POTESTAD JURISDICCIONAL
ÓRGANO LEGISLATIVO Y ÓRGANO JUDICIAL TAMBIÉN REALIZAN ACTOS ADMINISTRATIVOS
“I. Las funciones del Estado y la Teoría Política de la Separación de
Poderes.
1. Me parece de importancia, a efecto de fundar mi
criterio, referirme a la organización del ejercicio del poder público; a la
distribución orgánica del Estado y sus atribuciones.
Si bien las potestades
de cada uno de los órganos que configuran esta distribución son sustancialmente
normativas, su trasfondo o esencia no es cuestión exclusiva, ni originaria
siquiera, del derecho administrativo ni del derecho en general, aunque éste es
el que luego las desarrolla.
La cuestión del ejercicio del
poder es, en origen, parcela de la ciencia política, y es desde sus teorías que
primero se postula la creación de multiplicidad de entes detentores del mismo,
pero con distintas competencias, en consecuencia, sin atender al origen del
poder y de la división del mismo, no se arriba a una balanceada aproximación a
la naturaleza de las potestades que a cada cual atañen en cada Estado según su
diseño y organización.
El poder es único e indivisible, de ahí que la teoría de la separación de
“poderes” tal cual fuera postulada en su versión moderna por John Locke primero
en sus Dos tratados sobre el Gobierno particularmente en su
segundo componente, el Ensayo concerniente al verdadero origen,
extensión y finalidad del gobierno partía de una premisa aparentemente equívoca
al señalar - por primera vez en tiempos modernos - que el Estado debía tener
varios “poderes” (legislativo otorgado al parlamento, ejecutivo, judicial y
federativo exclusivos del monarca y un poder potestativo de insurrección para
el pueblo).
German Bidart Campos
acota que, lo que sucede, es que a cada órgano suele llamárselo “poder” -así,
Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial- y de allí surge la forma
pluralizada de “poderes” con una división. Pero, en rigor, la división es
separación orgánica (de órganos) y funcional (funciones) dentro de
un mismo poder (que es el poder político o poder del Estado). [Desarrollado
en Lecciones elementales de política, Buenos Aires, Ediar,
1973, pág. 216 y sigs.]
Ahora bien, Locke era
un contractualista social, su teoría de separación se entiende a partir de su
visión de justificación del poder como entregado por los
ciudadanos al soberano absoluto - con la pretensión de que se matice su poder
subordinándolo a las leyes -, de quien derivan las múltiples competencias y
funciones.
La evolución de esta visión con
enfoque en la preservación de las libertades fue obra de Montesquieu en El
espíritu de las leyes, pues no concebía que se concentrasen en la
misma persona o cuerpo
rector las potestades de juzgar, legislar y ejecutar las resoluciones públicas.
Es a partir de estas
teorías políticas que se arriba a la que luego se denominó concepción objetiva
de las potestades de los órganos del poder.
No hay una única y específica
manera de observar esta separación, la elección surge del sistema que adopte
cada Estado, de su desarrollo contextual y, sobre todo, normativo. De ahí que
la concepción objetiva de las potestades no se vea reflejada en una prístina
distribución por la cual el órgano legislativo únicamente legisle, el judicial
juzgue y ejecute lo juzgado y el ejecutivo simplemente gestione las políticas
públicas para el desarrollo de las leyes y cumplimiento de las decisiones
jurisdiccionales.
Lo precedente ha tendido a que se
acepte que el órgano legislativo o el judicial también realizan actos
administrativos, que el ejecutivo frecuentemente legisla y realiza actos de
naturaleza esencialmente jurisdiccional - decide un imparcial respecto del
conflicto inter partes.”
ADMINISTRACIÓN TIENE LAS ATRIBUCIONES QUE SE LE OTORGAN
EN EL ORDENAMIENTO, TANTO DE MANERA EXPLÍCITA O MANIFIESTA, COMO IMPLÍCITA
“2. Esto no lleva, automáticamente, a la existencia
de facultades absolutas que son exclusivas e inherentes a cada órgano
del Estado de manera universal y aplicable a todo sistema, sino más bien en
aquellas facultades que cada sistema le reconoce.
