SANCIONES CONTENIDAS EN LA LEY DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“III.
PODER SANCIONATORIO DE LA ADMINISTRACIÓN
“Dentro de ellas se encuentran las relacionadas
con el ejercicio de la potestad sancionatoria, cuya aplicación puede incidir
negativamente en la esfera de los derechos fundamentales de los administrados.
Esta potestad
sancionatoria es relevante, porque constituye la herramienta primordial para
que las prescripciones que expresan solamente un deber ser positivado en el
ordenamiento jurídico –y que tienen, por tanto, contenido normativo– pasen a
formar parte del mundo sensible –es decir, el mundo del ser, cuyo contenido es
empírico y pragmático–. Dicho de otra forma, mediante el Derecho Administrativo
Sancionador se preserva y garantiza la vigencia del ordenamiento jurídico, por
medio de una sanción cuya imposición no solo represente el rechazo al
incumplimiento a las normas de conducta, sino que además cumpla con una función
motivadora de obediencia al imperio de la ley, previniendo la realización de
todos los comportamientos antijurídicos que el Derecho no tolera. En esencia,
es un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera
ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas
imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades y servidores
públicos (sentencia de 13-II-2015, Inc. 21-2012).”
EJERCICIO
DEL PODER SANCIONATORIO DE LA ADMINISTRACIÓN SE ENCUENTRA SUJETO A LOS
CONDICIONAMIENTOS EXIGIBLES A CUALQUIER ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA POR MEDIO DE
PRINCIPIOS
“El ejercicio de
este poder coercitivo está sujeto a cuatro grandes condicionamientos: (i) el
principio de habilitación previa, en virtud del cual la administración requiere
de ley formal para intervenir negativamente en los derechos Fundamentales de
los ciudadanos, de modo que queda inhibida delimitados cuando no haya una norma
legal de cobertura; (ii) el principio de proporcionalidad, que pregona la
necesaria existencia de congruencia entre los fines que persigue la actuación
administrativa y las medidas de intervención utilizadas; es decir, los medios
empleados deben corresponderse con los resultados obtenidos y ser los menos
lesivos en cuanto su incidencia en la esfera jurídica de los administrados;
(iii) el principio de igualdad, cuyo fundamento es el art. 3 Cn., que implica
que la actuación administrativa no puede tener como fundamento una
discriminación o un tratamiento desigual carente de justificación; finalmente,
(iv) el principio de favorecimiento a la libertad, que exige que la
administración –dentro de todos los medios posibles o admisibles para realizar una intervención– escoja aquel que
resulte más favorable a los derechos de las personas (sentencia de 29-VI-2015,
Inc. 107-2012).”
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD
“B. Según
el modelo constitucional y democrático del ejercicio del poder político que
rige en nuestro país, la potestad sancionatoria de la administración tiene
límites claramente demarcados por la Constitución y la ley. Uno de ellos es el
principio de legalidad, según el cual toda acción administrativa debe ser
manifestación del ejercicio de poder atribuido previamente por la ley (art. 15
Cn.), de manera que no se pueda actuar sin una atribución normativa previa.
Esta categoría comprendería el principio de habilitación previa. De esta forma,
la ley atribuye competencias a la administración que pueden producir efectos
jurídicos como la imposición de una sanción, que puede ser de diversa
naturaleza a las mencionadas en el art. 14 Cn. (sentencias de 19-VII-2007 y
15-I-2004, Amps. 332-2006 y 1005-2002, respectivamente).”
DIFERENCIA
DE LA POTESTAD SANCIONADORA COMO FACETA DEL PODER PUNITIVO DEL ESTADO CON
RESPECTO A LOS ILÍCITOS DE NATURALEZA PENAL
“No debe dejarse de
lado que la potestad sancionadora de la administración, al igual que el Derecho
Penal, forma parte del poder punitivo del Estado. La diferencia entre uno y
otro descansa en un aspecto cuantitativo de la consecuencia jurídica a imponer.”
