VOTO CONCURRENTE DE LA MAGISTRADA DAFNE YANIRA SANCHEZ DE MUÑOZ
DESPIDO
NATURALEZA DE LAS
RESOLUCIONES EMITIDAS POR LOS JUZGADOS Y LAS CÁMARAS DE LO LABORAL EN EL
EJERCICIO DE LAS POTESTADES CONFERIDAS POR EL ARTÍCULO 67 DE LA LCAM
“Concurro con la decisión adoptada en el fallo de la anterior sentencia en lo concerniente a la inexistencia de los vicios de legalidad planteados por la parte actora.
Sin embargo, estimo
indispensable hacer algunos razonamientos relativos a la naturaleza de las
potestades que ejercen los jueces de lo laboral o con competencia en esa materia,
según el caso, y cámara de lo laboral; así como respecto de la naturaleza del
control que ejerce esta Sala en tales casos, y de los alcances del mismo. Tales
planteamientos los expongo a continuación.
1°) Respecto a la naturaleza de las resoluciones emitidas
por los juzgados y las cámaras de lo laboral en el ejercicio de las potestades
conferidas por el artículo 67 de la LCAM.
i) El artículo 67 de la LCAM determina que «Las
sanciones de despido serán impuestas por el Concejo, el Alcalde o la Máxima
Autoridad Administrativa, según el caso, previa autorización del Juez de lo
Laboral o del Juez con competencia en esa materia, del Municipio de que se
trate o del domicilio establecido, en caso de actuación asociada de las
municipalidades o de las entidades municipales, de acuerdo al procedimiento
contemplado en esta ley.»”
EL LEGISLADOR FACULTA A LOS JUECES DE LO
LABORAL O CON COMPETENCIA EN MATERIA LABORAL, PARA AUTORIZAR LA SANCIÓN DE
DESPIDO A SER IMPUESTA POR EL CONCEJO, EL ALCALDE O LA MÁXIMA AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA
“En virtud de la anterior disposición, el
legislador ha facultado a los jueces de lo laboral o con competencia en materia
laboral, según el caso, para “autorizar” la sanción de despido a ser impuesta
por el Concejo, el Alcalde o la “máxima autoridad administrativa”.
Para concluir sobre la naturaleza de la potestad
atribuida por el legislador a los tribunales de referencia, en la disposición
citada, debe partirse en primer lugar de la concepción de Administración
pública que se ha desarrollado en nuestro sistema legal.”
EL LEGISLADOR INCLUYÓ ENTRE LOS ÓRGANOS QUE REALIZAN FUNCIÓN ADMINISTRATIVA A LOS ÓRGANOS LEGISLATIVO Y JUDICIAL EN CUANTO EXCEPCIONALMENTE EMITEN ACTOS ADMINISTRATIVOS
“A nivel de
legislación secundaria, la disposición legal que sentó las bases relativas a
los órganos que integran la Administración pública en nuestro ordenamiento
jurídico fue el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y
ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil
novecientos setenta y ocho, en adelante LJCA; el cual es del contenido
siguiente: «Art. 2.- Corresponderá a la jurisdicción contencioso
administrativa el conocimiento de las controversias que se susciten en relación
con la legalidad de los actos de la Administración Pública. Para los efectos de
esta ley se entiende por Administración Pública: a) el Poder Ejecutivo y sus
dependencias, inclusive las instituciones autónomas, semiautónomas y demás
entidades descentralizadas del Estado; b) los Poderes Legislativo y Judicial y
los organismos independientes, en cuanto realizan excepcionalmente actos
administrativos; y, c) el Gobierno Local.»
De la disposición citada se concluye que nuestro
legislador atiende a un criterio objetivo tanto para la delimitación de los
órganos que conforman la Administración pública, como para la definición de
acto administrativo. Situación ya concebida así por el Constituyente, tal como
se expondrá en párrafos posteriores.
