENTARIA PUEDE IRRESPETAR
EL MARCO LEGAL RELATIVO A LA MATERIA REGULADA
"Según el considerando II del RETPAFA “...es necesario desarrollar la
disposición legal antes citada [art. 7 LOFA], a fin de regular los derechos y
obligaciones de dicho personal, así como el régimen disciplinario a que se
encuentran sometidos, en su calidad de miembros de la Fuerza Armada en servicio
activo, excluidos por la Ley del Servicio Civil de la Carrera Administrativa”.
Esto deja de manifiesto que la finalidad del RETPAFA es viabilizar la
aplicación de la LOFA, por eso es valedero afirmar que se trata de un
reglamento de ejecución. En ese sentido, el art. 168 atrib. 14º Cn., establece
que el Presidente de la República deberá decretar los reglamentos necesarios
para facilitar y asegurar la aplicación de las leyes cuya ejecución
corresponde. De eso se sigue que la potestad reglamentaria es originaria en
cuanto emana directamente de la Constitución, y no de la ley. Esto no significa
que la potestad reglamentaria puede irrespetar el marco legal relativo a la
materia regulada."
ELEMENTOS NECESARIOS
ESTABLECIDOS POR LA JURISPRUDENCIA PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD
REGLAMENTARIA
"La jurisprudencia constitucional ha reconocido que para el
ejercicio de la potestad reglamentaria es necesario: (i) la existencia de una
ley previa, y (ii) la necesidad de viabilizar su implementación. En nuestro
sistema constitucional, la potestad reglamentaria únicamente puede concebirse
como colaboración normativa entre el reglamento y la ley formal. Esto significa
que el ejercicio de la potestad consagrada en el art. 168 atrib. 14º Cn. nunca
podrá dar lugar a un reglamento independiente de la ley (sentencia de
25-VI-2008, Inc. 26-2008). En este caso, se verifica que la LOFA es un cuerpo
legal que de forma previa regula –aunque no de forma exhaustiva– el régimen
jurídico del personal administrativo de la Fuerza Armada y hace un llamado para
que el reglamento colabore con los aspectos técnicos y jurídicos de la ley. El
demandante realiza una interpretación totalmente aislada de las disposiciones
impugnadas. Una interpretación sistemática llevaría a constatar que el art. 4
LOFA dota de suficiente cobertura legal a los arts. 61, 62 y 63 RETPAFA. Por
esa razón, el argumento del demandante es defectuoso y deberá rechazarse su
análisis mediante una resolución de sobreseimiento, por incumplimiento a las
exigencias previstas en los arts. 6 nº 3º y 7 LPC.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
"IV. 1.
A. La jurisprudencia de esta sala ha definido la administración
pública como el conjunto de entidades estatales encargadas de realizar las
funciones de gestión y ejecución de la cosa pública, con la finalidad de
satisfacer el interés general o colectivo (sentencia de 29-IV-2013, Inc.
18-2008). Esta concepción revela la importancia de tal instrumento para que el
gobierno ejecute los planes de dirección política, económica y social del país.
Para lograr la satisfacción de los intereses sociales, la administración goza
de la potestad de crear normas generales y abstractas y de adoptar decisiones y
hacerlas ejecutar de forma inevitable en los casos concretos. Estas potestades
implican posibilidades y deberes de actuación que el ordenamiento jurídico
atribuye a la administración para que puedan producir los efectos jurídicos
deseados e imponerse al administrado quien deberá tolerar su ejercicio.
La importancia de esta potestad estriba en que
constituye en la herramienta primordial para tornar eficaz el ordenamiento jurídico.
Es decir, que mediante el Derecho Administrativo Sancionador se preserva y
garantiza la vigencia del ordenamiento jurídico. Esta finalidad se alcanza por
medio de una sanción cuya imposición no solo represente el rechazo al
incumplimiento a las normas de conducta, sino que cumpla con una función
motivadora en las personas de obediencia al imperio de la ley. Con ello se
previene la realización de todos los comportamientos contrarios al ordenamiento
jurídico. Se trata en esencia de un poder de sanción ejercido por las
autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos
mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las
mismas autoridades y servidores públicos (sentencia de 13-II-2015, Inc.