PRINCIPIOS
INSPIRADOS AL ORDEN PENAL SON DE APLICACIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
“C. La
doctrina sobre la materia ha reconocido la aplicación de los principios y
reglas constitucionalizadas que rigen el Derecho Penal al Derecho
Administrativo Sancionador, con fundamento en la homogeneización o unidad
punitiva, siempre atendiendo a la singularidad en cada uno de sus
procedimientos, en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus
sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas
sobre las penales en el ordenamiento jurídico. Lo anterior también ha sido
sostenido por la Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de
05-VII-2005, proceso 110-P-2001, y por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en los casos Baena Ricardo y otros vs. Panamá, párr. 106; López Lone y
otros vs. Honduras, párr. 257 y Flor Freire vs. Ecuador, párr. 146, así como
este tribunal en sentencia de 17-XII-1992, Inc. 3-92.
D. Las potestades excepcionales de imponer arresto o
multa que son conferidas a la administración, deben entenderse en forma
compatible con la Constitución. Estas medidas excepcionales se refieren
estrictamente al Derecho Penal, por lo que es pertinente remarcar que la
potestad sancionatoria concedida a la Administración no se limita a lo
taxativamente expuesto por el art. 14 Cn. (sentencia de 23-IX-2000, Amp.
330-2000). En razón de que lo prescrito en cuanto al arresto y multa son
potestades punitivas de la administración en materia penal –y no administrativo
sancionatoria–, partir del supuesto de que esta no puede sancionar a los
administrados que incumplen la ley en el resto de sus campos, sería quitarle la
potestad de imperio contenida en la Constitución, al dejarla sin formas
eficaces de hacer cumplir el ordenamiento jurídico.”
IMPOSICIÓN
DE UNA SANCIÓN ADMINISTRATIVA REQUIERE LA SUSTANCIACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO DE
COMPROBACIÓN DEL ILÍCITO
“
La estructura básica
antedicha está compuesta, cuanto menos, por la presunción de inocencia, los
derechos de audiencia y defensa, de probar, recurrir y el de un proceso
público, conjuntamente con los principios de legalidad (en sus diferentes
manifestaciones), igualdad, contradicción, culpabilidad, proporcionalidad y
prohibición de doble o múltiple persecución. Estos derechos y principios
inspiradores del Derecho Penal deben compatibilizarse con las características
del Derecho Administrativo Sancionador.”
HETEROTUTELA
“B. Los
principios mencionados regulan los ámbitos propios de la heterotutela –las
relaciones de la administración hacia el exterior de su estructura– y
autotutela –relaciones de la administración hacia el interior de su estructura
administrativa, especialmente en los ámbitos de naturaleza sancionatoria–.
Mediante la primera, la administración se plantea el resguardo y protección de
los bienes jurídicos de naturaleza eminentemente social. O bien, como se ha
sostenido en la jurisprudencia constitucional, dicha faceta policial
administrativa enfrenta al Estado contra conductas ilegales de los
administrados que atentan contra los bienes jurídicos precisados por la
comunidad jurídica en que se concreta el interés general (sentencia de
11-XI-2003, Inc. 16-2001). De acuerdo con la segunda, el ejercicio del poder
sancionatorio está vinculado a personas con las que la administración tiene
relaciones de naturaleza especial y que van más allá de la vinculación del
ciudadano promedio.”
RELACIONES
DE SUPREMACÍA ESPECIAL, RELACIONES ESPECIALES DE SUJECIÓN O DE INTENSA SUJECIÓN
“Estas relaciones
especiales son denominadas por la doctrina como relaciones de supremacía
especial, relaciones especiales de sujeción o de intensa sujeción. En ellas
están comprendidos el régimen jurídico de los servidores públicos, los
regímenes disciplinarios de carácter militar y policial y las regulaciones a
determinados oficios y profesiones, como ocurre con las sanciones impuestas en
ámbitos educativos o penitenciarios. También está comprendido por ella el
régimen particular que se aplica a los concesionarios que desarrollan un
servicio público y, en general, de todos aquellos que contratan bienes y
servicios para la administración pública.”
ACTUACIÓN
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TIENE COMO PRESUPUESTO PREVIO Y CONDICIONAL EL
PRINCIPIO DE HABILITACIÓN PREVIA
“IV.