En consecuencia, en nuestro medio pueden distinguirse órganos que por esencia tienen encomendado el ejercicio de función administrativa, tal como sucede con el Órgano Ejecutivo, las Instituciones Oficiales Autónomas y las Municipalidades. También el artículo 2 antes citado creó una categoría de órganos a los que llamó “organismos independientes”, que son todos aquellos que, no perteneciendo a ninguno de los órganos fundamentales del Gobierno y no teniendo personalidad jurídica propia, ejercen función administrativa, algunos como función esencial y otros de manera excepcional, entre estos se encuentran, por ejemplo, las Comisiones de Servicio Civil, el Tribunal de Servicio Civil, las Juntas de Vigilancia de las distintas profesiones médicas, las Juntas de la Carrera Docente y el Tribunal de la Carrera Docente, el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos, el Comité de Apelaciones del Sistema Financiero, entre otros.
Además, el
legislador, partiendo de la concepción mencionada, incluyó entre los órganos
que realizan función administrativa y que por tanto dictan actos
administrativos controlables en sede jurisdiccional contencioso administrativa,
a los Órganos Legislativo y Judicial en cuanto excepcionalmente emiten actos
administrativos.
Esa
misma concepción de Administración pública es la adoptada por el legislador en
la LJCA vigente a partir del 31 de enero del presente año, cuando determina en
el artículo 2 que “La jurisdicción
contencioso administrativa será competente para conocer de las pretensiones que
se deriven de las actuaciones u omisiones de la Administración pública sujetas
al derecho administrativo.” Y al
realizar el reparto de competencias entre los Juzgados, Cámaras y Sala de lo
Contencioso Administrativo incluye el conocimiento de las actuaciones del
Órgano Judicial y del Legislativo y de organismos independientes, en cuanto
estén sujetas al derecho administrativo, entre otros (artículos 12 al 14 de la
LJCA vigente).
Por su parte, la Ley de Procedimientos
Administrativos (en adelante, LPA), aprobada mediante Decreto Legislativo
número ochocientos cincuenta y seis, de fecha quince de diciembre de dos mil
diecisiete, publicado en el Diario Oficial número treinta, tomo cuatrocientos
dieciocho, del día trece de febrero de dos mil dieciocho _la cual, si bien
entrará en vigencia hasta pasados doce meses después de su publicación en el
Diario Oficial, ya ha sido aprobada, sancionada y publicada, y por tanto, ya
forma parte de nuestro ordenamiento jurídico ; define como ámbito de aplicación
de la misma el siguiente: «Art. 2. La presente ley se aplicará al
Órgano Ejecutivo y sus dependencias, a las entidades autónomas y demás
entidades públicas, aun cuando su ley de creación se califique de carácter
especial; y a las municipalidades, en cuanto a los actos administrativos
definitivos o de trámite que emitan y a los procedimientos que desarrollen.
Asimismo, se aplicará a los Órganos Legislativo y Judicial, la Corte de Cuentas
de la República, la Procuraduría General de la República, la Procuraduría para
la Defensa de los Derechos Humanos, la Fiscalía General de la República, el
Consejo Superior de Salud Pública, el Tribunal Supremo Electoral y, en general,
a cualquier institución de carácter público, cuando excepcionalmente ejerza
potestades sujetas al derecho administrativo. Esta ley será aplicable a los
concesionarios de la Administración Pública.»
