POSTERGACIÓN EN EL ASCENSO Y REBAJA DE CATEGORÍA
DOBLE JUZGAMIENTO
"IV. 1. Uno
de los principios fundamentales operativos en el ámbito del poder punitivo
estatal, y que esta sala ha erigido como susceptible de protección
constitucional y de aplicación directa e inmediata, es el relativo a la
prohibición de doble juzgamiento (sentencia de 10-VIII-2012, HC 162-2011), que
se entiende, de manera general, como la prohibición de un ejercicio reiterado
del ius puniendi del Estado que impide castigar doblemente una
misma acción u omisión.
El art. 11 inc. 1º Cn. prevé un radio de protección
que alcanza la prohibición de efectuar más de un juicio por la misma causa.
Bajo tal premisa, la normativa constitucional establece la prohibición de doble
juzgamiento desde lo que la doctrina procesal llama “criterio amplio”, dado que
se extiende no solo para prohibir la doble sanción por el mismo hecho, sino que
proscribe incluso esa posibilidad al prohibir el doble procesamiento. En
consecuencia, la referida prohibición se impone no únicamente en cuanto
impedimento de una doble condena, sino también a una doble persecución y
juzgamiento por la misma causa. Así se ha entendido por esta sala en la
sentencia de 10-XII-2003, HC 111-2003, en el que se señaló que “el art. 11 de
la Constitución [...] establece que nadie será perseguido penalmente más de
una vez por el mismo hecho. Esto se traduce en la imposibilidad de que una
persona sea sometida a dos procesos penales en forma simultánea o en forma
sucesiva sobre los mismos hechos, pues eventualmente o en un caso extremo se
estaría exponiendo al procesado a una doble condena”."
VERTIENTE MATERIAL Y PROCESAL
"La prohibición de
doble juzgamiento tiene dos vertientes. Por un lado, una vertiente sustantiva o
material, que impide la imposición de doble condena por un mismo hecho y que
tiene como finalidad evitar una reacción punitiva desproporcionada. Por otro
lado, una vertiente procedimental o procesal, que prohíbe la posibilidad de un
doble procedimiento sucesivo o simultáneo. Este último aspecto se relaciona con
el verdadero sentido histórico de excluir el doble riesgo al que puede verse
sometido el ciudadano en su integridad o sus bienes” (sentencias de 23-XII-2010
y 29-IV-2013, Incs. 5-2001 y 63-2010, respectivamente)."
INTERPRETACIÓN DE LA
DISPOSICIÓN PARÁMETRO DE CONTROL
"Existe una línea jurisprudencial consolidada de este tribunal
sobre la interpretación que corresponde al art. 11 inc. 1º Cn. en relación con
la prohibición en referencia. Se ha sostenido que el término “enjuiciado” debe
entenderse como un pronunciamiento de fondo, sin que pueda existir un
procedimiento posterior sobre los mismos hechos, sujetos y motivos (sentencia
de 4-V-1999, Amp. 231-98), por lo que dicha disposición legal centra su
protección en la preferencia de la vertiente formal o procesal que deriva de
dicha prohibición –lo que, en definitiva, es el primer nivel de defensa para el
ciudadano–, dejando ulteriormente –sin que por ello sea menos importante– la
garantía material, la cual surte efectos en defecto del desarrollo de un
proceso judicial o administrativo.
Por otro lado, el término “causa” contenido en la
citada disposición constitucional se relaciona con la triple identidad de las
categorías jurídicas contenidas en el referido principio: (i) identidad
personal, que indica que para que opere la prohibición de doble persecución
debe de tratarse de un mismo sujeto de Derecho, es decir, la persona procesada
y juzgada por una acción u omisión debe ser la misma, lo que conlleva una
referencia estrictamente personal, y solo puede amparar a la persona natural o
jurídica que ya ha sido perseguida; (ii) identidad de la cosa, según la cual
hechos idénticos y correspondientes al mismo período son incapaces de dar lugar
a dos diferentes procedimientos sancionadores, por lo que el cuadro fáctico no
debe ser objeto de un nuevo enjuiciamiento, con independencia de la
calificación jurídica a la que pretenda subsumirse; (iii) identidad en el
motivo a juzgar, que indica que debe tratarse del mismo motivo por el cual se
juzga, y con ello se hace referencia al mismo objetivo final del proceso. Si concurre
la misma causa de infracción administrativa, corresponde declarar la identidad,
por cuanto se trata del mismo motivo de juzgamiento (sentencia de 2-XII-2011,
HC 94-2009).