DETERMINACIÓN PRESCRIPTIVA DE LAS
CONDUCTAS PUNIBLES Y LAS SUBSECUENTES PENAS O SANCIONES, OBLIGA A QUE NO SE
UTILICEN CONCEPTOS OSCUROS, INDETERMINADOS O INCIERTOS, QUE PUEDAN INDUCIR A LA
ARBITRARIEDAD
“Este tribunal ha
afirmado que el principio de legalidad es una manifestación de la seguridad
jurídica. Este principio adquiere connotaciones más acentuadas en el Derecho Penal
que en el resto de ramas jurídicas, en razón de los intereses que son puestos
en juego: la protección de los diversos bienes jurídicos –individuales o
colectivos– de la ciudadanía en general, y el derecho fundamental a la libertad
del que puede verse privado quien se indique como autor o partícipe de un hecho
delictivo (sentencia de 14-II-1997, Inc. 15-96). En este sentido, la
determinación prescriptiva de las conductas punibles obliga a que no se
utilicen conceptos oscuros e inciertos que puedan inducir a la arbitrariedad,
pues cada individuo debe entender perfectamente cuáles son los campos de
licitud sobre los que puede conducir su conducta, lo que reclama al legislador
que las leyes penales sean precisas y claras.”
GARANTÍAS BÁSICAS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
“B. El
principio de legalidad comprende cuatro garantías básicas. La primera es la
garantía criminal, según la cual nadie será sancionado por hechos que no hayan
sido tipificados previamente como delitos mediante ley formal. La segunda es la
garantía penal, que consiste en que la pena a imponer por la comisión de un
comportamiento prohibido debe ser la prevista en la ley para el respectivo
delito. La tercera es la garantía jurisdiccional, que implica que la
consecuencia jurídica deberá ser el resultado de un proceso legal que tenga por
objeto determinar la existencia de un hecho tipificado como delito y la autoría
de la persona a quien se le imputa el mismo. La cuarta es la garantía de
ejecución, que supone que la pena deberá cumplirse en el grado previsto por el
juzgador y de acuerdo con un procedimiento determinado con anterioridad en una
ley.”
EXIGENCIAS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
“A su vez, la garantía penal impone cuatro
exigencias. La ley previa requiere la existencia de una ley promulgada con
anterioridad al comportamiento prohibido, de modo que se impide su aplicación
retroactiva a hechos anteriores a su vigencia. En segundo término, está la ley
escrita, lo que significa que la creación, modificación o derogación de leyes
penales únicamente puede efectuarla el órgano constitucionalmente facultado
para ello, generando con ello el desconocimiento de la costumbre como fuente
creadora de delitos. El tercer requerimiento es la ley cierta, que establece la
obligación del legislador de crear los tipos penales y delimitar la
consecuencia jurídica de su incumplimiento con la suficiente claridad y
determinación; esto permite al destinatario de la norma conocer lo que está
prohibido y la posible sanción por su incumplimiento. Y la cuarta, la ley estricta,
impone al juzgador la prohibición de utilizar la analogía en la creación de
tipos penales y sanciones diferentes a las establecidas por el Órgano
Legislativo en la ley.”
MANDATO DE DETERMINACIÓN COMO
MANIFESTACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
“2. El mandato
de determinación es una de las manifestaciones del principio de legalidad. Este
mandato, cuando se refiere a la sanción, exige que la consecuencia jurídica
correspondiente por la realización de un comportamiento prohibido se encuentre
determinada por la ley de forma indubitable, con carácter previo, claro e
inequívoco, incluyendo las circunstancias modificativas de la responsabilidad
–agravantes o atenuantes– y las que puedan ser aplicadas a los distintos
sujetos que intervienen en la comisión del hecho delictivo. De lo anterior se
deduce que el principio de legalidad también representa una garantía política
del individuo, quien no puede ser sometido a una sanción que no está prevista
de forma cierta y precisa en el ordenamiento jurídico (sentencias de 15-VI-2004
y 22-I-2010, Amps. 117-2003 y 471-2005, respectivamente). Por tanto, el art. 15
Cn. se traduce en la obligación del Órgano Legislativo de definir de manera
clara, concreta e inequívoca las conductas reprobadas, el señalamiento
anticipado de las respectivas sanciones, el establecimiento de las reglas
sustantivas y procesales para la investigación y la definición de las
autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad del
procesado.”
