LEGITIMACIÓN ACTIVA

LEGITIMACIONES PROCESALES ORDINARIAS

“En el devenir ordinario de la jurisdicción, los procesos se desarrollan entre personas jurídicamente interesadas (las partes) que defienden intereses contrapuestos en un litigio (es decir, un proceso confrontativo en que una parte pretende que declare o modifique una situación jurídica y otra parte se opone a tal pretensión) el cual es presentado ante un tercero imparcial que lo resuelve (el juez). En el proceso se reconocen también personas con legítimo interés en el derecho litigioso que ni constituyen la parte actora ni la parte demandada, estos son los denominados “terceros” que pueden ser coadyuvantes a alguna de las partes o realmente representar un tercer interés, ajeno a cualquiera de los opuestos.

 En este conjunto de relaciones debe distinguirse cuál es la posición del juez y diferenciarlo de las partes, en atención a que nunca constituye un interesado en el resultado del proceso.”

RELACIONES DEVENIDAS DE LA IMPUGNACIÓN DE RESOLUCIONES

“Los recursos son actos procesales que tienden a regularizar, revocar, modificar o anular las resoluciones emitidas por la autoridad decisoria; constituyen una oportunidad de las partes para debatir técnicamente la decisión del juzgador ante errores u omisiones jurisdiccionales o ante vicios del procedimiento.

 En virtud de la impugnación se genera una relación particular entre el juez decisor a quien se atribuye un error en la aplicación del derecho y el juez revisor, quien será el encargado de “remediar” el error advertido o, por el contrario, de declarar que tal error no se configura.

 La existencia de la impugnación no altera las relaciones jurídicas procesales en la controversia debatida: las partes siguen siendo los opuestos entre sí, legitimados procesalmente por ese interés jurídico en la resolución del conflicto que entre ellos se produce, y el juez decisor no se transforma en parte ni en tercero interesado ante la impugnación llevada a conocimiento del juez revisor.

 Al ejercer su función jurisdiccional el juez puede cometer errores y éstos pueden ser atacados por las partes o por terceras personas con legítimo interés en el objeto litigioso.

 De esta actividad surge una instancia distinta a aquella en que se deduce la cuestión principal: la impugnativa, en la cual se desarrollan y resuelven los agravios causados por las decisiones dictadas en el desarrollo de la actividad generada en el proceso.

 La legitimación para recurrir es siempre activa: la tendrá quien ejerce la pretensión de corregir el error que supone en la decisión del juez; en ese sentido, no va dirigida directamente hacia la contraparte o un tercero, sino contra la decisión que estima errónea y perjudicial, sin que ello signifique que no hay una legitimación pasiva en el trámite del recurso, que es la que tiene la parte contraria en el conflicto traído a conocimiento del ente decisor, la cual está interesada en que se confirme la resolución impugnada por cuanto es la que había decidido el asunto controvertido en su favor.

 En ese sentido, la multiplicidad de instancias, grados de conocimiento y autoridades decisoras y/o revisoras no resulta en la configuración de alguna de ellas como parte legitimada o que pueda identificarse como impugnada; verbigracia, en la apelación el apelante es la parte perjudicada con la decisión del juez y el apelado la parte favorecida con esa decisión, quien detenta el derecho material declarado a su favor, pero nunca lo será el juez emisor de la decisión apelada.”

RELACIONES JURÍDICAS ENTRE ADMINISTRACIÓN Y ADMINISTRADO EN EL MARCO DE PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS ADMINISTRATIVOS

“Sucede algo parecido en la actividad administrativa cuando algún administrado es favorecido con una decisión y otro resulta beneficiado con ella; pero, las relaciones en derecho privado están sujetas a ciertas reglas procesales que no aplican en el ámbito administrativo.

 Entre ellas se encuentra el impulso del proceso que en lo privado, especialmente en las legislaciones procesales más antiguas, tiende al principio dispositivo y al impulso a instancia de parte y no al principio oficioso, cuestión que ha evolucionado en las legislaciones más recientes; en cambio en el derecho administrativo, la normativa propende a la oficiosidad en la actividad de la administración y en materia recursiva.

 En el marco de las relaciones entre administrados y administración, habrá procedimientos en que administrados con intereses contrapuestos traigan su controversia ante la autoridad administrativa para que decida entre ellos - por ejemplo los que se generan entre consumidores y proveedores, o entre competidores.

 Pero también existirán relaciones jurídicas en las cuales por una parte se encuentra la administración que actúa en el marco de sus funciones y por otra el administrado que se ve beneficiado o perjudicado por esa actividad-verbigracia las que se generan entre la administración tributaria y el contribuyente, en estos casos, no hay contraparte ni tercero interesado, solamente hay un administrado legitimado como sujeto pasivo de los actos de la administración tributaria, pero que adquiere legitimación activa para recurrir de esos actos ante el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas, en donde no habrá apelado por cuanto la relación entre la Dirección que emite el acto (sea ésta la de Impuestos Internos o la de Aduanas) y el Tribunal que lo conoce en apelación, es la misma que entre el juez decisor y el juez revisor.”