Coincidente con el criterio adoptado en nuestro
ordenamiento jurídico para definir a la Administración pública, con relación a
la función administrativa atribuida a los órganos fundamentales del Estado, el
tratadista Miguel S. Marienhoff sostiene que «Cada uno de los órganos esenciales -legislativo,
ejecutivo y judicial- aparte de sus propias funciones específicas, ejerce o
realiza otras de la misma naturaleza que aquellas que caracterizan a los demás
órganos. El Congreso legisla, juzga, ejecuta o administra. El administrativo
administra y ejecuta, pero también legisla y juzga, a su manera. Igual cosa
ocurre con el órgano judicial: juzga sin perjuicio de realizar actos de
naturaleza legislativa, y otros donde actúa ejecutivamente o como
administrador. De modo que la función administrativa no está circunscripta (sic) a uno solo de los expresados órganos: si por
principio constituye la función específica del ejecutivo, es en cambio
compartida por los órganos legislativo y judicial. Pero el carácter substancial
y distintivo de estas actividades no se modifica, cualesquiera fuesen los
organismos que la produzcan o el procedimiento que se utilice para su
producción. Es por eso que en los estudios científicos del derecho
administrativo predomina la concepción “objetiva” de Administración Pública, en
cuyo mérito pertenece a la órbita del derecho administrativo la regulación de
cualquier acto de función administrativa, aunque no sea cumplido por el llamado
“Poder Ejecutivo”. » (Marienhoff, Miguel
S., Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, Teoría General, quinta edición,
Abeledo- Perrot, Buenos Aires, Argentina, 2003, pag. 44).
ii) En lo concerniente a las funciones atribuidas al Órgano Judicial, debemos comenzar afirmando que en nuestro sistema legal la Constitución de la República (Cn) asigna al Órgano Judicial, como función esencial, la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, artículo 172 Cn.: «la Corte Suprema de Justicia, las Cámaras de Segunda Instancia y los demás tribunales que establezcan las leyes secundarias, integran el Órgano Judicial. Corresponde exclusivamente a este Órgano la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en materias constitucional, civil, penal, mercantil, laboral, agraria y de lo contencioso-administrativo, así como en las otras que determine la ley.» El Constituyente atribuye como actividad esencial del Órgano Judicial, precisamente el ejercicio de la función jurisdiccional.
No obstante, el mismo Constituyente ha atribuido
al Órgano Judicial el ejercicio de función administrativa. Por ejemplo, las
potestades conferidas en el artículo 182 números 9, 10, 12 y 240 Cn.
Por otra parte, el legislador secundario, tal como
ha quedado demostrado, también ha concebido que el Órgano Judicial está
facultado para ejercer función administrativa, y como consecuencia, somete la
misma al control de la jurisdicción contencioso administrativa, ya que en un
Estado de Derecho no pueden existir actuaciones de la Administración pública
exentas del control jurisdiccional.
Entre las potestades constitutivas de función
administrativa encomendada al Órgano Judicial por el mismo Constituyente
encontramos la relativa a la aplicación del régimen de personal al servicio de
la Corte Suprema de Justicia y la administración de la Carrera Judicial
(artículo 182 N° 9 Cn), esta última es compartida en algunos aspectos con el
Consejo Nacional de la Judicatura.
La función relativa a la administración de
personal, sin lugar a dudas, es materia sujeta al derecho administrativo. Las
potestades atribuidas por el Constituyente, mencionadas con anterioridad, así
como las que confieren la Ley Carrera Judicial, Ley del Servicio Civil, Ley de
la Carrera Docente y Ley de la Carrera Administrativa Municipal, entre otras,
constituye potestades de carácter administrativo como regla general, y el
ejercicio de las mismas constituye función administrativa.”
COMO PARTE DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA QUE REALIZAN LOS DIFERENTES ÓRGANOS QUE CONFORMAN EL ESTADO, SE ENCUENTRA LA APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE PERSONAL
“Como parte de la función administrativa que
realizan los diferentes órganos que conforman el Estado, se encuentra
precisamente la aplicación del régimen de personal, el cual encaja en el
denominado régimen disciplinario como manifestación de la potestad sancionadora
que ejerce la Administración pública respecto de los empleados y funcionarios
que la componen.