Así, por ejemplo, señala Juan
Carlos Cassagne que la aplicación de la distribución del poder ha sido
diversa, “...mientras en Inglaterra ella se interpretó en el sentido
de reservar el juzgamiento de los actos del Ejecutivo a los Órganos
Judiciales, en Francia se sostuvo, desde los comienzos de la Revolución de
1789, que esa función, correspondía a la Administración y, luego, a tribunales
administrativos.
Se ha dicho que esta doctrina
procura la adjudicación de cada una de las funciones del Estado a órganos
distintos y separados dotándolos de independencia orgánica, pero lo cierto es
que la separación de las funciones (desde un punto de vista básicamente
material) ni siquiera existe en aquellos países que han pretendido aplicar la
concepción del modo más estricto, como Inglaterra.
Si se parte de la unidad del
poder del Estado puede aceptarse sólo una distribución de funciones en órganos
diferentes pero nunca una separación que opere, con límites
precisos y definitivos una delimitación absoluta de las funciones.
¿Que ocurre en la realidad? ¿Cuál
es el sentido actual de la teoría? Aparte de la función gubernativa (que
reviste un carácter superior y excepcional), las funciones del Estado pueden
clasificarse desde un punto de vista material en:
administrativa (actividad permanente, concreta, práctica e inmediata);
legislativa (actividad que consiste en el dictado de normas generales
obligatorias) y jurisdiccional (actividad que se traduce en la decisión de
controversias con fuerza de verdad legal). Las tres funciones deben perseguir,
primordialmente, en su orientación teleológica, la realización del bien común,
ya sea en forma inmediata o mediata.
En el orden de la realidad lo que
acontece es que cada uno de los órganos entre los que se distribuye el poder
estatal tiene asignada, como competencia predominante, una de las
funciones señaladas sin que ello obste a la acumulación (en forma
entremezclada) de funciones materialmente distintas (v.gr., el Órgano Ejecutivo
acumula a la actividad administrativa en sentido material, la actividad
reglamentaria, que materialmente es legislativa.) [Derecho Administrativo Tomo
I, Abeledo Perrot, 6 edición, 1998 Buenos Aires, pp. 77-78].
En el caso de la Administración
Pública y sus potestades, el ejercicio de funciones jurisdiccionales de órganos
administrativos tiene un profundo arraigo en el derecho continental europeo (en
sus distintos períodos) y esa técnica fue recogida por la organización colonial
española, particularmente en las materias relativas a la Hacienda Real.
La Administración tiene las
atribuciones que se le otorgan en el ordenamiento, tanto de manera explícita o
manifiesta, como implícita, que contiene las potestades inferidas de la
interpretación de la norma más que de su texto, con lo que se entienden
incluidas las potestades regladas, las discrecionales y las denominadas
facultades inherentes.”
FORMAS DE RESOLVER LOS CONFLICTOS QUE SE SUSCITAN ENTRE
LA ADMINISTRACIÓN Y EL ÓRGANO JURISDICCIONAL
“3. En particular en las relaciones entre la Administración y el Órgano
Jurisdiccional, concerniente a la distribución de potestades materiales, según
la cita que he referido previamente, atiende a la modalidad adoptada para
materializar la división de “poderes”.
En el derecho europeo continental
y muy especialmente en la tradición francesa, se reconoce la autotutela de la
administración y la revisión de los actos de ésta por ella misma, lo que genera
una posición distinta de la Administración ante los tribunales jurisdiccionales
que la que tienen los particulares.
Si un particular tiene una
pretensión frente a otro particular que o se opone o puede salir afectado ante
ella, no se autotutela, más bien acude ante un tercero imparcial (el juez o
tribunal) a quien se ha atribuido la potestad de decidir a partir del derecho
si la pretensión encuentra mérito o no, y luego de su juzgamiento, ejecutará lo
decidido.
