LEY ESPECIAL DE
EXTINCIÓN DE DOMINIO Y DE LA ADMINISTRACIÓN DE LOS BIENES DE ORIGEN Y
DESTINACIÓN ILÍCITA
CONSTITUCIÓN RECONOCE Y GARANTIZA EL DERECHO DE
PROPIEDAD EN FUNCIÓN SOCIAL
"III. 1. Los arts.
2 inc. 1º y 103 inc. 1º Cn. reconocen y garantizan el derecho de propiedad en
función social. Desde una perspectiva constitucional, este derecho ha sido
concebido como aquel que faculta a su titular para: (i) usar y disponer
libremente de sus bienes, lo que implica la potestad del propietario de
servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios o beneficios que pueda
rendir; (ii) gozar libremente de los bienes, que se manifiesta en la
posibilidad del dueño de recoger todos los productos que derivan de su
explotación; y (iii) disponer libremente de los mismos, lo cual se traduce en
actos de enajenación sobre la titularidad del bien (Sentencia de 20-V-2016,
Amp. 782-2013 y Sentencia de 22-V-2013, Inc. 3-2008). Este derecho, al igual
que el resto de derechos fundamentales, posee una dimensión subjetiva, art.
2 inc. 1º Cn. y una dimensión objetiva, 103 inc. 1 Cn. (Sentencia de
25-VI-2009, Inc. 57-2005)."
DERECHO DE
PROPIEDAD SEGÚN LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
"La Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha expresado que el derecho de propiedad
“abarca, entre otros, el uso y goce de los bienes, definidos como cosas
materiales apropiables o como objetos intangibles, así como todo derecho que
pueda formar parte del patrimonio de una persona” (Sentencia de 31-VIII-2012,
caso Furlan y Familiares vs. Argentina, parágrafo
220). También ha dicho que este derecho “no es absoluto y (…) puede ser objeto
de restricciones y limitaciones, siempre y cuando [ellas] se realicen por la
vía legal adecuada y de conformidad con los parámetros establecidos en dicho
artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)”
(Sentencia de 6-V-2008, caso Salvador Chiriboga vs. Ecuador, parágrafo
54, y Sentencia de 1-VII-2009, caso Acevedo Buendía y otros –“Cesantes
y Jubilados de la Contraloría”– vs. Perú, parágrafo 84)."
CUMPLIMIENTO DE
DETERMINADAS NORMAS, COMO CONDICIÓN PARA LA ADQUISICIÓN DE BIENES
"2. La adquisición de bienes está
condicionada al cumplimiento de determinadas normas. La teoría del Derecho
ofrece una distinción entre normas constitutivas y normas regulativas que
resulta útil para explicar esta afirmación. Las primeras regulan las
condiciones exigibles para la producción y existencia de situaciones jurídicas
o de resultados institucionales y son condición necesaria para la producción de
las consecuencias jurídicas a que se refieren. Las segundas son las que
contienen mandatos concretos a los sujetos destinatarios del Derecho. En tal
sentido, la adquisición de los bienes se producirá siempre y cuando se
satisfagan todas las normas constitutivas que el ordenamiento jurídico en su
integridad establece.
A. La primera de ellas es la que está contenida en el art. 22 Cn. Esta
disposición prescribe que “[t]oda persona tiene derecho a disponer libremente
de sus bienes conforme a la ley”. El término “ley” de esta
disposición, como ocurre con muchas otras disposiciones constitucionales, tiene
un contenido amplio que equivale a “Derecho en general”, a cuya cabeza se
encuentra la propia Constitución como fuente directa de derecho (Improcedencia
de 11-VIII-2005, Inc. 52-2005) y reguladora de las restantes fuentes del
derecho (Sentencia de 23-X-2007, Inc. 35-2002). Puede afirmarse como corolario
de lo anterior que el derecho de propiedad y libre disposición de los
bienes constitucionalmente protegible solo es el que sea compatible con el
ordenamiento jurídico, primordialmente con la Constitución.
B. La segunda es la establecida en el art. 23 Cn., la cual
expresa que “[s]e garantiza la libertad de contratar conforme a las
leyes”. Ello indica que la libertad de contratación, al igual
que la libre disposición de los bienes, exige la compatibilidad con el
ordenamiento jurídico al momento de su ejercicio. Además, ella se encuentra
sujeta al examen de la legislación secundaria aplicable.
C. La tercera es la que deriva de los límites intrínsecos
del derecho de propiedad (art. 2 inc. 1 y 103 inc. 1 Cn.). En efecto, existe un
conjunto de límites materiales que inciden en el derecho positivo y le dan
sentido y unidad. Estos límites están representarlos por la dignidad humana, la
justicia, la libertad, la igualdad, la seguridad jurídica y el bien común
(Sentencia de 1-IV-2004, Inc. 52-2003). A partir de ello, puede afirmarse que
el derecho de propiedad está sujeto a los principios y valores constitucionales
que han sido previstos en la Constitución, aunque los arts. 2 inc. 1º, 103 y
106 Cn. no lo prevean explícitamente porque son límites implícitos a todas las
normas positivas –sean constitucionales, legales, reglamentarias, municipales o
de otra índole– (Inc. 57-2005, ya citada).
Ahora bien, la Constitución normativiza la idea de valores mediante los
principios. En tal sentido, estos valores –justicia, seguridad jurídica y bien
común– pueden limitar los derechos fundamentales mediante su expresión como
principios, lo cual permite su realización en cada caso concreto."
DERECHOS
RECONOCIDOS EN LA CONSTITUCIÓN, CONSTITUYEN LA VÍA LEGÍTIMA PARA LA ADQUISICIÓN DE
BIENES Y EL ENRIQUECIMIENTO LÍCITO DE LAS PERSONAS
"La Constitución reconoce el derecho al
trabajo (arts. 2 inc. 1 y 37 Cn.), la libertad de contratación (art. 23 Cn.) la
libertad de empresa y la libertad económica (arts. 101, 102, 110, 113, 114 y
115 Cn.), entre otros, los cuales constituyen la vía legítima para la
adquisición de bienes y el enriquecimiento lícito de las personas. Así, la
figura del enriquecimiento ilícito (art. 240 Cn.) ha sido establecida para el
combate de los actos de corrupción y la adquisición ilícita de riqueza de parte
de los funcionarios y empleados públicos; el hecho de que la Constitución
prevea una serie de garantías y derechos procesales (art. 2, 11, 12, 13, 14,
15, 16 y 17 Cn., entre otros) indica que el Estado presupone que aquellas
personas que transgredan el ordenamiento jurídico deben ser objeto de un
proceso judicial con el fin de determinar su responsabilidad."
ANÁLISIS DE LA FIGURA
DE LA CAUSA LÍCITA COMO REQUISITO GENERAL DE TODO ACTO, LA DEL JUSTO TÍTULO Y
LA FORMA EN LA QUE ESTO INCIDE EN LA ADQUISICIÓN DEL DOMINIO
"D. Como las normas constitutivas del derecho de propiedad
también están contenidas en la legislación ordinaria debido a la remisión que
realiza la normativa constitucional (art. 22 y 23 Cn.), corresponde analizar la
figura de la causa lícita como requisito general de todo acto jurídico (art.