Es así como el legislador secundario desarrolla las
potestades constitutivas de función administrativa atribuida al Órgano
Judicial, esencialmente a través de la Ley de la Carrera Judicial. Sin embargo,
además, confiere al mismo Órgano Judicial otras potestades de naturaleza
administrativa, tal como sucede con la atribuida en el artículo 67 de la LCAM,
respecto de los tribunales de lo laboral, relativa a “autorizar” la sanción de
despido que pretenda ser impuesta al personal al servicio de la municipalidad,
por el Concejo, el Alcalde o la “máxima autoridad administrativa”, según el
caso.
Los tratadistas García de Enterría y Fernández,
sobre la potestad disciplinaria, sostienen que «[...1 la Administración,
para mantener la “disciplina” interna de su organización, ha dispuesto siempre
de un poder disciplinario correlativo en virtud del cual puede imponer
sanciones a sus agentes, sanciones atinentes normalmente al régimen
funcionarial de los sancionados [...] La peculiaridad de esta especie de
sanciones administrativas residen en dos caracteres: el reconocimiento de una
especie de titularidad natural de la Administración, derivada del actuar de su
propio ámbito interno o doméstico tutelando su propia organización y
funcionamiento por una parte; y en segundo término, la estimación como ilícitos
sancionables de conductas valoradas con criterios deontológicos más que
estrictamente jurídicos [...1» (García de Enterría, Eduardo, y Fernández,
Tomas-Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, novena edición, Editorial Civitas,
Madrid, 2004, págs. 169 y 170).”
LA POTESTAD DE AUTORIZACIÓN DEL DESPIDO, CONFERIDA A LOS JUECES DE LO LABORAL O CON COMPETENCIA EN ESA MATERIA Y A LAS CÁMARAS DE LO LABORAL, AL CONOCER EN RECURSO, CONSTITUYE FUNCIÓN ESENCIALMENTE ADMINISTRATIVA
“Es necesario reiterar que la potestad de “autorización”
del despido que se pretenda como sanción disciplinaria, que confiere el
artículo 67 de la LCAM a los jueces de lo laboral o con competencia en esa
materia y a las cámaras de lo laboral, al conocer en recurso, constituye
función esencialmente administrativa.
Dicha potestad entra en el juego de las conferidas por el legislador como elementos de la administración de la carrera municipal. El artículo 67 de la LCAM se encuentra en el capítulo I, “Sanciones y Causales”, del título VII “Régimen Disciplinario”, aplicable a los empleados municipales.
Es decir que la función que realizan los
tribunales de lo laboral a partir de la potestad que le confiere la LCAM al
autorizar o denegar la autorización para un despido, se enmarca en el ejercicio
de la función disciplinaria atribuida a la “Administración pública”; no
constituye función jurisdiccional. Forma parte del régimen de personal de la
Administración pública, función esencialmente administrativa.
La autorización que se comenta constituye un
requisito sine qua non para el despliegue de una actividad disciplinaria
que ejerce la autoridad municipal, específicamente, para adoptar la decisión de despido;
en tal sentido, es un requisito para hacer cumplir el régimen disciplinario
aplicable a los funcionarios y empleados de la comuna.”
LOS TRIBUNALES LABORALES DEBEN DAR EL VISTO BUENO
AL EJERCICIO DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA MUNICIPAL, EN EL CASO PARTICULAR DE
LOS DESPIDOS
“La autorización que se comenta se configura,
entonces, como un requisito que incide en la esfera de acción de las
municipalidades, en tanto que son los tribunales laborales los que deben dar el
visto bueno al ejercicio de la potestad disciplinaria municipal, en el caso
particular de los despidos; pues la autoridad municipal sólo podría emitir el
acto administrativo de despido previa autorización de aquellos, quienes
actuando de manera excepcional como Administración pública están llamados por
ley a constatar el cumplimiento de las condiciones previstas al efecto por el
ordenamiento jurídico; actuación que sólo constituye un eslabón en el procedimiento
de despido.”