2. Resulta
evidente que los extremos relativos al referido principio en cuanto a los
hechos y en cuanto a los sujetos no plantean dificultades hermenéuticas
difíciles, ya que el primero se entiende como la plataforma fáctica que permite
efectuar el ulterior análisis jurídico de la probable dualidad; y, en cuanto a
los segundos, la identificación es plena, debido a la necesidad de formular una
imputación a una persona concreta en materia sancionatoria penal,
administrativa o disciplinaria. En otras palabras, de entre estos tres
factores, la concurrencia de la identidad subjetiva suele ser manifiesta,
mientras que es la discusión de la identidad de hechos y de fundamento la que
resulta más problemática.
La identidad de fundamento o causa de pedir es la
que reporta mayores dificultades, ya que supone determinar si ante un mismo
hecho encontramos varias disposiciones aplicables y que pertenecen al mismo
orden normativo administrativo. De esta forma, también se prohíbe que la misma
autoridad o autoridades del mismo orden, por distintos procedimientos, juzguen
y sancionen repetidamente una misma conducta, dado que dicho principio
funcionará también internamente dentro del ordenamiento administrativo,
impidiendo la duplicidad de sanciones. Y es que tal posibilidad entrañaría, en
efecto, una inadmisible reiteración en el ejercicio del poder punitivo del
Estado e, inseparablemente, una abierta contradicción a la presunción de
inocencia y prohibición del doble juzgamiento, porque la coexistencia de dos
procedimientos sancionadores para un determinado ilícito deja abierta la
posibilidad de que unos mismos hechos, sucesiva o simultáneamente, sean
juzgados y sancionados nuevamente."
SANCIÓN QUE SE IMPUGNA TIENE UN CARÁCTER
FORMAL, DADO QUE ABSORBE EL CONTENIDO FACTUAL DE LAS DOS SUSPENSIONES
PREVIAMENTE IMPUESTAS Y EL OBJETO DE CONTROL TIPIFICA COMO UNA INFRACCIÓN, HECHOS
ANTERIORES QUE YA HAN SIDO SANCIONADOS PREVIAMENTE
"V. 1. Los
demandantes afirmaron que el objeto de control transgrede la prohibición
contenida en el art. 11 inc. 1º Cn., pues habilita al Tribunal del Servicio
Civil para sancionar a un funcionario o empleado público con la pena de
postergación en el ascenso y la rebaja de categoría como resultado de haber
sido suspendido dos veces en el término de un año. Sobre esta base, el debate
sobre la constitucionalidad del art. 49 LSC se plantea, porque, para los
ciudadanos, dicha disposición legal no sanciona un hecho nuevo, sino que
castiga hechos que ya han sido reprendidos. Ello conllevaría a sancionar dos
veces un mismo hecho sin que la segunda sanción tenga como fundamento la
protección de un interés jurídico diferente. Entonces, el análisis pretende
determinar si con la sanción administrativa establecida en el artículo objetado
se castiga un hecho distinto al que fue sancionado con la imposición de dos
suspensiones en el mismo año.
Para tener clara la controversia, basta con
examinar la redacción del art. 49 LSC. De su lectura se infiere la concepción
de una sanción administrativa –postergación en el ascenso y rebaja de
categoría– que carece de un tipo administrativo que avale su penalización, es
decir, la disposición objetada prevé una pena por una sanción previamente
aplicada (art. 45 LSC [caso de suspensión]), sin especificar un comportamiento
que deba ser castigado. En definitiva, la sanción administrativa contenida en
el art. 49 LSC tiene un carácter formal, dado que absorbe el contenido factual
de las dos suspensiones previamente impuestas. Por tanto, el objeto de control
carece de un supuesto de hecho que establezca una conducta no deseada, sino
que tipifica como una infracción hechos anteriores que, todos ellos, ya han
sido sancionados previamente por medio de suspensiones impuestas por una misma
institución pública, lo que de manera indudable lleva una doble sanción por los
mismos."
TODA
INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA SUPONE UN COMPORTAMIENTO DESVALORADO Y SU REALIZACIÓN
DA LUGAR A LA IMPOSICIÓN DE UNA DETERMINADA SANCIÓN
"Conviene tener claro
que, en términos generales, toda infracción administrativa supone un
comportamiento desvalorado y su realización da lugar a la imposición de una
determinada sanción. De ahí que, en su determinación, los órganos
disciplinarios deban agotar el desvalor total de la conducta infractora en la
magnitud de la sanción a imponer, sin que quepa una posterior o futura
valoración de la misma como nueva infracción. Lo contrario supondría un
irrespeto grave a la segunda categoría de la triple identidad de la prohibición
de doble juzgamiento, conocida como la identidad de objeto."
