EMPLEADOS
PÚBLICOS DE CONFIANZA
RECONOCIMIENTO DEL DERECHO A LA
ESTABILIDAD LABORAL EN LA NORMATIVA CONSTITUCIONAL
El reconocimiento
del derecho a la estabilidad laboral (art. 219 inc. 2º Cn.) de
los servidores públicos responde a dos necesidades: (i) garantizar
continuidad en las funciones y actividades que ellos realizan en las
instituciones públicas, ya que sus servicios están orientados a satisfacer el
interés general, y (ii)permitirle al servidor realizar sus labores
sin temor de que su situación jurídica será modificada fuera del marco
constitucional o legal establecidos.”
FACULTADES
DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL
“B. El
derecho a la estabilidad laboral, según las Sentencias de 11-III-2011,
24-XI-2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010, Amps. 10-2009, 1113-2008, 307-2005 y
404-2008 respectivamente, faculta a conservar un trabajo cuando concurran las
condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de
trabajo, (ii) que el empleado no pierda su capacidad física o
mental para desempeñar el cargo, (iii) que las labores se
desarrollen con eficiencia, (iv) que no se cometa falta grave
que la ley considere causa de despido, (v)que subsista la
institución para la cual se presta el servicio y (vi) que el
puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o
política.”
CARGO DE CONFIANZA
“C. Al
respecto, en las Sentencias de 29-VII-2011 y 26-VIII-2011, Amps. 426-2009 y
301-2009, respectivamente, se dotó al concepto de “cargo de
confianza” de un contenido más concreto y operativo, a partir del cual
se puede determinar con mayor precisión, frente a supuestos de diversa índole
–dada la heterogeneidad de los cargos existentes dentro de la Administración Pública–, si la destitución atribuida a una
autoridad es legítima o no desde la perspectiva constitucional.
En términos
generales, se caracterizó a los cargos de confianza como aquellos desempeñados
por funcionarios o empleados públicos que lleven a cabo actividades
vinculadas directamente con los objetivos y fines de dirección o alta gerencia
de una determinada institución –gozando de un alto grado de libertad
en la toma de decisiones– y/o que presten un servicio personal y
directo al titular de la entidad.
Entonces, partiendo
de la anterior definición, para determinar si un cargo en particular es de
confianza –independientemente de su denominación– se debe analizar, de manera
integral y atendiendo a las circunstancias fácticas de cada caso concreto, si
en él concurren todas o la mayoría de las características siguientes: (i)
que se trate de un cargo de alto nivel, en el sentido de ser
determinante para la conducción de la institución respectiva, situación que
puede establecerse tanto con el análisis de la naturaleza de las funciones que
se desempeñan –más políticas que técnicas–, como con el examen de la ubicación
jerárquica en la organización interna de una determinada institución –nivel
superior–; (ii) que se trate de un cargo con un grado mínimo de
subordinación al titular, en el sentido de poseer un alto margen de
libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias;
y (iii) que se trate de un cargo con una vinculación directa con el
titular de la institución, lo que se puede inferir, por una parte, de
la confianza personal que aquel deposita en el funcionario o empleado
respectivo o, por otra parte, de los servicios directos que este le presta.”
DERECHO DE AUDIENCIA
“2. En
la Sentencia de 11-II-2011, Amp. 415-2009, se expresó que el derecho de
audiencia (art. 11 inc. 1º Cn.) posibilita la protección de los
derechos subjetivos de los que es titular la persona, en el sentido de que las
autoridades están obligadas a seguir, de conformidad con la ley de la materia
o, en su ausencia, aplicando directamente la disposición constitucional citada,
un proceso en el que se brinde a las partes la oportunidad de conocer las
respectivas posturas y de contradecirlas previo a que se provea un acto que
cause un perjuicio a los derechos de alguna de ellas. Así, el derecho
de defensa (art. 2 inc. 1º Cn.) está íntimamente vinculado con el
derecho de audiencia, pues es en el proceso donde los intervinientes pueden
exponer sus razonamientos y oponerse a su contraparte en forma plena y amplia.
Para
que lo anterior sea posible, es necesario hacer saber al sujeto pasivo de dicho
proceso la infracción que se le reprocha y facilitarle los medios necesarios
para que ejerza su defensa. De ahí que existe vulneración de estos derechos
fundamentales por: (i) la inexistencia de un proceso en el que
se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo que se reclama o (ii) el
incumplimiento de las formalidades esenciales establecidas en las leyes que
desarrollan estos derechos.