LAS RESOLUCIONES DE LOS JUECES Y MAGISTRADOS DE CÁMARA DE LO
LABORAL EN TRAMITE DE AUTORIZACIÓN DE DESPIDO O IMPUGNACION DE LA SUPRESIÓN DE
PLAZA, SON ACTOS ADMINISTRATIVOS
2°) De lo resuelto por
el juzgado de lo laboral o con competencia en materia laboral, procede la
interposición de recurso, siempre de carácter administrativo, para ante la
Cámara de lo Laboral: «De las sentencias definitivas de los jueces de lo
laboral o jueces con competencia en esa materia del Municipio de que se trate,
podrá interponerse recurso de revisión en la cámara respectiva de esta materia
[...]» (artículo 79 de la LCAM). La Cámara conocerá así también como
Administración pública del recurso que pueda interponerse respecto de la
decisión del juez correspondiente.
Consecuentemente las resoluciones que emiten dichos
tribunales en este tipo de procedimiento tienen el carácter de actos
administrativos, al configurarse como declaraciones de voluntad emitidas por la
Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta
a la reglamentaria, en materia de personal al servicio de la Administración
pública, específicamente, relativas al régimen disciplinario.
Sobre el concepto de
acto administrativo debe destacarse que la LPA, en su esencia, recoge el mismo
concepto de acto administrativo adoptado por la jurisprudencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo: «Art. 21.- Para los efectos de esta Ley, se
entenderá por acto administrativo toda declaración unilateral de voluntad, de
juicio, de conocimiento o de deseo, productora de efectos jurídicos, dictada
por la Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa
distinta a la reglamentaria.» (En ese mismo sentido, sentencia 79-B2001,
de las ocho horas del día diecinueve de noviembre del año dos mil tres, entre
otras).
De ahí que la situación recogida en el artículo 67
de la LCAM y el recurso previsto en el artículo 79 de dicha ley encajan en el supuesto
previsto por el legislador en el artículo 2 de la LJCA, en cuanto emisión
excepcional de actos administrativos por parte del Órgano Judicial.
Como consecuencia, las actuaciones realizadas por
los juzgados y cámaras antes mencionados en ejercicio de la potestad que se
comenta, deben estar sujetas al control de la jurisdicción contencioso
administrativa, pues en un Estado de derecho no pueden existir ámbitos de
actuación de la Administración pública exentos del control jurisdiccional.
Sobre
la exigencia del control de las actuaciones de la Administración pública, esta
Sala en sentencia de las ocho horas con cuatro minutos del día veintiocho de
octubre de mil novecientos noventa y ocho, pronunciada en el juicio con
referencia número 134-M-97, en la cual hace referencia al auto emitido en ese
mismo proceso a las doce horas del día nueve de septiembre de mil novecientos
noventa y siete, mediante la que se declaró inaplicable el artículo 4 letra d)
de la LJCA de 1978; sostuvo que «[...] en un Estado de Derecho, no
existe espacio para crear ámbitos de impunidad que impidan a los gobernados
defender jurisdiccionalmente sus derechos e intereses legítimos contra
actuaciones alejadas de la ley, por lo cual se sostiene que es este Tribunal el
competente para conocer de las actuaciones del referido Concejo».