21-2012)."
EJERCICIO
DEL PODER COERCITIVO POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN SE ENCUENTRA SUJETO A
CUATRO GRANDES CONDICIONES
"B. El ejercicio del poder
coercitivo por parte de la administración se encuentra sujeto a cuatro grandes
condicionamientos: (i) el principio de habilitación previa, en virtud del cual
la administración requiere de ley formal para intervenir negativamente en los
derechos fundamentales de los ciudadanos, quedando inhibida para imponer
limitaciones a las libertades públicas sin norma legal que lo ampare; (ii) el
principio de proporcionalidad pregona la necesaria existencia de congruencia
entre los fines que persigue la actuación administrativa y las medidas de
intervención utilizadas. En otros términos, los medios empleados deben
corresponderse con los resultados obtenidos y ser los menos lesivos en cuanto
su incidencia en la esfera jurídica de los administrados; (iii) el principio de
igualdad propone que la actuación administrativa no puede tener como fundamento
una discriminación o un tratamiento desigual carente de razonabilidad ante los
diversos sectores de la población; y (iv) el principio a favor de la libertad,
según el cual la administración –dentro de todos aquellos medios posibles o
admisibles para realizar una intervención– debe escoger aquel que resulte más
favorable a las libertades ciudadanas.
A su vez, los principios de proporcionalidad y a
favor de la libertad generan una escala o progresión de la actividad
administrativa que puede significar una limitación a derechos fundamentales, en
por lo menos cuatro niveles. El primero se refiere a un grado menor de
intervención, que conlleva la inscripción en un determinado registro o la
obligación de soportar inspecciones. El segundo es el grado intermedio, como
acontece con la autorización, en el que la administración corrobora que se dan
las condiciones exigidas para una actividad. El tercero está representado por
el grado superior, donde la actividad administrativa se concreta en
prohibiciones y mandatos. Por último, un nivel máximo, en el que se encuentran
las privaciones de derechos fundamentales a favor del interés público. Para
garantizar una adecuada intervención, el art. 14 Cn. habilita y condiciona
constitucionalmente a la administración pública para que pueda sancionar las
contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas. Así lo ha reconocido
este tribunal desde la sentencia de 13-XII-1988, Controversia 1-88, en la que
afirmó que tal enclave constitucional es válido para el establecimiento de
sanciones administrativas."
CONFORME
AL MODELO CONSTITUCIONAL Y DEMOCRÁTICO DEL EJERCICIO DEL PODER POLÍTICO QUE
RIGE EN NUESTRO PAÍS, LA POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN TIENE
LÍMITES CLARAMENTE DEMARCADOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LA LEY
"C. Conforme al modelo
constitucional y democrático del ejercicio del poder político que rige en
nuestro país, la potestad sancionatoria de la administración tiene límites
claramente demarcados en la Constitución y en la ley. Uno de los límites
reconocidos es el principio de legalidad. Este principio promueve que toda
acción administrativa debe ser manifestación del ejercicio de poder atribuido
previamente por la ley (art. 15 Cn.), de manera que no se pueda actuar sin una
atribución normativa previa. De esta forma, la ley otorga o habilita a la
administración facultades de actuación que pueden producir efectos jurídicos
como la imposición de una sanción, que puede ser de diversa naturaleza a las
mencionadas en el art. 14 Cn. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de este
tribunal en sentencias de 19-VII-2007 y 15-I-2004, Amps. 332-2006 y 1005-2002,
respectivamente. No debe dejarse de lado que la potestad sancionadora de la
administración al igual que el Derecho Penal forma parte del poder punitivo del
Estado y su distinción con el Derecho Administrativo Sancionador radica en una
diferencia cuantitativa de la consecuencia jurídica a imponer."