Empero, en la tradición francesa,
la Administración no acude ante un tribunal jurisdiccional, ni para que declare
ni para que ejecute sus decisiones, sino ante la misma Administración.
En el resto de Europa se
desarrolló la jurisdicción contencioso administrativa para revisar los actos
que realiza la administración, pero únicamente luego de agotar las distintas
instancias que ella misma ha creado para la autotutela, y partió, al menos en
España e Italia, de circunstancias muy similares a las francesas, es decir, que
en un origen tampoco en estos sistemas la jurisdicción revisaba los actos de la
Administración.
En cambio, en la tradición
anglosajona, tanto en Inglaterra como Estados Unidos de América los actos de la
administración se someten siempre a revisión de los tribunales jurisdiccionales
en una actividad que no es estimable como “administrativa” sino formal y
materialmente jurisdiccional.”
FORMAS EN QUE SE MANIFIESTA LA AUTOTUTELA EN LOS
ORDENAMIENTOS JURÍDICOS
“4. La explicación de
esta diferencia, de nuevo, deviene de una elección política; Eduardo
García de Enterría y Tomás Ramón Fernández desarrollan esta idea señalando,
“El sistema de relaciones entre la
administración y la justicia, que ha quedado sumariamente expuesto, hunde sus
raíces en el Antiguo Régimen. Cuando el monarca actúa en los asuntos
administrativos no necesita, en efecto, el respaldo de los tribunales y éstos a
su vez no tienen frente a los órganos administrativos estrictos el mismo poder
directo que frente a los súbditos [...] El fundamento de estas reglas parece
obvio: administración y justicia son las dos meras emanaciones de un mismo
sujeto, el monarca; son manifestaciones del mismo poder, con idéntico rango y
fuerza. No tendría sentido, por ello, que la administración regia estuviese
sometida a los tribunales regios como cualquier sujeto particular [...] Esta
distinción no es, como ha querido verse con notorio error interpretativo,
expresión de una división de poderes avant la léttre [...] Se trata,
sencillamente, de la necesidad de seguir el cauce procesal para decidir asuntos
que son concebidos como materialmente contenciosos, aunque tanto éstos como los
estrictamente gubernativos estén atribuidos exactamente a los mismos órganos
(alcaldes y justicias locales, corregidores, audiencias - presididas por los
capitanes generales o comandantes generales de las armas -, chancillerías,
reales consejos, etc.) [...] Esta responsabilidad implica también, conforme a
la concepción ya explicada, asignarles funciones judiciales, con exclusión de
las “justicias ordinarias” [...]Pero la peculiaridad de actuación de estas
autoridades comisariales no concluye ahí, no se trata de que se constituyan
simples jurisdicciones especializadas frente a la jurisdicción común, más
solemne, formal y con más grados o instancias; en su actuación supuestamente
jurisdiccional o de jueces privativos , este nuevo tipo de
autoridades va a utilizar formas procedimentales sumarias, en las que el
principio contencioso o de justicia queda reducido apenas a la regla básica de
audiencia de parte, con la
exclusión de las formas procesales solemnes y sacramentales [...] De este
modo vemos con claridad cómo se desarrolla en la última fase del Antiguo
Régimen, cada vez con mayor precisión, un diseño que prefigura de manera casi
exacta los métodos administrativos que hoy estamos acostumbrados a
contemplar...” Curso de Derecho
Administrativo Tomo I, Editorial Temis, 12 edición, 2008, Bogotá, páginas
475-479.