Por su
parte, la Sala de lo Constitucional, en la sentencia referencia 9-2003, de las
catorce horas del día veintidós de octubre de dos mil cuatro, mediante la cual
declaró inconstitucional la letra “e” y por conexión la letra “d” del artículo
4 de la LJCA de 1978, indicó: “[...] el Estado Constitucional de
Derecho tiene por característica básica la conformación de una serie de
derechos fundamentales y garantías constitucionales cuyo destinatario es la
persona humana tal, y como lo señala el Título I, Capítulo único, art. 1 Cn., y
por esa razón la necesidad de establecer y proteger la esfera jurídica por
medio de un núcleo esencial donde haya posibilidad de eficacia a través de la
protección de las categorías jurídicas subjetivas por medio del derecho a la
protección jurisdiccional. Asimismo, la norma fundamental recoge en sus
distintas disposiciones derechos constitucionales procesales que permiten
generar confianza a los destinatarios de la norma al establecer un plus de
salvaguardia con la obtención y ejecución de una resolución judicial; esto
constituye el derecho a la protección jurisdiccional que permite que el Estado
a través del órgano encargado de juzgar y ejecutar lo juzgado pueda conocer del
derecho de acción, que se manifiesta fundamentalmente en un proceso dentro del
cual se conoce y resuelve una pretensión, la cual se ejercita mediante una
declaración de voluntad que se deduce ante el Juez pero se dirige frente a la
contraparte haciendo nacer la carga de contestar u oponerse. De la misma forma,
los juzgadores ponen en funcionamiento una serie de principios del proceso y
del procedimiento con el fin de evitar abusos de poder para garantizar un
proceso constitucionalmente configurado en el que se respeten los derechos
básicos y esenciales de la persona. Consecuentemente, el Órgano Judicial se
encuentra legitimado por la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Esa
manifestación, en lo que a ámbitos jurisdiccionales se refiere, pretende evitar
la disociación de ciertos tópicos que sin fundamento alguno han llegado a
establecer un límite de conocimiento jurisdiccional, específicamente para el
estudio y análisis de este caso, lo relativo a la LJCA».”
LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONOCE
DIRIMIENDO EL CONFLICTO QUE PUEDA SURGIR RESPECTO DE LAS DECISIONES ADOPTADAS
POR LOS ÓRGANOS QUE EJERCEN FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, RESPECTO DE LA AUTORIZACIÓN
DE DESPIDO
“3°) Siendo acorde con la naturaleza de las actuaciones
objeto de análisis, el legislador estableció en el artículo el artículo 79
inciso final de la LCAM que la parte que se considere agraviada por la
sentencia proveída por la cámara respectiva en el recurso de revisión, podrá ejercer sus derechos
mediante la acción contencioso administrativa ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.
En tal caso, la Sala de lo Contencioso
Administrativo conoce dirimiendo el conflicto que pueda surgir respecto de las
decisiones adoptadas por los órganos que ejercen función administrativa,
respecto de la autorización de despido.
En dichas circunstancias la Sala de lo Contencioso
Administrativo conoce como tribunal de única instancia, pues las actuaciones
relativas a la autorización de despido son de carácter administrativo, es
decir, no tienen carácter jurisdiccional.
Con relación a la
finalidad de la jurisdicción contencioso administrativa, Julio A. Palacios ha
sostenido que “Al instituir la jurisdicción contencioso-administrativa, como
distinta y separable de la ordinaria, se ha querido substraer al conocimiento
de los órganos judiciales encargados de juzgar las contiendas de derecho entre
particulares, el conocimiento y dilucidación de los conflictos entre Poder
Administrador y los administrados o entre éstos y las entidades con autarquía
territorial o funcional” (Palacios, Julio A., “La Acción
Contencioso-Administrativa”, Editorial FIDES, Buenos Aires Argentina, 1975,
pág. 43).
En el esquema competencial salvadoreño, a partir de
la vigencia de la LJCA adoptada en 1978, la Sala de lo Contencioso
Administrativo se configuró como único tribunal con competencia para conocer de
esta materia, situación que no ha sido modificada sino con la reforma a la Ley
Orgánica Judicial introducida mediante Decreto Legislativo número setecientos
sesenta y uno de fecha de fecha veintiocho de agosto de dos mil diecisiete;
publicado en el Diario Oficial número ciento setenta y cuatro, tomo
cuatrocientos dieciséis, del día veinte de septiembre de dos mil diecisiete, y
la emisión de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa pronunciada
mediante Decreto Legislativo número setecientos sesenta, de fecha veintiocho de
agosto de dos mil diecisiete, publicado en el Diario Oficial número doscientos
nueve, tomo cuatrocientos diecisiete, del nueve de noviembre de dos mil
diecisiete; los cuales entraron en vigencia el día treinta y uno de enero del
presente año.”