SANCIÓN
ADMINISTRATIVA SOLO PUEDE IMPONERSE SI SE COMETE UNA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA,
QUE DEBE CONSISTIR EN UN COMPORTAMIENTO CONTRARIO AL ORDENAMIENTO JURÍDICO
TIPIFICADO EN LA LEY COMO INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA
"La jurisprudencia de esta sala ha sostenido
que la sanción administrativa solo puede imponerse si se comete una infracción
administrativa, que debe consistir en un comportamiento contrario al
ordenamiento jurídico tipificado en la ley como infracción administrativa y al
que ella misma atribuye una sanción de ese tipo (sentencia 20-I-2009,
Inc. 84-2006). No debe pasarse por alto que el principio de legalidad de la
pena implica, en términos concretos, que la determinación de las penas o
sanciones que correspondan a cada delito o infracción en abstracto debe hacerse
con un carácter previo, claro e inequívoco, incluyendo las circunstancias
modificativas de la responsabilidad –agravantes o atenuantes–. Este principio
no solo constituye una exigencia de seguridad jurídica que requiere el
conocimiento previo de los delitos o infracciones y de las penas o sanciones;
además, constituye una garantía política hacia el individuo de que no puede ser
sometido a penas o sanciones que no hayan sido establecidas previamente, con lo
que se pretende evitar los abusos de poder (sentencias de 15-VI-2004 y
22-I-2010, Amps. 117-2003 y 471-2005, respectivamente)."
PRINCIPIO DE LEGALIDAD IMPONE AL LEGISLADOR LA OBLIGACIÓN DE DEFINIR PREVIA,
TAXATIVA E INEQUÍVOCAMENTE LAS CONDUCTAS CONSIDERADAS COMO REPROCHABLES Y LAS
SANCIONES EN LAS QUE INCURRIRÁ QUIEN COMETA ALGUNA DE LAS CONDUCTAS PROHIBIDAS
"Así, el principio de legalidad impone al
legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las
conductas consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá
quien cometa alguna de las conductas prohibidas, pues solo
de esa manera dicho principio cumple su función garantista y
democrática, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el
poder punitivo estatal. Cuando el legislador incumple tales obligaciones, la
norma en cuestión viola la Constitución, bien sea porque no determine
claramente la conducta reprochada o bien porque no define claramente cuál es la
sanción que debe imponerse o los criterios que claramente permiten su
determinación. Por lo tanto, el mandato contenido en el art. 15 Cn. exige al
Órgano Legislativo definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas
reprobadas, el señalamiento anticipado de las respectivas sanciones, el
establecimiento de las reglas sustantivas y procesales para la investigación
y la definición de las autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la
responsabilidad del procesado (sentencia de 31-VIII-2015, Inc. 115-2012)."
PREVISIÓN CONTENIDA EN EL OBJETO DE CONTROL NO ES COMPATIBLE CON LA
PROHIBICIÓN DE DOBLE JUZGAMIENTO, YA QUE LA ACUMULACIÓN DE CONDUCTAS REALIZADAS
EN EL PASADO YA SANCIONADAS EN SU INDIVIDUALIDAD NO PUEDE CONSTITUIR UNA
CONDUCTA NUEVA
"2. La disposición impugnada no
establece una conducta disvaliosa que deba ser castigada con el aplazamiento en
el derecho de ascenso y la rebaja de categoría. Por el contrario, esta retoma
la sanción establecida en el art. 45 LSC –suspensión– y la convierte en el
supuesto de hecho que debe ser castigado. El hecho o la conducta deben ser
entendidos como una actuación voluntaria y final que se incorpora en un tipo
administrativo. Y es lo que debe tener en cuenta el contenido del art. 49 LSC.
De ello deriva la prohibición de regular sanciones administrativas que se
nutran básicamente de infracciones ya sancionadas anteriormente (art. 45 LSC),
pues cada conducta sancionable tiene una identidad propia y supone una forma de
comisión que ha sido valorada previamente por los respectivos órganos
disciplinarios.