Los mismos autores también manifiestan que “...este
planteamiento, sobre el cual la administración burocrática de la monarquía
fundó el hábito de considerarse un poder autoritario y autónomo, suficiente, no
necesitado de asistencia judicial, exento incluso de la jurisdicción de los
tribunales, va a ser puesto en cuestión por virtud de algunos dogmas del Estado
Constitucional. Ya esa concepción de la administración y de sus poderes había
quebrado en Inglaterra en el siglo XVII con la derrota definitiva de las
tendencias absolutistas y, por el contrario, se habían adelantado al primer
plano los poderes del juez, que, como escudo de la libertad privada, tenía en
último extremo que cubrir o garantizar las inmisiones que en esa libertad
pretendiesen hacer los agentes ejecutivos. Recordemos que el Juez
se había independizado del monarca y, antes bien, se había afirmado desde
Coke como un órgano del Law of the land frente al cual el rey encabezaba
simplemente poderes limitados con los que nunca podía poner en cuestión ese
derecho de la tierra...” [Obra citada, pp 480-481].
Asimismo, para
completar la idea, estos autores [pp 490-491] restan actualidad a la razón
histórico-política como explicación a la autotutela, en tanto la Administración
sirve al pueblo, está subordinada al derecho y sometida al control de
tribunales contencioso administrativos que son entes jurisdiccionales, indican
que el sistema posicional de la Administración respecto de los tribunales es un
sistema de autotutela definido explícitamente en las leyes.
De la reseña histórica contenida
en la cita precedente resaltan algunas notas de importancia, a saber:
(i) Que por razones
histórico-políticas la Administración Pública española como la francesa,
procuró sustraer su actividad del control de la jurisdicción, creando una zona
de “autotutela”, lo cual encontraba su fundamento en que tanto la Administración
como la Jurisdicción, eran derivadas del poder soberano del Monarca.
(ii) Que el modelo europeo
continental de autocontrol o autotutela de las actuaciones de la administración
no es el único existente, pues hay modelos de control judicial.
(iii) Que la “autotutela” es un
sistema devenido de legislación explícita, es decir, que es, en esencia,
normativo.
(iv) Que la “autotutela” como
revisión de conflictos en que alguna de las partes es la Administración
constituye materialmente una potestad jurisdiccional.
(v) Que la Administración, para ejercer esta “autotutela” creó sus
propios organismos, es decir, que otorgó la función que materialmente es
jurisdiccional a entes que subjetivamente son de la
Administración.”
POTESTADES DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO SON SIEMPRE
PRINCIPALMENTE NORMATIVAS Y CONTEXTUALIZADAS POR EL SISTEMA
JURÍDICO POLÍTICO VIGENTE AL MOMENTO DE SU CREACIÓN
“5. En línea con las ideas
precedentes advierto que las potestades de ejercicio de funciones del Estado
son normativas: derivan de la organización del Estado a partir de su elección
filosófica, política y jurídica, por lo que atienden al sistema que las rige.
En el caso de El Salvador esto significa que prima en toda consideración la
Constitución y, luego de ésta, la norma secundaria según se adecúe a las
exigencias constitucionales.
Observo
además que el actual sistema de división de potestades del poder se encuentra
en la Constitución de mil novecientos ochenta y tres, y que ésta es ecléctica,
influida como fue tanto por los sistemas europeo- continentales como por los
anglosajones. Estas connotaciones se evidencian en los mecanismos de pesos y
contrapesos del poder y hacen ver la preponderancia de la protección a
libertades y derechos que imbuye a nuestra norma primaria; verbigracia, para el
control de constitucionalidad de las leyes se incluyeron tres sistemas
(heredados de las constituciones anteriores a ella, particularmente la de mil
novecientos cincuenta): (a) uno con influencia francesa que permite la revisión
de la concordancia de la norma secundaria con la primaria antes de
la vigencia de la norma, establecido en el artículo 138; (b) uno concentrado,
equiparable a los sistemas europeo continentales mediante un tribunal central
especializado, según se regula en el artículo 183; y (c) uno difuso,
ejemplificador de la influencia anglosajona, por el cual cualquier juez puede
inaplicar una norma que estime inconstitucional, tal como se determina en el
artículo 185.