OBLIGACIÓN DEL OPERADOR JURÍDICO DE IDENTIFICAR LAS
DISPOSICIONES LEGALES QUE PUEDAN INCIDIR DE FORMA RELEVANTE EN LA
INTERPRETACIÓN DE OTRAS Y REALIZAR UNA INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA, INTEGRAL Y
ARMÓNICA DE LAS MISMAS A LA LUZ DE LOS CONTENIDOS CONSTITUCIONALES
“V. 1. Para
resolver el motivo de inconstitucionalidad planteado, debe recordarse que la
interpretación de las disposiciones del ordenamiento jurídico exige a los
tribunales jurisdiccionales y autoridades públicas el respeto a la Constitución
y al principio de unidad del ordenamiento jurídico. Esto implica que el
operador jurídico debe identificar las disposiciones legales que puedan incidir
de forma relevante en la interpretación de otras y realizar una interpretación
sistemática, integral y armónica de las mismas a la luz de los contenidos
constitucionales (sentencias de 17-XI-2014 y 26-VI-2015, Incs. 59-2014 y
46-2012). Interpretar de forma sistemática un cuerpo normativo consiste en
dotar de un significado sugerido a una disposición tomando en cuenta el
conjunto de preceptos que forman parte del sistema o del contexto en el que
está inserta.”
INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN CONSTITUCIONAL POR HABERSE
FIJADO LOS SALARIOS MÍNIMOS LO CUAL CONVIERTE A LA MULTA EN UNA SANCIÓN
DETERMINADA
“2. Esta sala considera
necesario resaltar que, cuando se presentó la demanda de inconstitucionalidad,
estaban vigentes los decretos ejecutivos 103, 104, 105 y 106, publicados en el
Diario Oficial nº 119, tomo 400, de 1-VII-2013. En ellos se establecía
diferente salario mínimo en atención a los diversos sectores productivos que
existen en El Salvador. Así, se observa que en el sector comercio y servicio
devengaban $8.39 diarios y los trabajadores del rubro industria percibían $8.22
por día. Si bien, el art. 42 inc. 1º frase 2º LANP estatuye que: “Las multas se
calcularán en salarios mínimos mensuales, tomando de base el establecido para
el comercio e industria en la ciudad de San Salvador”, existía indeterminación
del sector productivo que debía tomarse como base para imponer la infracción de
multa porque existía diferencia cuantitativa en el salario mínimo, y por eso,
era posible declarar la inconstitucionalidad del art. 45 inc. 2º LANP. Sin
embargo, el Órgano Ejecutivo en el Ramo de Trabajo y Previsión Social emitió los
decretos 5, 6, 7 y 8, publicados en el Diario Oficial nº 240, tomo 417, de
22-XII-2017, que modifican las tarifas salariales. De manera particular, prevé
para el sector comercio, servicios, industria e ingenios azucareros, así como
para las trabajadoras y trabajadores a domicilio que laboren en dicho rubro, un
salario de $10.00 por jornada ordinaria de trabajo.
3. En esa línea, tal como la jurisprudencia
constitucional lo ha expuesto, el uso de la técnica del reenvío para la
integración de la consecuencia jurídica de una disposición punitiva está
condicionado a que esta última exprese claramente el objeto de complemento, y
este debe encontrarse previsto en forma precisa e inequívoca (sentencias
9-X-2007 y 31-VIII-2015, Incs. 27-2006 y 115-2012). El fundamento principal del
axioma que indica que “no existe crimen ni pena sin ley cierta” consiste en la
necesidad de garantizar a las personas la posibilidad de conocer la conducta
prohibida y la posible sanción a imponer mediante una ley formal preexistente,
en la cual se encuentre determinada la norma de conducta y la norma de sanción.
Esto debe ser garantizado tanto por la norma que expresa el reenvío como por la
norma que sirve de complemento. De esto se sigue que los nuevos decretos que
fijan los salarios mínimos convierten a la multa en una sanción determinada,
porque contienen en un mismo rubro los sectores de comercio e industria. Y
según el art. 42 LANP, ello debe servir de base para la imposición de las
multas a las que se refiere dicha ley. A su vez, permite al ciudadano conocer a
cuánto podría ascender la multa por la eventual infracción a las prohibiciones
contenidas en la LANP. Sin lugar a dudas, esto proporciona el grado de certeza
exigible por el principio de legalidad, razón por la cual este tribunal estima
que no existe la inconstitucionalidad alegada por los demandantes.”