1316 ord. 4º del Código Civil –CC–), la del justo título (arts. 745, 746, 747 y
748 CC) y la forma en la que esto incide en la adquisición del dominio.
a. El art. 1316 ord.
4º CC establece que para que una persona se obligue con otra por un acto o
declaración de voluntad es necesario que esto tenga una causa lícita. El art.
1338 inc. 2º CC define la causa como el motivo inmediato quo induce a contraer
la obligación y establece, además, que la existencia de un acto, contrato u
obligación debe tener causa real y lícita (art. 1316 ord. 4º y 1338 CC). La causa
se integra por todo lo que ha sido determinante de la voluntad del sujeto,
siempre que esos móviles integren expresa o implícitamente la declaración de
voluntad o sean conocidos por la otra parte y, atendidas las circunstancias,
deban ser tenidos como fundamento de la voluntad. Por consiguiente, comprende
la contraprestación que se espera del otro extremo de la rotación jurídica y
los fines o móviles mediatos o personales y, por tanto, eminentemente
subjetivos. En los actos de tipo gratuito la causa viene determinada por el fin
que persiga la liberalidad.
El concepto de causa ilícita está previsto en el art. 1338 inc. 2º CC, que
la define como la prohibida por la ley o la que es contraria a las buenas
costumbres o al orden público. Si se considera el carácter preconstitucional
del Código Civil y la imperatividad de las normas constitucionales, se concluye
que la expresión “ley” utilizada en la disposición mencionada también comprende
a los preceptos contenidos en la Constitución. La adquisición de bienes
con origen ilícito es un supuesto de causa ilícita debido a que los actos que
la preceden constituyen actos prohibidos por la Constitución y la ley –ej., la
Ley Contra el Lavado de Dinero y Activos, Código Penal, entre otros–.
b. El justo título
afecta la posesión regular que se tenga sobre un determinado bien. En materia
de extinción de dominio, la adquisición ilícita de los bienes no constituye
justo título (art. 12 inc. 2 LEDAB). Según el art. 745 CC, la posesión es la
tenencia de una cosa determinada con ánimo de ser señor o dueño. El poseedor es
reputado dueño mientras otra persona no justifica serlo. La posesión puede ser
regular o irregular (art. 747 CC). La primera procede de justo título y ha sido
adquirida de buena fe, aunque esta no subsista después de adquirida la
posesión. La regla general es que todo título es justo, y solo cuando concurra
alguno de los supuestos del art. 748 CC podrá afirmarse que no lo es. Cuando el
título no es justo, lo que existe es una posesión irregular que habilita la
prescripción adquisitiva extraordinaria (art. 752, 2237 y 2246 CC). A
diferencia de lo que sucede en el campo patrimonial regulado por el Código
Civil, la posesión irregular no puede alegarse como requisito habilitante para
invocar la figura de la prescripción adquisitiva de bienes de origen ilícito.
Los argumentos justificativos de esta aserción son:
(i) La prescripción adquisitiva es una institución jurídica que posibilita
la adquisición del dominio de los bienes corporales raíces o muebles que están
en el comercio humano y se han poseído con las condiciones legales (art.
2237 inc. 1 CC). Esta clase de prescripción puede ser ordinaria o
extraordinaria (art. 2245 CC). Sin embargo, el requisito de posesión con
cumplimiento de las condiciones legales es predicable respecto de ambas clases
de prescripción. Por ello, la prescripción ordinaria quedaría descartada para
los bienes de origen ilícito porque para adquirir un bien por esta vía se
necesita haber ejercido posesión regular ininterrumpida durante tres años para
los bienes muebles y durante diez años para los bienes inmuebles (arts. 2246 y
2247 CC). Ahora bien, como la posesión regular es la que procede de justo
título y ha sido adquirida de buena fe (art. 747 inc. 2º Cn.), la posesión
sobre bienes de origen ilícito no cumpliría con la exigencia de adquisición de
buena fe, pues esta consiste en la conciencia de haberse adquirido el
dominio de la cosa por medios legítimos, exentos de fraude y de todo otro
vicio (art. 750 inc. 1º Cn.)
(ii) La prescripción adquisitiva extraordinaria es la que posibilita la
adquisición del dominio y demás derechos reales, aun careciendo de justo título
y buena fe, pero a través de una posesión continuada durante un lapso mucho
mayor que el exigido para la prescripción ordinaria, que de acuerdo a la
legislación salvadoreña, es de treinta años (Sentencias de la Sala de lo Civil
de 10-I-2003 y 16-III-2005, refs. 1228-2003 y 18-C-2004). La razón por la que
un bien de origen ilícito no puede ser adquirido por esta vía está sustentada
ponlos argumentos que se desarrollan a continuación.
En primer lugar,
porque existe una diferencia cualitativa entre los supuestos de adquisición
ilícita que permiten la extinción de dominio y los supuestos de título injusto
que prevé el Código Civil. Esta diferencia descansa en que todos los
presupuestos del art. 6 LEDAB exigen la existencia de actividades ilícitas, con
excepción del art. 6 letra c de la misma ley, pues en tal caso la disposición
indica que aun cuando el legislador no exige la constatación de que el
incremento patrimonial no justificado tiene raíz en actividades ilícitas,
partió de la presunción teórica de que este se produce porque quien se
beneficia de él, elude sus obligaciones fiscales –lo cual constituye delito–; o
porque este tiene su fuente en actividades que el individuo oculta al Estado y
a la sociedad porque son ilícitas –aunque no se trate de delitos–.
Por otro lado, los supuestos de título injusto previstos en el art. 748 CC se
refieren a títulos falsificados, al otorgado por otra persona en calidad de
mandatario o representante legal sin serlo, al que adolece de vicio de nulidad,
y al meramente putativo. Es decir, todos son supuestos que implican
transgresiones al ordenamiento jurídico y en ninguno se asume la participación
de quién pide la prescripción adquisitiva extraordinaria, a diferencia de la
extinción de dominio, en cuyo caso el que pretende el incremento de su
patrimonio a causa del acto ilícito, es quien lo realiza.
En segundo lugar, porque en todos los casos de prescripción adquisitiva
extraordinaria se puede determinar tanto el propietario legítimo del bien que
el requirente pretende adquirir por este modo, como el que resultaría
perjudicado por tal modo de adquirir. Se trata de asuntos que tienen una
trascendencia estrictamente individual, y por esta razón se asume que el paso
del tiempo sin que se haga ningún reclamo en sede judicial es muestra del
desinterés o desidia del propietario, lo cual justifica la habilitación para
que el poseedor irregular adquiera el dominio. La situación es totalmente
distinta en el caso de bienes que tienen un origen ilícito, ya que en tal
supuesto las actividades que dan origen a esta adquisición –y que son
presupuesto de la extinción de dominio– no tienen un contenido de trascendencia
estrictamente individual, sino que son asuntos que representan un interés
general."