APLICACIÓN
DE LOS PRINCIPIOS Y GARANTÍAS QUE RIGEN EN EL ÁMBITO DE LA LEGISLACIÓN PENAL ES
IGUALMENTE EXIGIBLE Y APLICABLE EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
"D. La doctrina sobre la materia
ha reconocido la aplicación de los principios y reglas constitucionalizadas que
presiden el Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador con fundamento
en la homogeneización o unidad punitiva, siempre atendiendo a la singularidad
en cada uno de sus procedimientos, en respuesta a la naturaleza de los ilícitos
y de sus sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones
administrativas sobre las penales en el ordenamiento jurídico. Por ello, la
aplicación de los principios y garantías que rigen en el ámbito de la
legislación penal es igualmente exigible y aplicable en el Derecho
Administrativo Sancionador (así lo reconoció la Sala de lo Contencioso
Administrativo en sentencia de 05-VI-2005, proceso 110-P-2001, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en los casos Baena Ricardo y otros
vs Panamá. párr. 106; López Lone y otros vs Honduras, párr.
257 y Flor Freire vs Ecuador párr. 146 y este tribunal en
sentencia de 17-XII-1992, Inc. 3-92)."
POTESTADES
EXCEPCIONALES DE IMPONER ARRESTO O MULTA CONFERIDOS A LA ADMINISTRACIÓN DEBEN
ENTENDERSE EN CONCORDANCIA CON TODA LA CONSTITUCIÓN Y NO EN FORMA AISLADA
"E. Las potestades excepcionales
de imponer arresto o multa conferidos a la administración deben entenderse en
concordancia con toda la Constitución y no en forma aislada. Esto indica que
dichas medidas excepcionales se refieren estrictamente al orden del Derecho
Penal. La potestad sancionatoria concedida a la administración no se limita a
lo regulado en el art. 14 Cn. dado que lo prescrito en cuanto al arresto y la
multa son potestades punitivas de la administración pero en materia penal y no
administrativo sancionatorio. Partir del supuesto que la administración en el
resto de sus campos no puede sancionar a los administrados que incumplen la
ley, sería quitarle la potestad de imperio contenida en la Constitución, al
dejarla sin formas eficaces de hacer cumplir el ordenamiento jurídico
(sentencia de 23-IX-2000, Amp. 330-2000)."
PROCEDIMIENTOS
QUE PRETENDEN LA DETERMINACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE UNA
PERSONA DEBERÁN RESPETAR LOS PRINCIPIOS Y DERECHOS QUE INFORMAN AL PROCESO
CONSTITUCIONALMENTE CONFIGURADO
"2. A. Los procedimientos que
pretenden la determinación de la responsabilidad administrativa de una persona
deberán respetar los principios y derechos que informan al proceso
constitucionalmente configurado. En materia procesal, en el marco del principio
de legalidad, es ineludible que la imposición de una sanción administrativa
requiera la sustanciación de un procedimiento de comprobación del ilícito, el
cual debe concluir con una decisión declarativa acerca de su existencia o no,
imponiendo en el primer caso la sanción respectiva. Así, el art. 14 Cn.
determina que la autoridad administrativa podrá aplicar las sanciones
correspondientes por las contravenciones a las leyes, siempre y cuando se haya
dado oportunidad de tramitar un proceso. Por ello, el respeto al principio de
legalidad no se satisface con cualquier forma de procedimiento, sino uno que
respete el haz de derechos y garantías que estatuye la Ley Fundamental."
DERECHOS
Y PRINCIPIOS INSPIRADORES DEL DERECHO PENAL QUE DEBEN COMPATIBILIZARSE CON LA
NATURALEZA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, A FIN DE POTENCIAR SU
APLICABILIDAD EN TAL ÁMBITO
"B. La presunción de inocencia,
los derechos de audiencia y defensa, de probar, recurrir y el de un proceso público,
conjuntamente con los principios de legalidad –en sus diferentes
manifestaciones–, igualdad, contradicción, culpabilidad, proporcionalidad, y
prohibición de doble o múltiple persecución, son derechos y principios
inspiradores del Derecho Penal que deben compatibilizarse con la naturaleza del
Derecho Administrativo Sancionador, a fin de potenciar su aplicabilidad en tal
ámbito. Todos ellos regulan los ámbitos propios de la heterotutela –las
relaciones de la administración hacia el exterior de su estructura– y
autotutela –relaciones de la administración hacia el interior de su estructura
administrativa, especialmente en los ámbitos de naturaleza sancionatoria–.