RELACIONES JURÍDICO PROCEDIMENTALES EN EL CASO CONCRETO

“En el caso particular traído a conocimiento de esta sala debe determinarse si la relación se desarrolla entre partes y autoridad o si no existe propiamente Litis o controversia u oposición de intereses sometidos a un ente decisor imparcial:

 4.1. En un inicio, hay una multiplicidad de interesados que participan en un concurso, a fin de decidir cuál de ellos está mejor calificado para acceder a un cargo público, un ascenso, traslado u otras mejorías diversas, que habrá de ser decidido por el Tribunal Calificador. Pese a su denominación, el referido “Tribunal” no tiene ninguna función decisora respecto de un conflicto intersubjetivo - característica de la relación procesal; por el contrario, se trata de un acto neto de imperium, mediante el cual la autoridad declara unilateralmente su voluntad frente a los administrados

 4.2.- Una vez que este “Tribunal” ha adjudicado la plaza, ascenso o mejoría en cuestión a un postulante, tal decisión es ratificada por la Junta de la Carrera Docente respectiva, en este caso, la del Sector Uno, San Salvador. Este segundo acto continúa desarrollando facultades propias de la administración, esta vez las de la Junta, declarando unilateralmente su voluntad.

 4.3.- El administrado que no se ha visto favorecido no se encuentra, en este caso, en una relación procesal en una instancia principal sino en una relación administrativa en la que no hay un particular interesado con carácter de sujeto activo, solamente hay un sujeto pasivo que es el administrado y un ente de autoridad que es la administración.

 Pero cuando un acto de la administración perjudica a este administrado y la ley regula un recurso administrativo que puede ser utilizado para impugnar ese acto, surge la legitimación activa del administrado para intervenir en una litis impugnaticia.

 Empero, esto no significa que también exista una “contraparte”, en tanto no existía una controversia o litis principal, constituida entre dos administrados que acudían a la administración para que dirimiera este altercado.

 Lo que concurre es la relación de imperium de la administración sobre el administrado, es decir, en el presente caso existe una autoridad administrativa decisoria (el Tribunal Calificador de la Carrera Docente), una autoridad administrativa confirmatoria (la Junta de la carrera Docente Sector Uno, San Salvador) y una autoridad administrativa revisora (el Tribunal de la Carrera Docente).

 Asimismo, hay un apelante: el administrado a quien no se adjudicó la plaza objeto del concurso y que tiene acceso a un recurso (la apelación), quien, en este caso, pasa de ser el sujeto pasivo en la relación administración-administrado, a ser el sujeto con legitimación activa para recurrir en apelación.

 Sin embargo, en este acervo de relaciones jurídicas no hay un apelado por cuanto no hay intereses contrapuestos, en virtud de no existir una controversia entre administrados presentada a la administración para que ésta la resuelva.

 Por lo anterior no cabe considerar a la autoridad decisora como apelado, por cuanto no es parte, conserva su calidad de entidad que ha emitido la decisión, por lo cual su relación procesal es distinta a la de las partes o los terceros en un litigio.

 No debe confundirse la relación administración-administrado, propia de la actividad de la autoridad administrativa con la calidad departe procesal.

 La administración, en el ejercicio de sus facultades, incluso en el desarrollo de su facultad de autorregulación mediante recursos administrativos, nunca se convierte en parte procedimental.

 En cambio, la administración si tiene calidad de parte en el proceso contencioso-administrativo, por cuanto en este caso, hay dos intereses contrapuestos: el actor que es el administrado o en ocasiones otra autoridad administrativa; y el sujeto pasivo o demandado, que es la administración, ya que ambos concurren ante un tercero imparcial que resolverá el conflicto de intereses entre ambos.”

APLICACIÓN DEL DERECHO SUPLETORIO POR LA ADMINISTRACIÓN

“5.1. - Los concursos para optar a plazas están regulados en el artículo 18 la Ley de la Carrera Docente (LCD), la autoridad competente para adjudicar los puntajes y emitir resolución cobre a quien otorgar la plaza concursada es el Tribunal Calificador de la Carrera Docente (TC), de conformidad con el artículo 52 de la LCD.

 Cualquier desacuerdo con la decisión emitida por el Tribunal Calificador en un proceso de selección puede ser sometido a control por la Junta de la Carrera Docente (JCD) respectiva, de conformidad con el art. 96 LCD; a su vez, el fallo que ésta emita se puede recurrir en apelación (art. 85 LCD) ante el Tribunal de la Carrera Docente.