PROPIETARIOS
LEGÍTIMOS O REGULARES Y PROPIETARIOS PUTATIVOS O APARENTES
"E. La realización de actos o emisión de declaraciones de
voluntad con causa ilícita tendentes a adquirir, transferir o transmitir el
dominio se enmarcan dentro del supuesto de los bienes con origen ilícito (art.
2 y 5 LEDAB). Ello significa que no se observan las normas constitutivas
descritas y que la adquisición del derecho de propiedad jamás se llega a
completar en la esfera jurídica del individuo. Partiendo de estas premisas,
puede distinguirse entre los que podrían llamarse propietarios
legítimos o regulares y aquellos que podrían denominarse propietarios
putativos o aparentes. Los primeros son las personas que han logrado
consolidar en su esfera jurídica el derecho de propiedad sobre un bien
determinado o determinable debido a que han cumplido con todas las normas
constitutivas derivadas de la Constitución y la ley para tal fin. Los segundos
son los que solamente revisten la apariencia de propietarios legítimos pero que
no han conseguido cumplir todas las normas constitutivas exigibles para la
adquisición de la propiedad, lo cual ocurre porque solamente hay un acto
jurídico de cobertura que parecería legitimar su derecho de dominio sobre un
bien específico, no obstante su carácter viciado."
LIBERTAD DE
DISPOSICIÓN DE LOS BIENES COMO LA LIBERTAD DE CONTRATACIÓN, ESTÁN
SUPEDITADAS A LA REGULACIÓN LEGAL QUE HAGA EL ÓRGANO LEGISLATIVO, SIEMPRE Y
CUANDO ELLA SE APEGUE AL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
"3. A. Una vez que un bien se ha adquirido en forma
lícita, es decir, con apego a las normas constitutivas del derecho de
propiedad, el ejercicio que se haga del derecho de dominio está sujeto a normas
regulativas. Las normas constitucionales regulativas del derecho de propiedad
son las previstas en los arts. 22, 23, 103 inc. 1 y 106 Cn. Las dos primeras ya
fueron tratadas en esta sentencia y la última de ellas justifica la
expropiación. Sin embargo, conviene reiterar que tanto la libertad de
disposición de los bienes como la libertad de contratación están
supeditadas a la regulación legal que haga el Órgano Legislativo, siempre y
cuando ella se apegue al principio de proporcionalidad. En tal sentido, el
establecimiento de limitaciones al derecho de propiedad, la libre disposición
de los bienes y la libertad de contratación es una cuestión excepcional pues,
en principio, el reconocimiento constitucional de estos derechos obedece a la
intención de garantizar márgenes amplios de actuación."
ADQUIRIDO UN BIEN,
EL PROPIETARIO NO PUEDE DESTINARLO A FINES ILÍCITOS. SIN EMBARGO, LO
ANTEDICHO NO DEBE ENTENDERSE COMO UN PERMISO AL ESTADO PARA IMPONER UN USO
ESPECÍFICO A DETERMINADOS BIENES
"B. El art. 103 inc. 1 Cn. prescribe que “[s]e reconoce y garantiza el
derecho a la propiedad privada en función social”. La función social, vinculada
consustancialmente a las facultades subjetivas del propietario, supone que
éste, al mismo tiempo que extrae provecho particular a sus bienes, debe cumplir
determinadas obligaciones y deberes públicos a fin de posibilitar la utilidad y
el beneficio colectivo que los bienes reportan (Sentencia de 12-I-2018, Inc.
107-2014 e Inc. 57-2005, ya citada). Su concreción depende de la clase de
propiedad privada de que se trate, pero en cualquier caso lo que perseguirá es
una mayor productividad o utilización de los bienes que redunde en el beneficio
general. Un bien destinado a actividades ilícitas no cumple ninguna función
social.
El art. 103 inc. 1
Cn. no solo vincula al propietario del bien, sino que también vincula al
legislador. Por tal razón, la extinción de dominio constituye un mecanismo
mediante el cual la Asamblea Legislativa establece una norma regulativa del
derecho de propiedad que es acorde con su función social: una vez adquirido
un bien, al propietario le es prohibido destinarlo a fines ilícitos. Sin embargo,lo
antedicho no debe entenderse como un permiso al Estado para imponer un uso
específico a determinados bienes, sino como la posibilidad de imponer
prohibiciones excepcionales de destinarlos a ciertos fines –ej., actividades
ilícitas o contaminaciones del medio ambiente que no reporten una utilidad que
las justifique (art. 117 Cn.)–. Como ya ha afirmado este tribunal,
toda persona se encuentra en la libertad de disponer de los bienes de su
propiedad, la cual abarca incluso la destrucción de los mismos, siempre que con
tal acción no se lesione el orden público o los derechos de terceros (Sentencia
de 22-V-2013, Inc. 3-2008).
C. Lo dicho tiene sentido si se parte de dos premisas
justificativas: la primera –que ya fue desarrollada– es la función social que
limita al derecho de propiedad; y la segunda es la primacía del interés público
sobre el interés privado (art. 246 inc. 2, parte final, Cn.) Y es que tal y
como se dijo en la resolución de 11-VIII-2017, pronunciada en este proceso,
“[n]o se trata de asuntos de ínfima importancia, sino del establecimiento de
mecanismos que impiden la adquisición o destinación ilegal de bienes y de lucha
en contra del componente económico del crimen organizado y grupos terroristas
como maras y pandillas; de combate a la corrupción, al lavado de dinero y
activos y en general, al reproche de cualquier actividad ilícita bajo la idea
de que de ellas no puede obtenerse ningún beneficio patrimonial y que el Estado
no permanecerá en inacción o aquiescencia frente a tales situaciones”."
FUNCIONARIOS O
EMPLEADOS PÚBLICOS QUE SE ENRIQUECIEREN SIN JUSTA CAUSA A COSTA DE LA HACIENDA
PÚBLICA O MUNICIPAL, ESTARÁN OBLIGADOS A RESTITUIR AL ESTADO O AL MUNICIPIO LO
QUE HUBIEREN ADQUIRIDO ILEGÍTIMAMENTE
"4. Otra razón de peso que legitima la extinción de dominio es que en El
Salvador rige el principio de que nadie puede obtener provecho de su
propio acto ilícito. A diferencia de los principios que forman parte
de la base ideológico-valorativa del orden jurídico o de otros principios
jurídicos positivos que se recogen expresamente en los textos normativos, este
principio es una generalización jurídica que se forma a partir de varias
disposiciones jurídicas correspondientes a las distintas ramas del derecho
positivo salvadoreño.