Mediante la primera, la administración se plantea el resguardo y protección de
los bienes jurídicos de naturaleza eminentemente social, o bien, como se ha
sostenido en la jurisprudencia constitucional, dicha faceta policial
administrativa enfrenta al Estado contra conductas ilegales de los
administrados que atentan contra los bienes jurídicos precisados por la
comunidad jurídica en que se concreta el interés general (sentencia de
11-XI-2003, Inc. 16-2001). En torno a la segunda, el ejercicio del poder
sancionatorio está vinculado en torno a personas con las que tiene relaciones
de naturaleza especial y que van más allá de la vinculación del ciudadano
promedio."
EL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD RIGE A TODOS LOS PODERES PÚBLICOS EN LOS QUE SE INCLUYE
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, POR LO QUE TODA ACTUACIÓN DE ESTA HA DE PRESENTARSE
NECESARIAMENTE COMO EJERCICIO DE UN PODER ATRIBUIDO POR LEY
"V. 1.
A. Como antes se acotó, la actuación de la administración pública
tiene como presupuesto previo y condicional el principio de habilitación
previa. De ello surge el “principio de legalidad” a la sujeción y el respeto por
parte de las autoridades públicas al orden jurídico en su totalidad, lo que
comprende la normativa constitucional y legal aplicable. De este modo, la
concreción del citado principio reafirma la seguridad jurídica del individuo
referente a que su situación no será modificada más que por procedimientos
regulares y por autoridades competentes previamente establecidas (sentencia de
25-XI-2002, Amp. 375-2002). El principio de legalidad expresamente consagrado
en la Cn. rige a todos los poderes públicos –en los que se incluye la
administración pública–, por lo que toda actuación de esta ha de presentarse
necesariamente como ejercicio de un poder atribuido por ley, la que construye y
delimita (sentencia de 22-III-2002, Amp. 58-2001).
El ideal esencial que persigue este principio es
que los miembros de la colectividad social sean gobernados por la voluntad
racional y justa de las leyes y no por la voluntad arbitraria de los hombres
(sentencia de 14-II-1997, Inc. 15-96). En esa línea, en materia penal, el
principio de legalidad adquiere connotaciones más acentuadas que en las otras
ramas jurídicas, en razón de los intereses que son puestos en juego: la
protección de los diversos bienes jurídicos –individuales o colectivos– de la
ciudadanía en general y el derecho fundamental a la libertad –y otros conexos–
de los cuales puede verse privado quien se indique como realizador o ayudante
de un hecho delictivo, siendo confirmada tal aseveración por medio del proceso
penal. Estas ideas se replican al ámbito administrativo sancionador. En ambos
casos se busca la verificación de la existencia del ilícito y la determinación
de la responsabilidad del presunto infractor en aquel."
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN EL DERECHO INTERNACIONAL
"En el Sistema Internacional
de Derechos Humanos –bajo textos similares– el mencionado principio aparece en
los arts. 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 11.2 de
la Declaración Universal de Derechos Humanos; y 9 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. Estas disposiciones convencionales forman parte de
nuestro ordenamiento jurídico de conformidad con el art. 144 inc. 2º Cn. Por
tanto, son obligatorias para todos los poderes públicos. Tal consideración
genera una análoga y mayor cobertura a la establecida en la llamada “parte
dogmática” de nuestra Constitución. Esto ofrece fructíferas directrices para
una interpretación más expansiva y humana de las normas reguladoras de los
derechos fundamentales reconocidos en la Ley Fundamental."
CALIFICACIÓN
DE UN HECHO COMO ILÍCITO Y LA FIJACIÓN DE SUS EFECTOS JURÍDICOS DEBEN
PREEXISTIR A LA CONDUCTA DEL SUJETO AL QUE SE CONSIDERA INFRACTOR
"B. Como expresión del poder
punitivo del Estado, las sanciones penales y las administrativas requieren ser
conocidas –o puedan serlo– antes de que ocurran la acción o la omisión que la
contravienen y que se pretende sancionar. La calificación de un hecho como
ilícito y la fijación de sus efectos jurídicos deben preexistir a la conducta
del sujeto al que se considera infractor. De lo contrario, los particulares no
podrían orientar su comportamiento de acuerdo con el orden jurídico vigente y
cierto, en el que se expresan el reproche social y las consecuencias de este.