 5.2.- Según se ha establecido en el artículo 105 de la LCD: “En todo lo no previsto en la presente Ley se aplicará las normas del derecho común.”

 Lo anterior constituye una remisión de la LCD al código de procedimientos civiles (por cuanto era el que estaba vigente al momento de dictarse la decisión del TC).

 Sin embargo, de la aplicación supletoria del código de procedimientos civiles a la LCD surge una evidente contraposición de principios procesales que se evidencia al considerar que el código de procedimientos civiles obedece al principio dispositivo, tal cual se desprende de su artículo 1299 cuyo texto es el siguiente:

 “Ninguna providencia judicial se dictará de oficio por los Jueces y tribunales, sino a solicitud de parte, excepto aquellas que la ley ordene expresamente. Pero deberá ordenarse de oficio o sin nueva petición, todo aquello que fuere una consecuencia inmediata o accesorio legal de una providencia o solicitud anteriores; y en caso de duda, bastará la petición verbal de/interesado la cual se mencionará en el mismo auto, sin hacerla constar por separado. Deberá, por consiguiente, decretarse de este modo todo lo necesario para que se lleve a efecto y se complete una prueba o diligencia ya ordenada; y el Juez que exija escritos innecesarios, será responsable por el valor de ellos, responsabilidad que impondrá el tribunal superior con sólo la vista del escrito en que se haya hecho constar tal exigencia sin que el Juez lo haya contradicho en el auto respectivo. También deberá reiterarse a solicitud verbal, cualquier mandato que no haya tenido efecto por hecho o culpa de la oficina o de la otra parte.”

 En cambio, el procedimiento en la Ley de la Carrera Docente responde al principio oficioso según se dispone en el artículo 80 de dicho cuerpo legal:

 “Iniciado el procedimiento será impulsado de oficio, el denunciante tendrá facultad para presentar las pruebas pertinentes al hecho que se investiga dentro del término fijado para la recepción de las mismas, para cuyo efecto deberá notificársele la - resolución que ordene la apertura del término para la recepción de pruebas. Asimismo, podrá interponer los recursos establecidos en esta Ley.”

 Las diferencias entre la interrelación administración-administrado y las intersubjetivas derivadas del derecho privado hacen difícil el uso de la norma supletoria respecto de las lagunas u omisiones de la LCD y genera, con frecuencia, no solamente la contradicción entre los principios de uno y otro derecho sino también antinomias u otras lagunas legales.

 5.3.- Esto es lo que sucede respecto del trámite de apelación en la presente causa según se verá:

 En el art. 85 de la LCD se desarrolla el procedimiento de apelación y se indica que (i) se interpone ante la misma JCD de cuya decisión se apela; (ii) la JCD decide si la admite o no y, en el primer caso, lo admite, notifica a las partes y remite el mismo día el recurso y la causa al TCD; (iii) las partes deben comparecer por escrito ante el TCD en el plazo de tres días desde que se les notifique la admisión para “hacer sus alegaciones y aportar prueba”; (iv) el TCD, tras recibir los alegatos y las pruebas de las partes, resolverá en el plazo de tres días; (y) este recurso finaliza la vía administrativa y habilita el acceso a la vía contencioso administrativa.

 Como puede advertirse del procedimiento, una vez admitida una apelación, la JCD la remite al TCD y “las partes” deben presentar sus respectivos escritos ante este último, compareciendo, expresando sus argumentos y ofreciendo prueba; el TCD resuelve tras recibir dichos insumos; pero en la LCD no se reguló que habría de hacerse si “las partes” no comparecían ante el TCD por no interponer el escrito al que se hizo referencia.

 5.4.- En ese sentido, el TC es la autoridad decisora, la JCD es autoridad confirmatoria. (ya que ante ella no se interpuso un recurso sino un mecanismo de desacuerdo con la decisión del TC) y el TCD es autoridad revisora de ambos actos precedentes (el del TC y el de la JCD). En el contexto del procedimiento administrativo, no tiene calidad de parte ninguna de las autoridades administrativas y, como no ha habido concurrencia de administrados que sometan un conflicto entre ellos a conocimiento de la autoridad, no existen dos partes -sujeto activo y sujeto pasivo- en una relación procesal.

 Solamente se suscita una relación entre administración y sujeto pasivo (el administrado) consecuencia del acto decisorio del concurso.

 En ese orden de ideas, quien puede comparecer ante la JCD a solicitar el procedimiento de desacuerdo es el administrado que no ganó el concurso, pero no por eso el TC se convierte en su contraparte dentro del procedimiento administrativo; en todo caso, el único tercero con interés legítimo además de quien acude a promover el desacuerdo es el administrado que ganó el concurso, no así el ente decisor.