En materia constitucional, la imposibilidad de obtener provecho de los
actos ilícitos se muestra claramente en el art. 240 inc. 1º Cn., el cual
estatuye que “[l]os funcionarios o empleados públicos que se enriquecieren sin
justa causa a costa de la Hacienda Pública o Municipal, estarán obligados a
restituir al Estado o al Municipio lo que hubieren adquirido ilegítimamente,
sin perjuicio de la responsabilidad en que hubieren incurrido conforme a las
leyes”. Esta disposición constitucional indica que quien, por razón de su
cargo, se aproveche indebidamente de la Hacienda Pública o Municipal para
acrecentar su patrimonio, debe restituir lo que hubiere adquirido
ilegítimamente, independientemente de si se trata o no de bienes o fondos del
Estado. Además, esta restitución no implica la ausencia de otra clase de
responsabilidades –ej., penal o administrativa–, sino que se complementa con
ellas. A eso se refiere la frase “sin perjuicio de la responsabilidad en que
hubieren incurrido conforme las leyes”. En tal sentido, el art. 240 Cn.
contiene una norma constitucional que impide el aprovechamiento de actos
antijurídicos para obtener un beneficio.
Este principio también irradia el orden normativo civil vigente. El art.
1553 CC prescribe que “[l]a nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el
Juez, aun sin petición de parte, cuando aparece de manifiesto en el acto o
contrato; puede alegarse por todo el que tenga interés en ello, excepto
el que ha ejecutado el acto o celebrado el contrato, sabiendo o debiendo saber
el vicio que lo invalidaba (…)”. Conforme con esta disposición, quien
ejecuta un acto jurídico o celebra un contrato viciado por una causa de nulidad
absoluta, “sabiendo o debiendo saber el vicio”, no puede luego requerir que se
declare la nulidad de él. Esta disposición pretende evitar el aprovechamiento
ilegítimo de la ejecución de buena fe de las obligaciones contractuales por una
de las partes para luego solicitar que se declare la nulidad e incumplir las
propias; es decir, sacar provecho de un acto que es contrario al Derecho.
Adicionalmente, tanto en material laboral (art. 50 nº 1 del Código de
Trabajo) como en materia de familia (art. 268 inc. 1 del Código de Familia) y
en materia penal (art. 28-A del Código Penal), se hace referencia a que nadie
puede obtener provecho de actos ilícitos."
PRINCIPIO DE
IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES
"IV. A. La
aplicación del Derecho en el tiempo es esencial para la producción y protección
de los actos o negocios jurídicos y sus efectos. Con el fin de proveer la
protección referida, la Constitución reconoce el principio de irretroactividad
de las leyes. Este principio es consecuencia directa de la seguridad jurídica,
y exige que las situaciones o derechos creados o surgidos al amparo de
un ordenamiento jurídico vigente no sean modificadas por una norma surgida
posteriormente (Resolución de 20-III-2002, Amp. 721-2001). Sin embargo,
una ley no es retroactiva en sentido estricto por referirse a hechos pasados.
Lo determinante es establecer si pretende extender las consecuencias jurídicas
del presente a situaciones de hecho que se produjeron en el
pasado (Sentencia de 6-VI-2008, Inc. 31-2004). Por otro lado, hay
casos en los que el operador jurídico debe optar por disposiciones derogadas
pero que retienen su aplicabilidad porque los hechos a los que se refiere se
consumaron durante su vigencia –ultractividad– (Sentencia de 29-IV-2011, Inc.
11-2005).
La Constitución establece el principio de irretroactividad como regla
general de aplicación de las normas en el tiempo. El art. 21 inc. 1º Cn.
establece que “[l]as leyes no pueden tener efecto retroactivo, salvo en
materias de orden público, y en materia penal cuando la nueva ley sea favorable
al delincuente”. Como se observa, este principio no es absoluto, y salvo las
excepciones mencionadas, las situaciones jurídicas que se consolidan conforme
con un ordenamiento jurídico determinado no deben ser afectadas por las
modificaciones posteriores. Ello permite la previsibilidad de los efectos
futuros que generarán las conductas presentes.
B. Una ley es retroactiva cuando afecta derechos adquiridos
o situaciones jurídicas consolidadas. Es decir, la retroactividad exige que la
situación jurídica de que se trate ya haya cumplido con las normas que prevén
las condiciones necesarias para su surgimiento. Por el contrario, si en el
instante en que la disposición legal nueva comienza a regir el derecho aún no
ha sido adquirido individualmente, sino que está en expectativa o por nacer,
solamente podrá adquirirse con arreglo al precepto de la nueva ley (Sentencia
de 18-IV-2008, Inc. 10-2007). Esto permite afirmar que existe retroactividad
negativa de una norma jurídica cuando se afectan situaciones agotadas o
derechos consolidados, asumidos o integrados en la esfera jurídica del sujeto
por una norma anterior, que se pierden por la aplicación de una norma posterior
(Sentencia de 2-X-2007, Amp. 596-2005)."
CONSOLIDACIÓN DE
LOS DERECHOS ADQUIRIDOS SEGÚN LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
"La Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que la figura de “los derechos
adquiridos, entendidos como derechos que se han incorporado al patrimonio de
las personas” constituye el fundamento del “principio de la irretroactividad de
la ley, es decir, que la nueva ley no tiene la aptitud de regular o afectar
las situaciones jurídicas del pasado que han quedado debidamente
consolidadas, y que resultan intangibles e incólumes frente a aquélla,
cuando ante una determinada situación de hecho se han operado o realizado
plenamente los efectos jurídicos de las normas en ese momento vigentes
(Sentencia de 4-III-2011, caso Abrill Alosilla y otros vs. Perú, parágrafo
82)."
CUANDO EL DERECHO NO HA SIDO
ADQUIRIDO O LA SITUACIÓN JURÍDICA NO SE HA CONSOLIDADO, LA LEY NO DEBE
CONSIDERARSE RETROACTIVA, LO QUE SIGNIFICA QUE NO CONTRAVIENE LA PROHIBICIÓN DE
RETROACTIVIDAD Y NO SE PRODUCE UN EFECTO PROSCRITO CONSTITUCIONALMENTE
"En
consecuencia, si el derecho no ha sido adquirido o la situación
jurídica no se ha consolidado, la ley no debe considerarse retroactiva, lo que
significa que no contraviene la prohibición de retroactividad y no se produce
un efecto proscrito constitucionalmente (art. 21 Cn.)
No hay
retroactividad, pues, en supuestos de situaciones jurídicas no consumadas o
continuadas, situaciones que siguen pendientes o en fase de ejecución o
cumplimiento, o situaciones en las que solo
hay meras expectativas de que tales derechos o situaciones existan o puedan
producirse al entrar en vigencia la nueva ley (Sentencias del 2-X-2007 y
18-IV-2008, Amp. 596-2005 e Inc. 10-2007, ya citada)."