Estos son los fundamentos de los principios de legalidad y de irretroactividad
desfavorable de una norma punitiva (así se ha pronunciado la Corte
Interamericana en las sentencias del 25-XI-2005 y 6-V-2008, casos García
Asto y Ramírez Rojas vs. Perú y Yvon Neptune vs. Haití, parágrafos 187
y 125 respectivamente)."
GARANTÍAS
DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ÁMBITO PUNITIVO
"El principio de
legalidad en el ámbito punitivo tiene cuatro garantías. En primer lugar, la
garantía criminal, que representa la seguridad que tiene toda persona de no ser
sancionada por hechos que no hayan sido calificados previamente como hechos
punibles por la ley penal. En segundo lugar, la garantía penal, entendida como
la seguridad que a nadie se le impondrá otra pena que la prevista en la ley
penal para el respectivo delito. En tercer lugar, la garantía jurisdiccional,
que consiste en que la imposición de la sanción prevista por la ley al hecho
antijurídico deberá ser precedida de un proceso jurisdiccional que tenga por
objeto la comprobación de la conducta contraria a la ley, y al presunto autor
se le reconocen los mecanismos para ejercer una adecuada defensa de las
imputaciones que se le efectúan. En cuarto lugar, la garantía de ejecución
según la cual a nadie se le aplicará la pena en grado diverso o de modo
diferente a la regulación específica que para tal efecto se haya hecho
previamente en la ley (Inc. 15-96, ya citada)."
EXIGENCIAS
QUE DEBEN SER CUMPLIDAS PARA LA CREACIÓN Y APLICACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO
PUNITIVO
"C. Lo anterior genera el
reconocimiento de tres exigencias que deben ser cumplidas para la creación y
aplicación del ordenamiento jurídico punitivo: (i) la ley previa según la cual
se requiere la existencia de una ley promulgada con anterioridad a la ejecución
del hecho que se pretende sancionar; (ii) la ley escrita, establece que la
creación, modificación o derogación expresa de leyes penales –es decir, ley en
sentido formal– únicamente puede hacerla el órgano constitucionalmente
facultado para ello, es decir, el Órgano Legislativo según el art. 131 ord. 5º
Cn.; y (iii) la ley estricta impone que la redacción normativa de la conducta
penalmente prohibida, así como de su pena, sean claras, precisas e inequívocas
(sentencias de 28-V-1999, 13-VII-1999 y 25-XI-2002, Amps. 422-97, 419-98 y
375-2002, respectivamente)."
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DE LA PENA
"2. A. El principio de legalidad
de la pena en términos concretos implica: (i) que la determinación de las penas
o sanciones que correspondan a cada delito o infracción en abstracto debe
hacerse con un carácter previo, claro e inequívoco, e incluye las
circunstancias modificativas de la responsabilidad –agravantes o atenuantes– y
las que puedan ser aplicadas a los distintos sujetos que intervienen en la
comisión del hecho delictivo –autores o partícipes en cualquier grado–; y (ii)
que no corresponde a la determinación que hace el legislador de manera
abstracta, general y objetiva, sino a la realizada por juez o autoridad que en
su aplicación desciende de la norma legal para hacerla actuar en forma concreta
e individual, que es lo que se conoce como la “dosimetría de la pena”. Esta
aseveración está respaldada por el hecho que el principio de legalidad
constituye una exigencia de seguridad jurídica que requiere el conocimiento
previo de los delitos o infracciones y de las penas o sanciones, pero a la vez
representa una garantía política hacia el individuo de que no puede ser
sometido a penas o sanciones que no hayan sido establecidas previamente,
evitando así los abusos de poder (sentencias de 15-VI-2004 y 22-I-2010, Amps.
117-2003 y 471-2005, respectivamente)."