V. Desarrollados
los puntos previos, corresponde en este apartado analizar si la actuación de la
autoridad demandada se sujetó a la normativa constitucional.
B. Teniendo en cuenta lo dispuesto en los arts. 331 y 341 inc
1º del Código Procesal Civil y Mercantil (C.Pr.C.M.), de aplicación supletoria
en los procesos de amparo, con las certificaciones antes detalladas, las cuales
fueron expedidas por los funcionarios competentes en el ejercicio de sus
funciones, se han comprobado los hechos que en ellas se consignan. De igual forma,
teniendo en cuenta lo dispuesto en los arts. 330 inc. 2º y 343 del C.Pr.C.M.,
con las copias antes mencionadas, dado que no se acreditó su falsedad ni la de
los documentos que reproducen, se han comprobado de manera fehaciente los datos
contenidos en ellas.
C. Con base en los elementos de prueba presentados, valorados
conjuntamente y conforme a la sana crítica, se tienen por establecidos los
siguientes hechos y datos: (i) que el demandante desempeñó el
cargo de vicecónsul, designado como primer secretario en la Representación
Diplomática y Consular de El Salvador en los Estados Unidos de América con sede
en Washington D.C., a partir del 25-VIII-2014;(ii) que el
6-VI-2016, el pretensor interpuso ante el titular del MRE su renuncia
voluntaria al referido cargo, a partir del 1-I-2017, la cual fue aceptada por
dicho funcionario; y (iii) las funciones de los cargos de
vicecónsul y primer secretario.
2. Establecido lo anterior, corresponde determinar si el señor
[…], de acuerdo con los elementos de prueba antes relacionados, era titular del
derecho a la estabilidad laboral al momento de su supuesto despido de hecho o
si, por el contrario, concurría en él alguna de las excepciones establecidas
por la jurisprudencia constitucional con relación a la titularidad de ese
derecho.”
CALIDAD DE SERVIDOR PÚBLICO
“A. a. El
actor, al momento del supuesto despido, desempeñaba el cargo de vicecónsul,
designado como primer secretario en la Representación Diplomática y Consular de
El Salvador en los Estados Unidos de América con sede en Washington D.C., de lo
cual se colige que formaba parte de las carreras consular y diplomática, de
conformidad con los arts. 3 y 30 de la Ley Orgánica del Servicio Consular
(LOSC) y 17 y 52 de la Ley Orgánica del Cuerpo Diplomático de El Salvador
(LOCD), respectivamente. En ese sentido, la relación laboral en cuestión era
de carácter público, de modo que aquel tenía a la fecha de su
separación del mencionado puesto de trabajo la calidad de servidor
público.”
FUNCIONES DEL CARGO DE VICECÓNSUL
“b. Según consta en los pasajes del documento denominado “Clasificación de Estructuras Organizativas: Representaciones Diplomáticas y Consulares y Misiones Permanentes de El Salvador en el Exterior”, las funciones de la plaza de vicecónsul que desempeñaba el demandante eran –entre otras– las siguientes: (i) coordinar, administrar y desarrollar actividades encaminadas a mejorar los servicios consulares que demandan los salvadoreños en la jurisdicción consular; (ii) ejercer la encargaduría de la oficina consular cuando el jefe de misión se encuentra ausente; (iii) ser el enlace con la oficina local del Departamento de Estado para la realización de todos los trámites de acreditación y renovación de los documentos consulares de todo el personal de la oficina consular; (iv) prestar asistencia especial a los salvadoreños que por cualquier motivo se encuentren enfermos, detenidos o con cualquier otro problema que les afecte gravemente; (v) supervisar el proceso de expedición, renovación y entrega de pasaportes y dar seguimiento a las incidencias del nombre en el sistema de pasaportes; (vi) asesorar y orientar a las personas sobre trámites migratorios y extensión de visas consulares; y (vii) apoyar en la elaboración del Plan Anual de Trabajo y dar seguimiento periódico a las actividades establecidas en el mismo.