Esta
yuxtaposición de sistemas no ocurrió con exclusividad en lo que atañe al
control constitucional de las normas, la constitución de mil novecientos
ochenta y tres no surgió en un contexto aislado, sino inmersa en las
confluencias históricas del país: en lo que atañe al régimen de los servidores públicos,
tenemos que a partir de la vigencia de la Ley de Servicio Civil, que data de
mil novecientos sesenta y uno, se estableció la carrera administrativa y, a
efecto de autorizar y revisar contrataciones y despidos, entre otras funciones,
se crearon las comisiones de servicio civil y como instancia superior el
Tribunal de Servicio Civil como organismos puros de la Administración que
ejercían una función de autotutela, dado que dirimían conflictos entre los
servidores públicos y la Administración.
En el
preámbulo de la Ley de Servicio Civil se hizo énfasis en que por su medio se
cumplía con lo establecido en el artículo 109 de la constitución de mil
novecientos cincuenta en la que se creaba la carrera administrativa; nótese que
al momento de creación de las comisiones y tribunal de servicio civil no
existía la jurisdicción contencioso administrativa, aunque sí estaba otorgada en la constitución de
1950 la facultad de erigir una jurisdicción de este tipo a propuesta del
ejecutivo.
En otras palabras, aquel régimen se constituía,
verdaderamente, como un tribunal privativo, un ente de la Administración que
ejercía funciones materialmente jurisdiccionales pero que estaba exento de
control judicial; y lo estuvo incluso en mil novecientos setenta y nueve cuando
entró en vigencia la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa hoy
derogada pues no se incluían sus resoluciones, el control recién pudo hacerse a
partir de la declaratoria de inconstitucionalidad de esta excepción por sentencia
con referencia 09-2003 del 22 de octubre de 2004 que supuso un cambio en el
paradigma de control de los actos de la Administración Pública que pasaron de
una condición de autonomía absoluta a una sometida a un control jurisdiccional.
Lo
precedente sirve para ilustrar que las potestades de los órganos del Estado son
siempre principalmente normativas y contextualizadas por
el sistema jurídico políticovigente al momento de su creación.”
AUTOTUTELA CONSTITUYE
FORMALMENTE UNA FUNCIÓN JURISDICCIONAL
“6. En el caso de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, dictada en mayo de dos mil seis, se observa que, por
una parte, se crean entes propios de la Administración Municipal -las
comisiones municipales de la carrera administrativa - y por otra, respecto de
la autorización de los despidos o de la declaratoria de nulidad de éstos, se
otorga competencia a organismos ordinarios de jurisdicción, porque se
establece que conocerán los tribunales con competencia en materia laboral y de
sus sentencias - que lo son - podrá recurrirse ante la respectiva cámara.
Al examinar
esta función salta a la vista:
(i) Que subjetivamente no son entes administrativos sino
propios de la jurisdicción.
(ii) Que como son ajenos a la Administración no están
ejerciendo “autotutela” sino una tutela por un ente distinto al administrativo.
(iii) Que
la autotutela, como se reseñó anteriormente, en realidad constituye una
función materialmente jurisdiccional, máxime que se efectúa
con pleno respeto a las garantías y al rito esencial del proceso judicial,
lejos de la manera procedimental de la actividad administrativa
(iv) Que ante la confluencia de un sujeto
jurisdiccional con una función material jurisdiccional, en
razón de ser la preeminente que se le otorga a la jurisdicción (juzgar y
ejecutar lo juzgado) la potestad aquí reglada no puede considerarse como
administrativa. Es, por el contrario, una función plenamente jurisdiccional,
fincada en una elección político-jurídica del legislador, que decidió no
otorgar “autotutela” en este caso.”
LEY DE LA CARRERA MUNICIPAL AL HABILITAR LA ACCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO CONSTITUYÓ EL IMPULSO DE UN PROCESO JUDICIAL DE PLENA JURISDICCIÓN
“7. La Ley de la Carrera Administrativa Municipal originalmente no
contemplaba otro mecanismo de impugnación, una vez que se tenía
la sentencia de la cámara con competencia laboral, se encontraba
firme por cuanto no solamente el acto administrativo de la autoridad municipal
ya no podía ser controvertido ante la administración sino que la sentencia
jurisdiccional posterior pasaba en autoridad de cosa juzgada.