GARANTÍA
CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
"B. La garantía constitucional del principio de
legalidad impone al legislador la obligación de definir previa, taxativa e
inequívocamente las conductas consideradas como reprochables y las sanciones en
las que incurrirá quien cometa alguna de las conductas prohibidas. Solo de esa
manera el principio de legalidad cumplirá verdaderamente su función garantista
y democrática, protegerá la libertad de las personas y asegurará la igualdad
ante el poder punitivo estatal. Cuando el legislador incumple tales
obligaciones, la norma en cuestión viola la Constitución, bien sea porque no
determine claramente la conducta reprochada o porque no define claramente cuál
es la sanción que debe imponerse o los criterios que claramente permiten su
determinación. Por tanto, el mandato contenido en el art. 15 Cn. exige del
Órgano Legislativo definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas
reprobadas, señalar por anticipado las respectivas sanciones, las reglas
sustantivas y procesales para la investigación y la definición de las
autoridades competentes que dirigirán y resolverán la responsabilidad del
procesado (sentencia de 31-VIII-2015, Inc. 115-2012)."
NORMA
DE SANCIÓN DEBE SER DETERMINADA CON TOTAL CLARIDAD, DE MODO QUE SU DESTINATARIO
TENGA CONOCIMIENTO SIN MARGEN DE DUDA DE CUÁL ES LA CONSECUENCIA JURÍDICA QUE
SE LE PUEDE IMPONER POR EL INCUMPLIMIENTO A UN MANDATO O PROHIBICIÓN
ADMINISTRATIVA
"1. El mandato de taxatividad fue
desarrollado en la sentencia de 08-VII-2015, Inc. 105-2012, en donde se
consideró que el principio de legalidad no se infringe cuando se puede
determinar el comportamiento prohibido a partir de diferentes criterios de tipo
empírico, semántico, finalista, contextual, técnico, sociocultural, dogmático,
jurisprudencial, entre otros. Sin embargo, la norma de sanción debe ser
determinada con total claridad, de modo que su destinatario tenga conocimiento
sin margen de duda de cuál es la consecuencia jurídica que se le puede imponer
por el incumplimiento a un mandato o prohibición administrativa. La disposición
legal redactada en términos imprecisos o indeterminados, deja abierta la
posibilidad de que la autoridad competente pueda decidir en forma arbitraria y
sin justificación alguna la clase de sanción que impondría al infractor y por
ello es contraria no solo al Derecho Administrativo Sancionador y a la
seguridad en general, sino también a la Constitución."
DISPOSICIÓN
IMPUGNADA ES INCONSTITUCIONAL PUES GENERA UN AMPLIO MARGEN DE DISCRECIONALIDAD QUE PERMITE AL JEFE DE
ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL DECIDIR CUÁL SANCIÓN IMPONER AL PERSONAL
ADMINISTRATIVO DE LA FUERZA ARMADA
"2. La autoridad demandada afirmó
que la autoridad competente debe ponderar el tipo de obligación incumplida o la
prohibición en que pudo incurrir el miembro del personal administrativo de la
fuerza armada. Eso indica que la sanción que se impondría no depende del libre
arbitrio de la autoridad competente, sino que esta debe ceñirse a uno de los
castigos que establece el RETPAFA. Pero, el art. 63 ord. 3º inc. 3º REPTAFA
permite que el jefe de administración de personal decida en forma arbitraria
cuál sanción imponer entre dos consecuencias jurídicas de distinta clase y
gravedad e impide al personal administrativo de la fuerza armada conocer con
certeza la sanción jurídica que corresponde por la inobservancia de las normas
de conducta u obligaciones establecidas en el citado reglamento. En
consecuencia, el principio de legalidad exige el estricto sometimiento del
operador jurídico a la ley, vedando todo margen de arbitrio en su aplicación.
En el Derecho Administrativo Sancionador ello se traduce en la necesaria
predeterminación normativa de las conductas punibles y de sus correspondientes
sanciones –en su versión sustantiva–, y de las autoridades, procedimientos
y competencias –en su versión procesal–.
Por tanto, la frase “si a juicio de la autoridad
competente no ameritare la imposición de una sanción más severa” no cumple con
la primera de las facetas apuntadas y deberá declarase su inconstitucionalidad
por infringir el principio de legalidad de la pena en su manifestación de ley
cierta."