Asimismo, en el
aludido documento aparecen las funciones relacionadas con el cargo de primer
secretario para el que fue designado el peticionario, las cuales son –entre
otras–: (i) apoyar al jefe de misión y al ministro consejero
en la elaboración y ejecución del Plan Anual Operativo; (ii) manejar
el ceremonial diplomático de la representación; (iii) fungir
como encargado de asuntos consulares cuando así lo requiera la necesidad de la
representación; (iv) coordinar y ejecutar la preparación de
eventos oficiales y culturales con el fin de dar a conocer temas que posicionen
al país; (v) llevar un control actualizado del activo fijo y
demás bienes propiedad del Estado; y (vi) tramitar y llevar un
control de las franquicias diplomáticas asignadas a los funcionarios de la
representación.”
FUNCIONES
DE LAS MISIONES DIPLOMÁTICAS
“B. a. Para
llevar a cabo algunas de sus funciones el MRE se auxilia de ciertos organismos
que, si bien dependen administrativamente de dicha institución, desempeñan
labores permanentes o temporales en otros Estados y organismos internacionales.
Se trata de las misiones diplomáticas de carácter permanente y especial
previstas en la LOCD y en instrumentos
internacionales como la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas
(CVRD).
El art. 3 de la
citada Convención establece que las funciones que desempeñan dichas misiones
son las siguientes: (i) representar al Estado acreditante ante
el Estado receptor; (ii) proteger en el Estado receptor los
intereses del Estado acreditante y los de sus nacionales dentro de los límites
permitidos por el Derecho Internacional; (iii) negociar con el
Gobierno del Estado receptor; (iv) enterarse por todos los
medios lícitos de las condiciones y de la evolución de los acontecimientos en
el Estado receptor e informar sobre ello al Gobierno del Estado acreditante;
y (v) fomentar las relaciones amistosas y desarrollar las
relaciones económicas, culturales y científicas entre el Estado acreditante y
el Estado receptor.
Dichas misiones
pueden estar conformadas por diversos funcionarios diplomáticos y empleados
administrativos, quienes tienen distintas categorías y funciones. Tanto la CVRD
como la LOCD establecen que toda misión debe tener un jefe, que es el encargado
de representar al Estado acreditante ante el Estado u organismo receptor. Según
el art. 3 de la citada ley, dicha calidad puede estar a cargo de Embajadores
Extraordinarios, Plenipotenciarios, Enviados Extraordinarios, Ministros
Plenipotenciarios y Encargados de Negocios. Además, en el escalafón diplomático
están comprendidas otras categorías diplomáticas inferiores a las antes
señaladas, las cuales son, en orden ascendente: Tercer, Segundo y Primer
Secretario de Embajada o Legación, Consejero y Ministro Consejero.”
CARGO
DE VICECÓNSUL Y DE PRIMER SECRETARIO PUEDE
CATALOGARSE COMO DE CONFIANZA Y, EN CONSECUENCIA, QUIEN LO DESEMPEÑA NO ES
TITULAR DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL
“b. Al
respecto, si bien el art. 2 de la LOCD permite que las calidades de Embajador
Extraordinario y Plenipotenciario y de Ministro Plenipotenciario sean asumidas
por personas ajenas a la carrera diplomática, en cualquier caso quienes ocupen
tales calidades en una misión oficial –según se trate de misiones permanentes o
de misiones especiales– representan al Estado de El Salvador ante el Estado u
organismo receptor. Ello les permite tener la dirección de los servicios
diplomáticos y consulares, tal como lo establece el art. 18 de la LOCD.
Asimismo,
al jefe de misión le corresponden los deberes previstos en el art. 22 de la
LOCD, que son, entre otros, los
siguientes: (i) velar por la dignidad y buen nombre del
Estado; (ii) mantener las relaciones más cordiales con las
autoridades del país donde estuviere acreditado; (iii) velar
por los intereses y derechos de sus conciudadanos; (iv) autorizar
conforme al Código Civil actos notariales de salvadoreños y extranjeros que
deban surtir efectos en El Salvador, a falta de funcionarios consulares de
carrera; (v) mantener activa y eficaz propaganda dando a
conocer los diversos aspectos de la República; (vi) intensificar
las relaciones comerciales y culturales entre la República y el país donde
resida; (vii) impedir que las Embajadas y Legaciones sirvan de
asilo a los acusados o condenados por delitos comunes; y (viii) vigilar
que los Cónsules de su jurisdicción ejerzan debidamente sus funciones.