LA LEY NO ES
RETROACTIVA SI SOLO AFECTA LA EXPECTATIVA DE ADQUISICIÓN DEL DOMINIO O LOS
ACTOS QUE NO COMPLETARON LAS NORMAS CONSTITUTIVAS PARA SU ADQUISICIÓN
"En el ámbito específico del derecho de
propiedad, la prohibición de retroactividad se manifiesta solamente cuando el
derecho de dominio ya ingresó en la esfera jurídica de la persona pues solo
entonces es imposible privarle de él, a menos que sea de conformidad con la
Constitución y la ley. Por el contrario, cuando la persona no ha cumplido con
las normas constitutivas necesarias para la adquisición de tal derecho, no
puede ampararse en la figura de la irretroactividad. Por ello, la ley
no es retroactiva si solo afecta la expectativa de adquisición del dominio o
los actos que no completaron las normas constitutivas para su
adquisición. La razón es que el Derecho no puede afectar un resultado
jurídico que nunca se produjo. Por lo tanto, si la prohibición de
retroactividad es una garantía que favorece las situaciones jurídicas
consolidadas, ello significa que –por el contrario– no es un instrumento que
sirva para proteger situaciones jurídicas que no han sido conformadas con base
en el Derecho vigente."
DEFINICIÓN DE
CONFISCACIÓN
"V. 1. A. La extinción de dominio es una
figura distinta de la confiscación, expropiación, el comiso y el
enriquecimiento sin justa causa al que se refiere el art. 240 Cn. La
confiscación es una sanción o una pena que implica la privación los bienes que
conforman el patrimonio de una persona sin contraprestación alguna. La
Constitución prohíbe la confiscación para garantizar la protección de la
propiedad privada frente a la posibilidad del ejercicio arbitrario del poder
estatal."
DEFINICIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO
"En cambio, la
extinción de dominio no es una “pena patrimonial”. La sentencia que se
pronuncia en un proceso de extinción de dominio tiene carácter puramente
declarativo ya que solamente constata la falta de transferencia o transmisión
legítima del dominio o el uso ilícito que se hace del bien sobre el que recae.
En el caso de bienes de origen ilícito simplemente existe una declaración
estatal de que tal derecho nunca surgió y que, por tanto, no formó parte de la
esfera jurídica del afectado. Por otro lado, en el caso de los bienes que son
destinados a fines ilícitos se trata de la pérdida de los derechos reales que
se poseen sobre ellos debido a que se constata que su propietario no ha
cumplido con las normas regulativas del ejercicio del
derecho de propiedad, por lo que también se trata de una sentencia puramente
declarativa. Esta pérdida del derecho de dominio es autónoma o independiente de
cualquier otra forma de responsabilidad. La extinción del dominio es parte de
una política criminal legítima y necesaria para contrarrestar el potencial
económico de grupos criminales organizados, actividades delictivas rentables y
la obtención de cuantiosas fortunas mediante el ejercicio indebido de la
función pública.
Debido a que la
extinción de dominio se produce como consecuencia de un debido proceso en el
que los supuestos que le dan inicio están prefijados en forma expresa, también
se diferencia de la confiscación en que esta última es contraria a la
Constitución, porque procede contra toda clase de
bienes, independientemente de su forma de adquisición o destinación. La
extinción de dominio se ejerce exclusivamente contra titulares aparentes de
bienes que tengan un origen ilícito o hayan sido destinados para la realización
de actividades ilícitas. Se trata de una limitación constitucionalmente válida
al derecho de propiedad pues los bienes con un origen ilícito nunca podrán ser
protegidos o resguardados por el ordenamiento jurídico, y aquellos que fueron
destinados para actividades ilícitas dejaron de cumplir con la función social a
la que constitucionalmente están destinados."
DEFINICIÓN DE LA EXPROPIACIÓN
"B. La expropiación es un acto de
poder de la autoridad expropiante, de carácter unilateral, en virtud del cual
adquiere la propiedad del bien afectado sin el concurso de la voluntad del
expropiado y sin otros presupuestos legales más que el pago de la indemnización
(Sentencia de 14-V-2010, Amp. 27-1999). Sus diferencias con la extinción de
dominio son las siguientes: (i) en el proceso de expropiación no se discute la
licitud del título ni el origen del bien; en cambio, en la extinción de dominio
sí se discuten estas circunstancias; (ii) en el proceso de expropiación es
obligatorio que el Estado le reconozca una indemnización al propietario (art.
106 inc. 1 Cn.); mientras que en el caso de la extinción de dominio no se le
reconoce contraprestación económica ni compensación alguna (art. 8 LEDAB);
(iii) en el caso de la extinción de dominio por destinación ilícita de los
bienes, el fundamento constitucional es el art. 103 Cn. –función social de la
propiedad privada–; mientras que el de la expropiación es el art. 106 Cn.
–utilidad pública o interés social–; (iv) sin embargo, tanto la expropiación
como la extinción de dominio deberán respetar el límite impuesto por el art. 6
Cn., en el sentido que no puede estatizarse, ya sea por expropiación o
cualquier otro procedimiento, las empresas y acciones o cuotas sociales de las
empresas de comunicación o publicaciones."
DEFINICIÓN DE
COMISO
"C. El comiso también es distinto de la extinción del
dominio. El primero es una consecuencia jurídica accesoria de carácter penal
que consiste en la pérdida en favor del Estado de los objetos o instrumentos de
que se valió el condenado para preparar o facilitar el hecho delictivo (art. 127
del Código Penal). En cambio, la extinción de dominio se declara en un juicio
independiente del penal en el que se emite una sentencia que constata la
adquisición ilícita del dominio por el aparente titular o poseedor de los
bienes o su uso ilícito. En síntesis, la diferencia radica en que el comiso
depende de la existencia de una condena penal y constituye una consecuencia
accesoria del delito; mientras que la extinción de dominio no es una condena de
ninguna clase sino que es un simple acto declarativo del Estado que trae
aparejada la consecuencia de que el bien pasará a ser propiedad estatal."
DIFERENCIAS ENTRE
LA EXTINCIÓN DE DOMINIO Y EL ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA
"D. También hay diferencias entre la extinción de dominio y el enriquecimiento
sin justa causa previsto en el art. 240 Cn. El aspecto diferencial más
relevante entre ambas figuras es que el enriquecimiento ilícito es una acción
constitucional y la extinción de dominio es una figura legal que persigue fines
constitucionalmente legítimos. En razón del carácter constitucional del
enriquecimiento ilícito, la extinción de dominio no puede pretender anular la
aplicabilidad del art. 240 Cn., porque ello implicaría desconocer la supremacía
de esta disposición frente a toda la LEDAB. Ahora bien, la
interpretación del art. 240 Cn. y de la LEDAB debe hacerse de forma que ambos
mantengan su potencial aplicativo y que no se viole la supremacía del primero.
Esta tarea exige que se demarquen los ámbitos de validez que corresponde a cada
uno, lo cual beneficia la consecución de la seguridad jurídica como valor
constitucional (art. 1 inc. 1º Cn.) Pero antes de diferenciar estas figuras es
necesario hacer ciertas aclaraciones en relación con la figura de
enriquecimiento ilícito."