LA SALA AL DECIDIR LA REPARACIÓN DE LOS DERECHOS VULNERADOS POR PARTE DE LOS JUECES Y MAGISTRADOS DE CÁMARA DE LO LABORAL, NO PUEDE AUTORIZAR DIRECTAMENTE EL DESPIDO Y ASUMIR LA VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“4°) Siendo coherentes
con lo expuesto, debe tenerse en cuenta que la Sala de lo Contencioso Administrativo,
al ejercer la potestad que le confiere la LJCA de 1978 -normativa aplicable al
presente caso en virtud del artículo 124 de la LJCA que entró en vigencia el
treinta y uno de enero del presente año- relativa al restablecimiento del
derecho violado, no puede jamás sustituir la voluntad de la Administración y,
en consecuencia, no podría autorizar directamente el despido al Alcalde o
autoridad administrativa que hubiere solicitado tal autorización ante el juez
de lo laboral, pues tal decisión sólo corresponde adoptarla a los tribunales de
lo laboral o con competencia en dicha materia, en ejercicio de las potestades
administrativas que les confiere el ordenamiento jurídico, en los términos ya
indicados.
En el aspecto que se comenta, las potestades de la
Sala sólo podrían llegar hasta ordenar al juez de lo laboral o con competencia
en dicha materia la adopción de la decisión que autorice el despido; se
insiste, no puede autorizar directamente el despido y asumir la voluntad de la
Administración pública.
Teniendo en cuenta las valoraciones expuestas a lo
largo de este voto reitero mi posición relativa a la competencia de esta Sala
para conocer en única instancia -en aplicación de la LJCA de 1978-, como
tribunal contencioso administrativo contralor de la legalidad de las
actuaciones de la Administración pública, de las decisiones adoptadas por los
jueces de lo laboral y jueces con competencia en dicha materia, según el caso,
y de las Cámaras de lo laboral, en aplicación de la LCAM relativas a la
autorización de despido.
Dejo así expuesta mi
posición con relación a las condiciones en que ha ejercido su competencia esta
Sala al conocer del presente caso.
5°) Como consecuencia de
todo lo expuesto, también dejo constancia de mi criterio en contra del adoptado
por esta Sala mediante las sentencias pronunciadas en los procesos con
referencias números 204-2012, 197-2012 y 196-2012 de fechas veintidós de
agosto, cinco y veinticinco de octubre de dos mil diecisiete, respectivamente,
tanto en lo relativo a la naturaleza de las decisiones adoptadas en los casos
de referencia por los jueces de lo laboral y jueces con competencia en dicha
materia, según el caso, y de las Cámaras de lo laboral, respecto de la
competencia ejercida por esta Sala al controlar la legalidad de tales
actuaciones, así como respecto del alcance de las potestades de esta Sala al
decidir sobre la reparación de los derechos que hubieren resultado vulnerados
en ejercicio de aquellas potestades por parte de los jueces y cámaras tantas
veces aludidos.