La Ley
antes relacionada fue objeto de reforma por Decreto Legislativo No. 601, del
diez de abril de dos mil ocho, publicada en el Diario Oficial No 89, Tomo 379
del quince de mayo de dos mil ocho en el cual se habilitó contra la sentencia
de la Cámara la acción contencioso administrativa.
Cabe
acotar que, si se hubiese entendido la actividad de los juzgados y cámara con
competencia laboral como vía administrativa, no habría existido
necesidad de esta reforma, por cuanto al regularse la imposibilidad de más
recursos se entendería agotada la vía administrativa y ello
habilitaría la acción contencioso administrativa, la cual no
es un recurso administrativo ni una función de simple
revisión, sino que constituye el impulso a un proceso judicial de plena
jurisdicción.”
LA ACCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA NO ES
RECURSO CONSTITUYE MEDIO DE IMPUGNACIÓN, POR DESIGNIO LEGISLATIVO, HAY TRES
GRADOS DE CONOCIMIENTO EN EL PROCESO JUDICIAL DE AUTORIZACIÓN O DE NULIDAD DE
DESPIDO DE UN SERVIDOR PÚBLICO
“8. En línea de lo antecedente, es
necesario plasmar algunas acotaciones relacionadas con la competencia y
función de esta Sala en la presente causa, lo cual se postula en los
siguientes términos:
La
creación de tribunales y la determinación de su competencia corresponden, a
propuesta de la Corte Suprema de Justicia, a la Asamblea Legislativa, tal cual
es regulado en el artículo 131 ordinal 31° Cn., La jurisdicción contencioso
administrativa es erigida por mandato constitucional devenido del artículo 172
inciso uno Cn.
Las
Salas de la Corte Suprema de Justicia se conforman según se dispone en la
legislación secundaria (a excepción de la Sala de lo Constitucional que es
definida en la Constitución), tal cual se ha dispuesto en el artículo 172
inciso 2 Cn. y en los artículos 1 y 4 de la Ley Orgánica
Judicial (LOJ), en consonancia con el artículo 1 de la Ley de la LJCA.
En lo que respecta a la
competencia y función de esta Sala, el artículo 56 LOJ dispone: “Corresponde
a la Sala de lo Contencioso Administrativo conocer de las controversias que se
susciten en relación a la legalidad de los actos de la administración pública;
y los demás asuntos que determinen las leyes.”
En similar sentido el artículo
2 inciso 1 LJCA: “Corresponderá a la jurisdicción contencioso
administrativa el conocimiento de las controversias que se susciten en relación
con la legalidad de los actos de la Administración Pública.”
De
ordinario, la Sala de lo Contencioso Administrativo tiene competencia como
único tribunal jurisdiccional que ejerce el control de la legalidad de los
actos de la administración pública, empero, ésta no es su única función, pues,
del artículo 131 ordinal 31° Cn., en consonancia con el artículo 56 parte final
de la LOJ se advierte que el legislador tiene la potestad de atribuir otras competencias
a la Sala, que exceden o difieren del mero control de los actos emitidos por la
administración.
Con fundamento en esta potestad es que la Asamblea
Legislativa reguló en el artículo 79 parte final de la LCAM: “La parte
que se considere agraviada por la sentencia proveída por la cámara respectiva
en el recurso de revisión, podrá ejercer sus derechos mediante la acción
contencioso administrativa ante la sala de lo contencioso administrativo de la
corte suprema de justicia”
Esta disposición va inserta en la regulación que en esa
ley se hace del proceso a seguir para autorizar un despido o para una anulación
de despido (realizado en la forma de supresión de plaza), de un servidor
municipal incluido en la carrera administrativa municipal.