IMPOSIBILIDAD DE
INVOCAR COMO EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD CIVIL, EL HECHO DE NO ADMINISTRAR
DIRECTAMENTE FONDOS PÚBLICOS
"a. El art. 240 inc. 1º Cn. establece que
“[l]os funcionarios y empleados públicos que se enriquecieren sin justa causa a
costa de la Hacienda Pública o Municipal, estarán obligados a restituir al
Estado o al Municipio lo que hubieren adquirido ilegítimamente, sin perjuicio
de la responsabilidad en que hubieren incurrido conforme a las leyes”. A partir
de este enunciado se puede colegir lo siguiente: (i) Los posibles
sujetos activos del enriquecimiento ilícito son los funcionarios o empleados
públicos, para lo cual no es imprescindible que administren, manejen, autoricen
o custodien fondos pertenecientes a la Hacienda Pública o Municipal; lo
determinante, entonces, es que se ocupe un cargo público “cuyo ejercicio pudo
dar lugar a dicho enriquecimiento” (art. 240 Cn), independientemente de la
forma o el medio que se utilice para tal violación constitucional. En consecuencia,
no podrá invocarse como eximente de responsabilidad civil el hecho de no
administrar directamente fondos públicos.
También se puede
colegir que: (ii) Su objeto material puede ser la Hacienda Pública o la
Hacienda Municipal. Conforme con el art. 223 Cn., la Hacienda Pública está
formada por sus fondos y valores líquidos, sus créditos activos, sus bienes
muebles y raíces y los derechos derivados de la aplicación de las leyes
relativas a impuestos, tasas y demás contribuciones, así como los que por
cualquier otro título le correspondan. (iii) La responsabilidad derivada del
enriquecimiento ilícito comprobado es la restitución de lo adquirido ilegítimamente.
Además, la Constitución deja abierta la posibilidad de que existan otras
responsabilidades determinadas de conformidad con la ley, entre las que puede
figurar la responsabilidad penal cuando se trate de actos que constituyan
delito, la responsabilidad civil cuando haya afectación a derechos
patrimoniales concretos de personas determinadas o determinables y la
responsabilidad administrativa cuando se transgredan normas administrativas
sancionatorias."
SE PRESUME
ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO CUANDO EL AUMENTO DEL CAPITAL DEL FUNCIONARIO O
EMPLEADO, DESDE LA FECHA EN QUE TOMO POSESIÓN DE SU CARGO HASTA QUE HAYA CESADO
EN SUS FUNCIONES, FUERE NOTABLEMENTE SUPERIOR AL QUE NORMALMENTE HUBIERE PODIDO
TENER
"El art. 240 inc. 2º Cn. establece que
“[s]e presume enriquecimiento ilícito cuando el aumento del capital del
funcionario o empleado, desde la fecha en que haya tomado posesión de su cargo
hasta aquella en que haya cesado en sus funciones, fuere notablemente superior
al que normalmente hubiere podido tener, en virtud de los sueldos y emolumentos
que haya percibido legalmente, y de los incrementos de su capital o de sus
ingresos por cualquier otra causa justa [...]”. La Corte Suprema de Justicia ha
sostenido en diversas resoluciones que el art. 240 Cn. no indica qué debe
entenderse por aumento patrimonial notablemente superior, por lo que ello
deberá evaluarse en cada caso concreto. Sin embargo, la frase escogida por el
Constituyente no sugiere que deba fijarse a través del señalamiento de
cantidades o porcentajes específicos que puedan estandarizarse, sino que alude
a una determinación que debe hacerse caso por caso, y puede concluirse toda vez
que, después de contrastado el patrimonio inicial y el final del ejercicio del
cargo, sea evidente que el aumento –o parte de él– no tiene sustento en
actividades lícitas que haya declarado el funcionario."
ELEMENTOS QUE COMPONEN LAS PRESUNCIONES
"La disposición
precitada prevé una presunción. Las presunciones se componen de tres elementos:
un hecho base, que son los indicios que se deben probar; un hecho presunto, que
es lo conjeturado; y una conexión entre ellos, que es un enunciado general cuya
aceptación autoriza el paso de uno a otro hecho (Sentencia de 9-IV-2018, Inc.
133-2015). En el caso de esta norma específica, el hecho base es la calidad de
funcionario o empleado público y el aumento notablemente superior justificable
del patrimonio de los sujetos mencionados en el art. 240 inc. 2º Cn. –el
funcionario o empleado, su cónyuge y sus hijos–; mientras que el hecho presunto
es el enriquecimiento ilícito. Ahora bien, las presunciones eximen a una de las
partes de la carga de la prueba de los hechos presumidos y de la argumentación
respecto de ellos (Sentencia de Inc. 133-2015, ya citada); por tanto, la
presunción del art. 240 inc. 2º Cn. tiene la función de eximir a la Fiscalía
General de la República de probar el hecho presunto, siempre y cuando haya
acreditado la existencia del hecho base de la presunción."
PLAZO DE EJERCICIO
DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO
"El art. 240 inc. 4º
Cn, establece el plazo de ejercicio de la acción de enriquecimiento ilícito,
que son los diez años siguientes a la fecha en que el funcionario o empleado
haya cesado en el cargo cuyo ejercicio pudo dar lugar al enriquecimiento ilícito.
Esta disposición expresa el consenso al que los diputados constituyentes
llegaron en relación con la posibilidad de que exista un margen temporal que
marque el límite de la persecución del enriquecimiento sin justa causa. Esto es
relevante porque por la supremacía constitucional esta disposición debe ser
interpretada de forma que prevalezca sobre el resto de disposiciones
infraconstitucionales y se debe asegurar su aptitud de ser virtualmente
aplicada."
DIFERENCIA ENTRE
EL ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO Y LA ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO
"b. La primera diferencia entre el
enriquecimiento ilícito y la acción de extinción de dominio es que
el primero solamente se puede dirigir contra los sujetos mencionados en el art.
240 Cn., mientras que la segunda tiene un ámbito personal de validez más
extenso, pues es susceptible de ser aplicada a toda persona, sea o no servidor
público. Ahora bien, esto no significa que los sujetos del art. 240 Cn. estén
exentos de la eventual aplicación de la extinción de dominio. A ellos
se les debe aplicar el art. 240 Cn. –desarrollado por la LEIFEP– en caso de que
el enriquecimiento sin justa causa sea a costa de la Hacienda Pública o
Municipal. Por ello, los funcionarios y empleados públicos estarían exentos de
la aplicación del art. 6 letra c LEDAB, ya que su contenido –en este supuesto
específico– quedaría subsumido por el art. 240 Cn. El resto de presupuestos de
extinción de dominio distintos del art. 6 letra c LEDAB, opera indistintamente
para particulares, funcionarios empleados públicos.
La segunda diferencia es que la acción de enriquecimiento ilícito está
sujeta al plazo constitucional fijado por el art. 240 Cn., es decir, los 10
años siguientes a la fecha en que el funcionario o empleado haya cesado en el
cargo cuyo ejercicio pudo dar lugar al enriquecimiento. Por su parte, la
extinción de dominio no está sujeta a ningún plazo de prescripción, por cuanto
el aparente titular del derecho nunca llegará a adquirir la propiedad debido a
su origen ilícito o, si lo ha adquirido legítimamente, deberá extinguirse el
dominio por su destinación ilícita, tal como se ha expuesto en esta sentencia.