Por consiguiente, la previsión contenida en el
objeto de control no es compatible con la prohibición de doble
juzgamiento, ya que la acumulación de conductas realizadas en el pasado –ya
sancionadas en su individualidad– no puede constituir una conducta nueva y, por
ello, distinta a las anteriores. Esto ocurre porque el único fundamento que
sustenta la nueva sanción está representado por conductas precedentes ya
juzgadas y sancionadas. En tal sentido, no es más que la consideración de un
residual efecto acumulativo derivado de una sanción aplicada con anterioridad,
por lo que parte necesariamente de un vínculo o referencia con un hecho
anterior que fue ya sancionado y cometido por el mismo sujeto infractor. Y
puesto que existe una inobservancia a la citada prohibición, se declarará la
inconstitucionalidad del art. 49 LSC."
INSERCIÓN
DE LA CONSTITUCIÓN EN EL ORDENAMIENTO PRECONSTITUIDO, PRODUCE UNA EVENTUAL
INCOMPATIBILIDAD ENTRE ALGUNAS NORMAS INFRACONSTITUCIONALES Y LAS DISPOSICIONES
CONSTITUCIONALES
"3. Finalmente, esta sala estima
necesario aclarar que, como oportunamente se indicó, el art. 49 de la Ley de
Servicio Civil es un precepto preconstitucional. Cuando la Constitución entró
en vigencia (20-XII-1983), se incorporó a un sistema de fuentes existente y no
lo derogó. Este se mantuvo vigente, pero se vio afectado por la fuerza activa
de las normas constitucionales. Esto plantea el problema, típico en la
jurisprudencia constitucional de esta sala, relativo a la inserción de la
Constitución en el ordenamiento preconstituido: esta circunstancia produce una
eventual incompatibilidad entre algunas normas infraconstitucionales y las
disposiciones constitucionales, lo que requiere aclarar o definir el efecto que
se producirá por la incompatibilidad (sentencia de 20-VI-1999, Inc.
4-88)."
TODAS
AQUELLAS NORMAS QUE FUEREN CONTRADICTORIAS CON CUALQUIERA DE LOS PRECEPTOS DE
LA CONSTITUCIÓN QUEDARÍAN DEROGADAS DESDE LA FECHA EN QUE ESTA ENTRÓ EN VIGOR
"Así, de acuerdo con
el art. 249 Cn., todas aquellas normas que fueren contradictorias con
cualquiera de los preceptos de la Constitución quedarían derogadas desde la
fecha en que esta entró en vigor. Esto significa que la incompatibilidad de la
ley con la Constitución es condición necesaria para constatar la derogatoria; y
que los efectos de la sentencia tendrían que retrotraerse hasta el 20-XII-1983.
Sin embargo, en relación con este último supuesto, este tribunal ha determinado
que el control de constitucionalidad realizado por esta sala sobre la normativa
preconstitucional solo obedece a razones de seguridad jurídica, pero la
sentencia de fondo en dicho proceso no produce la invalidación de la
disposición o cuerpo normativo objeto de control, sino que se limita a
constatar de un modo general y obligatorio la derogación producida por el art.
249 Cn. desde el 20-XII-1983 (sentencia de 16-V-2000, Inc. 20-95)."
CONSTATACIÓN
DECLARATIVA DE LA DEROGATORIA DE LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA
"También se ha indicado en la jurisprudencia reseñada que de lo
anterior “se derivan dos consecuencias importantes: la primera, que en tanto
constatación, los efectos de la sentencia que decide sobre la legitimidad
constitucional de una disposición o cuerpo normativo preconstitucional, se
retrotraen siempre al 20-XII-1983; es decir, no se trata de una constatación
constitutiva, como en el caso de la sentencia de inconstitucionalidad, sino de
una constatación declarativa. La segunda, que, constatada tal derogación por
esta sala de un modo general y obligatorio la disposición sobre la cual recaiga
dicha constatación ya no puede ser aplicada por los funcionarios judiciales y
administrativos, por haberse ya establecido que es una disposición inexistente”
(Inc. 20-95, precitada).
Por ello, dado que el art. 49 de la Ley de Servicio
Civil es una normativa preconstitucional y contradice el contenido normativo
del art. 11 inc. 1º de la Constitución, se constata que quedó derogado el
20-XII-1983 (art. 249 Cn.). Consecuentemente, este tribunal se limitará en su
fallo a declarar de un modo general y obligatorio que el objeto de control
quedó derogado desde la citada fecha."