 Empero, tal tercero no tiene calidad de parte, sino solamente un interés legítimo que surge de ser el beneficiario del acto administrativo dictado por el TC; porque el desacuerdo no constituye un procedimiento en el cual se enfrenten el ganador del concurso y el administrado que impugna el resultado, sino una impugnación directa contra un acto de imperium.

 De la decisión de la Junta hay un perjudicado que es quien adquiere la legitimación activa para apelar que, en este caso, resultó ser el señor APVL, no hay legitimación pasiva como tal; determinación que es relevante porque significa que si bien hay un apelante, en cambio en este trámite no hay un apelado.

 5.5. - Como la LCD tiene una laguna consistente en la ausencia de procedimiento cuando el apelante no comparece por escrito ante el TCD, se aplica la regla de supletoriedad y, por ello, es que se acude al código de procedimientos civiles en busca de una solución.

 Ahora bien, este código regula una figura atinente a la terminación anticipada de la litis impugnaticia por inactividad del sujeto activo, sin que haya pronunciamiento definitivo; se trata de la deserción regulada en los arts. 1033 a 1048 del Pr. (en dichas disposiciones también se encuentra regulada la deserción del apelado).

 La deserción declarada por el tribunal de segunda instancia (en este caso el TCD) por incomparecencia del apelante se encuentra normada en el art. 1037 Pr. C., que señalaba:

 “Si remitido el proceso al tribunal superior, no compareciere ante él el apelante, vencido el término del emplazamiento hecho por el Juez, la Cámara de Segunda Instancia declarará desierta la apelación a solicitud del apelado.

 Si no se introdujere el proceso a la Cámara, vencido el término de emplazamiento, ésta, con informe del Juez inferior de haberlo remitido, lo mandará exigir con apremio a la parte que lo tenga, y si fuere el apelante, declarará la deserción a solicitud del apelado.””

IMPULSO DE PARTE PARA DECLARAR DESIERTO UN RECURSO ES INCOMPATIBLE CON EL IMPULSO OFICIOSO

“En coherencia con los principios rectores del proceso civil derogado, la declaratoria de deserción requería impulso de parte, es decir, incluso teniendo claro que el apelante no había comparecido en el término de ley y, consecuentemente, que ya no podía acudir por haber precluido el período otorgado a tal efecto, no se podía declarar la deserción sin que ésta fuese pedida por el apelado.

 Tal postura es incompatible con el impulso oficioso, diseñado para impedir la burocratización del trámite y permitir su celeridad, de hecho, de conformidad con el artículo 90 de la LCD se impone multa a los organismos encargados de la administración de la carrera docente cuando un plazo se vencer por causa atribuible a ellos.

 Esa confrontación entre el principio dispositivo y el principio de impulso oficioso constituye una antinomia provocada por la diferente naturaleza del proceso civil derogado, diseñado para estar a plena disposición de las partes y el procedimiento administrativo cuya delineación tiene como propósito servir al interés público.

 La Ley de la Carrera Docente no previó una regla de solución de los conflictos que podían surgir de la aplicación de la norma supletoria, como sí se ha dispuesto en el artículo 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) que permite también suplir las lagunas con el mismo código pero impone dos condiciones a tal efecto: (i) que se apliquen “en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de éste” y (ii) que solo se apliquen las disposiciones “que no contraríen el texto y los principios procesales” de la LJCA.

 En ausencia de disposición expresa en la LCD como en el Pr. C., la solución a esta colisión de principios se extrae tanto de la especialidad de la Ley de la Carrera Docente como de su condición de ley más nueva.

 En consecuencia, frente a la ley general prevalece la ley especial en el área de especialidad y frente a la ley más antigua prevalece la más nueva cuando regula la misma área.

 Además de eso, la supletoriedad de una ley significa que aplica solamente en aquello no previsto en la norma a la cual suple; de ahí que, por cualquiera de estos tres parámetros ante la evidente oposición de los principios de instancia de parte e impulso oficioso que se suscitan en la norma aplicable y su ley supletoria, prevalece sin duda el principio de impulso oficioso.

 Para más, al no haber apelado en el recurso ante el TCD, sería imposible aplicar tal cual la norma supletoria, de manera que se realiza un ejercicio de supresión de aquél contenido ajeno o inaplicable al procedimiento administrativo, so pena de desnaturalizarlo.

 De la primacía del impulso oficioso y la supresión de contenido incompatible resulta que, para poder declarar la deserción del recurso de apelación por incomparecencia del apelante, debe suprimirse la necesidad de que sea pedido por un hipotético apelado (cabe notar que, si en este procedimiento se tuviera por apelado al favorecido en el concurso, habría idéntica solución por cuanto tal apelado no ha comparecido ni al TC, ni a la Junta ni al TCD), por lo que no cabe acoger los reclamos de ilegalidad del actor.”