C.
a. Por otra parte, el art. 1 de la LOSC prescribe que el
establecimiento de consulados salvadoreños tiene por objeto prestar la
protección que el Estado debe en el extranjero a las personas e intereses de
sus nacionales y fomentar el comercio y el turismo entre la República y los
países en que están acreditados. Asimismo, la Convención de Viena sobre
Relaciones Consulares (CVRC) tiene como finalidad la regulación de lo
relacionado con los consulados salvadoreños en el exterior, especialmente, la
organización del servicio consular, la carrera consular, designación de cargos,
disponibilidad, cesantía, renuncias, obligaciones, prohibiciones y deberes de
los funcionarios consulares.
b. De conformidad con el art. 3 de la LOSC la carrera consular
se divide en diversas categorías, las cuales se detallan a continuación, en
orden ascendente: canciller, vicecónsul, cónsul adscrito, cónsul, cónsul
general y cónsul general inspector. Además, el art. 9 de la CVRS establece que
los jefes de oficina consular serán de cuatro categorías, en orden descendente:
cónsules generales, cónsules, vicecónsules y agentes consulares.
Por último, el art.
31 de la LOSC establece que el jefe de una oficina consular será subrogado por
el funcionario de la categoría inmediata inferior a la misma. Si no hubiere
ningún otro funcionario, será subrogado por el empleado más antiguo y, caso de
haber empleados, el cónsul podrá encargar la oficina a un cónsul de una nación
amiga o a una persona de su confianza, dando la preferencia a un salvadoreño si
lo creyere conveniente.
b. En relación con
lo anterior, en el perfil descriptivo del puesto de vicecónsul aparece que el
que ocupe este cargo puede ejercer la encargaduría de la oficina consular
cuando el jefe de misión se encuentre ausente. Además, dentro de las funciones
señaladas para el cargo de primer secretario consta que puede fungir como
encargado de asuntos consulares cuando así lo requiera la necesidad de la
representación. En ese sentido, el funcionario que se desempeñe en el cargo de
primer secretario puede, en algún momento determinado, adoptar la calidad de
jefe de la oficina consular y aquel que ostente el puesto de vicecónsul puede
ejercer funciones que le corresponden al jefe de misión cuando la necesidad lo
demande. Esto les permitiría ejercer ciertas facultades de control y dirección
que tienen por objeto proteger la imagen y los intereses del Estado y de sus
ciudadanos ante otros Estados u organismos internacionales.
Conforme a lo
expuesto, las atribuciones de algunos funcionarios diplomáticos asignados a una
determinada representación diplomática y consular –en este caso las del
vicecónsul, de primer secretario y del jefe de dicha representación– tienen
connotación significativa para la dirección de las relaciones internacionales
y, por tanto, para el adecuado funcionamiento y los resultados satisfactorios
del MRE. Lo anterior implica que, debido a la naturaleza de los cargos de
vicecónsul y de primer secretario, es necesario que estos sean ejercidos por
una persona que goce de la confianza de quien en último término tiene a su
cargo la conducción del MRE. Dicha confianza debe, en particular, estar
presente en las personas que ejercen los cargos de vicecónsul o de primer
secretario en la Representación Diplomática y Consular de El Salvador en los
Estados Unidos de América con sede en Washington D.C., debido a que dichos
funcionarios deben, junto al resto de miembros de la representación, actuar en
nombre del Estado y proteger sus intereses sobre aspectos de especial
trascendencia en el campo de las relaciones internacionales.
B. Por
ello, los cargos de vicecónsul y de primer secretario de la Representación
Diplomática y Consular de El Salvador en los Estados Unidos de América con sede
en Washington D.C., pueden catalogarse como de confianza y, en consecuencia,
dado que el pretensor fue nombrado en la plaza de vicecónsul y designado como
primer secretario, se colige que no era titular del derecho a la estabilidad
laboral, tal como lo establece el art. 219 inc. 3º de la Cn., por lo que el
ministro no tenía la obligación de tramitarle un proceso o procedimiento previo
a ordenar su despido. En razón de lo anterior, se concluye que no existe
vulneración a los derechos de audiencia, de defensa y a la estabilidad laboral
del señor […] y, en consecuencia, es procedente desestimar la
pretensión planteada en su demanda.”