Tal procedimiento, regulado en
los artículos 71 al 79 de la LCAM se desarrolla cuando la autoridad
administrativa toma la decisión de despido quedando sujeto a la autorización de
un tribunal con competencia laboral, el cual, tras un procedimiento
en el que se requiere prueba, aplicando todas las garantías a las partes,
decidirá si procede o no autorizarlo. Si el acto consiste
en una supresión de plaza realizada, lo declarará nulo o según el caso, que no
existe ilegalidad.
En este procedimiento, la
voluntad de la administración se manifiesta en la decisión de terminar su
vinculación laboral con un servidor público, por motivos regulados en la
legislación respectiva, lo anterior significa que la decisión de
proceder al despido del empleado municipal constituye el acto administrativo en
el cual se ejercen las facultades propias de la administración.
Sin embargo, el legislador
decidió que dicho acto administrativo fuese sometido a control por un ente
independiente, negando en este caso la “autotutela” que la
Administración pudiere realizar del acto administrativo ya que no lo sometió a
un órgano o ente perteneciente a la administración, en su lugar, le encomendó
el control a un organismo ordinario de jurisdicción que pertenece al Órgano
Judicial, de manera que, justamente, una función que, bajo el criterio objetivo
de las potestades es materialmente jurisdiccional, se ve ejercida por un ente
subjetivamente perteneciente al Órgano Judicial, confluyendo sujeto y
objeto, en una actividad netamente jurisdiccional.
De la sentencia pronunciada por
el juez de lo laboral, se habilitó en la ley un recurso para ante la respectiva
Cámara con competencia laboral, se trata de una alzada, aunque se le denomine
“revisión”, y es de lo resuelto en ese recurso que el legislador previó un
medio de impugnación promovido ante esta Sala en acción
contencioso-administrativa.
Las resoluciones que pronuncia el
juez de lo laboral en el trámite de autorización de despido o de la impugnación
de la supresión de plaza, así como las que emite la respectiva cámara,
corresponden a la facultad de juzgar otorgada como principal potestad al Órgano
Judicial según el tenor del artículo
172 inciso 1 Cn., y son actos de la propia competencia de los tribunales
laborales, en el ejercicio de una competencia diseñada por el legislador, en
otras palabras, no son actos administrativos, sino jurisdiccionales, por lo
que, se encontrarían excluidos del control de legalidad que se establece en el
artículo 56 LOJ y en el artículo 2 LJCA.
Lo precedente implica que el legislador decidió
otorgar, de manera excepcional, competencia a la
Sala para que controle actuaciones de carácter jurisdiccional, pese a la
limitación que señala la LJCA, superando la confrontación normativa por virtud
de la disposición contenida en el artículo 82 LCAM: “Esta ley por su
carácter especial prevalecerá sobre la Ley del Servicio Civil, Ley Reguladora
de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la
Carrera Administrativa y demás leyes que la contraríen.”
Ahora bien, tal decisión legislativa presenta
connotaciones particulares que repercuten en la función de esta Sala, que
requieren de pormenorización; así, cuando la Sala conoce las causas contra
actos de la administración, debe circunscribirse a estimar la legalidad o
ilegalidad del acto administrativo, y en todo caso, dictar alguna medida para
restablecer el derecho que haya resultado lesionado, empero, no puede
sustituir a la Administración arrogándose la capacidad de dictar actos
administrativos para restituir aquél o aquellos que sean declarados ilegales; ello
porque la administración tiene potestades normativas como la de sancionar,
mientras que los tribunales solamente declaran hechos y aplican consecuencias;
por eso en los primeros casos es que, a lo sumo, el tribunal realiza el reenvío
correspondiente para que la administración dicte un nuevo acto administrativo.