La tercera diferencia es que la acción de enriquecimiento ilícito es
personal porque se persigue a los sujetos que se mencionan en el art. 240 Cn.,
mientras que la acción de extinción de dominio es de carácter real porque se
dirige contra el presunto propietario, poseedor o tenedor de un bien, con el
fin de extinguir los bienes de origen o destinación ilícita, lo
cual se puede inferir a partir de la lectura de los arts. 1 y 2 LEDAB.
c. Estas diferencias llevan a una consecuencia necesaria: al tratarse de
los sujetos mencionados en el art. 240 Cn. y del supuesto ahí previsto
–enriquecimiento sin justa causa a costa de la Hacienda Pública o Municipal, o
por cualquier motivo con ocasión del cargo–, es jurídicamente posible la
promoción simultánea o sucesiva, tanto de la acción de enriquecimiento ilícito
como la de extinción de dominio, cuando en ambos procesos judiciales se discuta
el origen o destinación ilícitos de diferentes bienes. Es decir, para promover
la acción de extinción de dominio no es presupuesto o condición indispensable
el agotamiento del proceso por enriquecimiento ilícito, ni viceversa.
Así, en caso de que los
procesos no se originen “por el mismo motivo”, es posible que se aplique,
simultánea o sucesivamente la extinción de dominio y el proceso de
enriquecimiento ilícito. Esto podría ocurrir en diversas situaciones, entre
otras: a) cuando hayan existido bienes que quedaron exentos de ser sometidos al
proceso de enriquecimiento ilícito, por su ocultamiento, simulación de que
pertenecen a terceras personas, falta de veracidad de las declaraciones
patrimoniales presentadas ante la Sección de Probidad, Ministerio de Hacienda o
cualquier Registro público, etc.; b) cuando el incremento patrimonial –total o
parcial– no se vincula con el cargo desempeñado; c) cuando el funcionario o
empleado público hubiere realizado cualquier acto jurídico orientado
desvincularse aparentemente de los bienes o valores de los que se obtienen o
continúan obteniéndose beneficios económicos para sí o para terceros, como
sería el caso de un funcionario o empleado público que pudiera traspasar
valores o dejar de tener la representación, administración o cualquier calidad
dentro de una sociedad con el objeto de “cumplir la ley” para postularse a un
cargo público que exige su desvinculación, en cuyo caso comete fraude de ley
(Inc. 163-2013), o para participar en licitaciones para la realización de obras
o prestaciones de servicios públicos, a fin de cumplir fraudulentamente con la
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública."
ACCIÓN DE
EXTINCIÓN DE DOMINIO, TAMBIÉN PROCEDE EN CONTRA DE LOS PARTICULARES QUE
PARTICIPEN EN ACTOS DE CORRUPCIÓN DE LOS CUALES SE DERIVE UN INCREMENTO ILÍCITO
DE SU PATRIMONIO
"Por otra
parte, la acción de extinción de dominio también procede en contra de los
particulares que participen en actos de corrupción de los cuales se derive un
incremento ilícito de su patrimonio. Esto sucede cuando el corruptor comete
delitos contra la administración pública, con el fin de lograr la adquisición
de bienes o la adjudicación de contratos públicos o municipales. En
consecuencia, cuando se produzcan supuestos como el descrito u otros que puedan
subsumirse dentro de lo ya expuesto, el Estado deberá actuar conforme a la ley
para eliminar tales prácticas."
IMPOSIBLE PERSEGUIR DE
FORMA SIMULTÁNEA
O SUCESIVA, POR ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO Y EXTINCIÓN DE DOMINIO, CUANDO LOS
BIENES EN DISCUSIÓN SEAN LOS MISMOS EN AMBOS PROCESOS JUDICIALES
"Sin
perjuicio de lo anterior, no será posible la persecución simultánea o sucesiva
por enriquecimiento ilícito y extinción de dominio, cuando los bienes en
discusión sean los mismos en ambos procesos judiciales, en virtud que la
Constitución prevé la prohibición de doble juzgamiento, que se manifiesta en la
cosa juzgada y la litispendencia (art. 11 Cn.)"
CARACTERÍSTICAS
ESENCIALES DEL PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO
"2. Las características esenciales del proceso de
extinción de dominio son las siguientes: (A) la acción que da origen al proceso
es jurisdiccional y finaliza con una sentencia declarativa; (B) el proceso es
patrimonial; (C) es de naturaleza autónoma; (D) la sentencia no surte efecto
contra terceros de buena fe; y, (E) el proceso está regido por los principios,
derechos y garantías constitucionales adecuadas a su carácter sui
generis.
A. Debido a que la extinción de dominio supone un
reconocimiento de autoridad sobre la inexistencia de la adquisición legítima
del derecho de propiedad, la decisión que la declara debe ser emitida por un
juez (art. 172 Cn.). Lo mismo sucede en el caso del cese de la apariencia de
titularidad del derecho o la declaración de su destinación ilícita. A esto se refiere el art. 17
LEDAB en relación con los arts. 2, 11 y 172 Cn., el cual indica que para
declarar la extinción de dominio es condición necesaria la decisión de un juez
especializado, determinado previamente por la ley. La decisión judicial declara
una situación de irregularidad jurídica de bienes que han sido identificados en
una actividad de investigación específica llevada a cabo por el Fiscal General
de la República, a quien corresponde promover la acción de la justicia en defensa
de la legalidad (art. 193 ord. 2º Cn.)
Sin embargo, su
jurisdiccionalidad no implica que antes de la tramitación del proceso judicial,
la Fiscalía General de la República no deba establecer elementos suficientes
que sirvan para acreditar la procedencia de la acción de extinción de dominio o
que no se tenga que establecer y demostrar los aspectos específicos mínimos
relativos a la investigación de la procedencia ilícita de los bienes. En esa
sede, por tratarse de actos no jurisdiccionales, la posibilidad de retomar la
investigación cuando aparezcan nuevos elementos que sirvan de sustento para
iniciar el proceso de extinción de dominio respectivo, constituye una forma de
garantía institucional a favor del ente fiscal que encuentra su fundamento en
el art. 193 ord. 1º y 2º Cn., por tratarse de una cuestión de interés social y
de una acción en defensa de la legalidad. Lo contrario implicaría vedar la
posibilidad de que la Fiscalía General de la República cumpla con su mandato
constitucional.
B. La extinción del dominio es patrimonial porque se dirige
exclusivamente contra los bienes con valoración económica –corporales o
incorporales, muebles o inmuebles, tangibles o intangibles– que tienen un
origen o un destino ilícito. Puesto que los bienes pueden ser materialmente
transferidos o prestados para su uso y goce, la acción ejercitada opera contra
el que los tenga en su poder (en calidad de supuesto propietario, poseedor o
mero tenedor). No importa el aparente tipo de derecho real que recaiga sobre los
bienes (si principal o accesorio –por ejemplo, el usufructo, uso y
habitación–), ni si la hipotética propiedad, posesión y tenencia ha sido
adquirida a título gratuito y oneroso, por acto entre vivos o por causa de
muerte (art. 7 LEDAB).