Con relación a tales
aspectos, en las sentencias citadas se ha sostenido lo siguiente: «Las
resoluciones que pronuncia el juez de lo laboral en el trámite de autorización
de despido o de la impugnación de la supresión de plaza, así como las que emite
la respectiva cámara, corresponden a la facultad de juzgar y ejecutar lo
juzgado otorgada exclusivamente al Órgano Judicial según el tenor del artículo
172 inciso 1 Cn., y son actos de la propia competencia de los tribunales
laborales, en el ejercicio de una competencia diseñada por el legislador, en
otras palabras, no son actos administrativos, sino jurisdiccionales, por lo
que, se encontrarían excluidos del control de legalidad que se establece en el
artículo 56 LOJ y en el artículo 2 LJCA. Lo precedente implica que el
legislador decidió otorgar, de manera excepcional, competencia a la Sala para
que controle actuaciones de carácter jurisdiccional, pese a la limitación que
señala la LJCA, superando la confrontación normativa por virtud de la
disposición contenida en el artículo 82 LCAM. “Esta ley por su carácter
especial prevalecerá sobre la Ley del Servicio Civil, Ley Reguladora de la
Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera
Administrativa y demás leyes que la contraríen. Ahora bien, tal decisión
legislativa presenta
connotaciones particulares que repercuten en la función de esta Sala (...) en
casos como el presente, en los cuales se impugnan decisiones jurisdiccionales,
la Sala se encuentra en igualdad de condiciones y competencia que el resto de
tribunales que han conocido el asunto; es decir, el legislador no crea una vía
para controlar “la legalidad” de la decisión de un ente ajeno al Órgano
Judicial, sino que habilita un medio de impugnación en un proceso de carácter
netamente jurisdiccional, de tal suerte que, aunque la acción contenciosa
administrativa no sea un recurso constituye un verdadero medio de impugnación,
de manera que, por designio legislativo, hay tres grados de conocimiento en el
proceso judicial de autorización o de nulidad de despido de un servidor público
acogido a la carrera administrativa municipal: una primera instancia ante el
juez de lo laboral, una segunda ante la cámara que conoce en “revisión” (una
apelación por otro nombre) y un tercer grado que coloca a la Sala en una
posición equiparable al tribunal que conoce de casación (de conformidad con el
artículo 519 ordinal 3° del Código Procesal Civil y Mercantil - CPCM - admite
casación la sentencia definitiva en procesos de material laboral). (...) Este
remedio procesal surgió exclusivamente de una decisión del legislador, que pudo
haber optado por otorgar el control de las decisiones jurisdiccionales de esta
índole a la Sala de lo Civil - en virtud de que la legislación ya señalada le
atribuye el control en casación sobre decisiones de los tribunales laborales -
pero que eligió la jurisdicción contencioso administrativa en su lugar. Lo
anterior no implica una desventaja en la calidad del control por cuanto las
decisiones a controlar son actos jurisdiccionales y es también jurisdiccional
el organismo ante el cual se impugnan, de tal suerte que debe entenderse en
análogas las condiciones para conocer y resolver que tiene la Sala de lo Civil
al conocer en Casación. En ese orden, la Administración manifiesta su voluntad
en un acto administrativo: la decisión de despedir a un trabajador público
municipal. El competente para autorizar o no el despido, o en su caso para
conocer del proceso de nulidad de despido cuando no se ha seguido el trámite
correspondiente es el juez con competencia laboral en esa comprensión
territorial. La resolución que éste dicte puede ser confirmada, revocada,
modificada o anulada por resolución de la cámara que conoce de lo laboral en
esa jurisdicción, lo cual constituye el segundo grado de conocimiento,
configurándose una decisión que sustituye a la primera en la vida jurídica. A
su vez, la Sala, actuando como tribunal en tercer grado de conocimiento está en
condiciones de declarar ilegal el acto o desechar los alegatos de ilegalidad,
con potestades que en su esencia son equivalentes a la de confirmar, revocar,
modificar o anular lo dispuesto por la Cámara y, por extensión la del juzgado.» Criterios
de los cuales me separo completamente en virtud de los razonamientos vertidos a
lo largo de este voto razonado.
6°) Finalmente, es importante aclarar que acertadamente
en las sentencias citadas en la mayoría de los casos en que se hace referencia
a las decisiones de los jueces y las cámaras en los procedimientos seguidos en
ejercicio de la potestad que les confiere la LCAM se emplea el término
resolución, que es una calificación correcta por tratarse de actos
administrativos; sin embargo, en algún caso a lo largo de los razonamientos se
empleó el término “sentencia”, terminología que resulta errónea, ya que se
trata del ejercicio de potestades de carácter administrativo y no
jurisdiccionales.
Así mi voto.”