Pero en casos como el presente,
en los cuales se impugnan decisiones jurisdiccionales, la Sala se encuentra en
igualdad de condiciones y competencia que el resto de tribunales que han
conocido el asunto; es decir, el legislador no solo crea una vía para controlar
“la legalidad” de la decisión de un ente ajeno al Órgano Judicial, sino que habilita
un medio de impugnación en un proceso de carácter netamente jurisdiccional, de
tal suerte que, aunque la acción contenciosa administrativa no sea un recurso
constituye un verdadero medio de impugnación, de manera que, por designio
legislativo, hay tres grados de conocimiento en el proceso judicial de
autorización o de nulidad de despido de un servidor público acogido a la
carrera administrativa municipal: una primera instancia ante el juez de lo
laboral, una segunda ante la cámara que conoce en “revisión” (una apelación por
otro nombre) y un tercer grado que coloca a la Sala en una posición equiparable
al tribunal que conoce de casación (de conformidad con el artículo 519 ordinal
3° del Código Procesal Civil y Mercantil - CPCM - admite casación la sentencia
definitiva en procesos de material laboral).
La acción contencioso
administrativa permite la sustanciación del proceso y la presentación de
prueba, que, como impugnación, tiene características únicas, entre las cuales
resalta la expresa habilitación de acceso no solamente a los particulares sino
también a las autoridades cuando resultan
perjudicadas por el fallo de los tribunales con competencia laboral, lo cual en
el proceso contencioso administrativo que se sigue contra actos de la
Administración solamente sucede en casos excepcionales y cuyo fundamento legal
se ha construido jurisprudencialmente.
Este remedio procesal
surgió exclusivamente de una decisión del legislador, que pudo haber optado por
(a) diseñar un sistema de autotutela ante entes de la administración, con
control por la Sala de lo Contencioso Administrativo; (b) en línea con el
sistema de tutela jurisdiccional, otorgar el control de las decisiones de la
cámara con competencia laboral a la Sala de lo Civil - en virtud de que la legislación
ya señalada le atribuye el control en casación sobre decisiones de
los tribunales laborales - o (c) un sistema de impugnación sui generis tal cual
se ha regulado, con tutela judicial - descartando totalmente la autotutela - y
en tres grados de conocimiento.
Lo anterior no implica una
desventaja en la calidad del control por cuanto las decisiones a examinar son
actos jurisdiccionales y es también jurisdiccional el organismo ante el cual se
impugnan, de tal suerte que debe entenderse en análogas las condiciones para
conocer y resolver que tiene la Sala de lo Civil al conocer en Casación.
En ese orden, la Administración manifiesta su voluntad en un acto
administrativo: la decisión de despedir a un trabajador público municipal.
El competente para
autorizar o no el despido, o en su caso para conocer del proceso de nulidad de
despido cuando no se ha seguido el trámite correspondiente es el juez con
competencia laboral en esa comprensión territorial.
La resolución que éste dicte
puede ser confirmada, revocada, modificada o anulada por resolución de la
cámara que conoce de lo laboral en esa jurisdicción, lo cual constituye el
segundo grado de conocimiento, configurándose una decisión que sustituye a la
primera en la vida jurídica.
A su vez, la Sala, actuando como
tribunal en tercer grado de conocimiento está en condiciones de declarar ilegal
el acto o desechar los alegatos de ilegalidad, con potestades que en su esencia
son equivalentes a la de confirmar, revocar, modificar o anular lo dispuesto
por la Cámara y, por extensión la del juzgado.
Lo precedente significa que esta
Sala, en el marco de su competencia dentro de la acción contenciosa cuando se
promueva contra esta clase de decisión jurisdiccional, puede otorgar directamente
la autorización a la entidad municipal para que ésta despida al trabajador o
denegar esta autorización, confirmando lo actuado en los grados de conocimiento
precedentes. En similar sentido, puede confirmar o revocar la decisión judicial
pronunciada respecto de la nulidad de un despido, y sustituirla por su propio
pronunciamiento.
II. Por lo antecedente, aunque concurro con la decisión plasmada en el fallo de la sentencia, reafirmo mi disidencia en cuanto a la naturaleza de las sentencias pronunciadas por los tribunales con competencia laboral en aplicación de los artículos 71 y 75 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal y con la propia actividad de esta Sala de conformidad al artículo 79 de ese mismo cuerpo legal.”