C. La acción de extinción del dominio es autónoma e
independiente de otro tipo de procesos, como los civiles, penales o
administrativos. Por su carácter autónomo, la acción tiene su objeto propio,
causales independientes, características y procedimientos exclusivos. Es autónoma
frente al proceso y la responsabilidad penal del afectado. Ello debido a que
este proceso solamente persigue la constatación del incumplimiento de las
normas constitutivas o regulativas del derecho de propiedad. En
consecuencia, en el proceso de extinción de dominio no interesa
discutir la responsabilidad penal, civil o administrativa de un individuo. Lo
relevante es la constatación de la legítima producción de la transferencia del
dominio, posesión o tenencia de los bienes o la licitud de los fines a los que
ellos sean destinados. De ahí que dicho proceso tenga un objeto
propio, con un procedimiento especial que cuenta con fases e incidentes
específicos.
D. El límite de la extinción de dominio está representado por los
derechos adquiridos por terceros de buena fe. La seguridad jurídica exige que
estos derechos estén protegidos (arts. 1 inc. 1º y 2 Cn.). El origen de esta
excepción está consignado en el art. 5 nº 8 de la Convención de las Naciones
Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas.
Según esa disposición, el decomiso de los productos, medios o instrumentos
destinados o utilizados para cometer los delitos allí tipificados, es sin
perjuicio de los derechos de terceros de buena fe. Esta disposición ha
sido replicada en el art. 12 nº 8 de la Convención de las Naciones Unidas
contra la Delincuencia Transnacional, y en el art. 31 nº 9 de la Convención de
las Naciones Unidas contra la Corrupción. Esto se debe a que uno de los
principios aplicables en el tráfico jurídico y económico es el de buena fe. Los
negocios jurídicos deben ajustarse a él. En términos generales, por “buena fe”
puede entenderse la conducta ajustada a las reglas de honestidad y rectitud que
rigen las relaciones entre los particulares al efectuar un negocio jurídico. El
Derecho protege a las personal que actúan de conformidad con las pautas
conductuales que dimanan de la buena fe y sanciona o reprocha
aquellas que no lo hacen.
La extinción del
dominio exige buena fe para brindar protección jurídica a quien obra con base
en ella (arts. 4 letra g, 6 inc. 3º, 11 y 12 inc. 1º, 23 inc. 3º y 39 inc. 3º
letra f LEDAB). En tal materia no solo se requiere de lealtad y rectitud en la
realización del negocio jurídico, sino también una razonable convicción del adquirente
de que el tradente o el que entrega el bien opera dentro de un marco de
licitud. La buena fe cualificada no exige del nuevo adquirente una larga y
profunda investigación acerca de los antecedentes penales del tradente o de los
propietarios que le preceden, pero sí impone un claro deber de diligencia
dentro del marco de lo razonable.
E. El proceso de extinción de
dominio está sujeto al cumplimiento de los principios, derechos y garantías
constitucionales que le son propios de acuerdo con su especial naturaleza (art.
13 y siguientes LEDAB)."
CARGA DE LA PRUEBA
"a. Una de
las manifestaciones esenciales de esta particularización versa sobre las cargas
probatorias. Este tribunal ha sostenido que la carga de la prueba puede
definirse como el conjunto de reglas con base en la cuales se asigna o atribuye
a cada una de las partes la obligación o el deber de probar los hechos
controvertidos, bajo la expectativa de recibir un pronunciamiento judicial
favorable (Sentencia de 20-II-2017, Inc. 44-2011).
El contenido de la carga de la prueba es dual: su proyección se dirige, por
un lado, hacia las partes y, por el otro, hacia el juez o tribunal. En relación
con las partes, el principio de aportación indica que ellas, y no el juez, son
quienes generalmente promueven la actividad probatoria –se trata, por ello, de
un imperativo en función de su propio interés–. En cambio, con respecto a los
jueces o tribunales, el principio de exclusividad jurisdiccional establece una
regla de juicio, y es que los jueces deben resolver el caso no obstante la
ausencia de prueba; dicha regla se traduce en una pauta que impone la
obligación de rechazar la pretensión u oposición cuando esta se fundamenta en
afirmaciones sobre hechos que no fueron probadas por quien debió hacerlo.
b. Las reglas de la carga de la prueba solo son relevantes ante la
inexistencia o insuficiencia de prueba. Su finalidad, desde la perspectiva del
juez, es suministrar razones que orientarán y fundamentarán el sentido de la
decisión: la sentencia afectará a quien debía probar y no probó. Sin embargo,
las reglas estáticas, adecuadas para resolver casos rutinarios, son demasiado
rígidas, insuficientes o inadecuadas para dirimir casos no rutinarios o
excepcionales cuya solución requiere de reglas de juicio alternativas, como
cuando las partes se encuentran en dificultades probatorias. En ese sentido, es
pertinente analizar si existen razones para sostener que las reglas estáticas
de la carga de la prueba pueden ser complementadas con otras reglas de índole
dinámica."
REGLAS
COMPLEMENTARIAS SOBRE LA CARGA DE LA PRUEBA
"En esta sentencia se partirá de la
premisa de que las reglas dinámicas –con independencia de cómo se les titule:
cargas probatorias dinámicas, principio de solidaridad probatoria, principio de
facilidad de la prueba o principio de colaboración probatoria– suponen un
complemento a las reglas de distribución de la carga de la prueba que atienden
a la clase de hechos que se afirman como existentes. Estas reglas
complementarias consisten en que la carga de la prueba debe desplazarse hacia
aquella posición procesal que se encuentra en mejores condiciones
profesionales, técnicas o fácticas para producirla (Resolución de 8-V-2013, Amp. 310-2013). Hay razones para sostener que en
determinados casos es necesario invertir la carga de la prueba, a fin de
mitigar el rigor que supondría aplicar a ultranza las reglas de las cargas
probatorias tradicionales. Entre ellas están las siguientes: la igualdad
material y el principio de buena fe procesal."
REGLAS DE LAS CARGAS PROBATORIAS
TRADICIONALES
"(i) La inversión de la carga
de la prueba tiene un fundamento directo en la igualdad material –art. 3 inc.
1º Cn. En ocasiones las partes procesales se encuentran en situaciones fácticas
desiguales: una de ellas puede tener una posición privilegiada o destacada en
relación con el material probatorio y de cara a su contraparte. Es decir que,
por estar en posesión del instrumento probatorio o por ser el único que
“dispone” de la prueba, etc., se encuentra en mejor posición para revelar la
verdad. Por ello, una forma de compensar la desventaja probatoria y de dar un
trato equitativo a las partes, es desplazar la carga de aportar los medios
probatorios necesarios, hacia quien está en mejores condiciones profesionales,
técnicas y fácticas de hacerlo.
(ii) El principio de buena fe procesal es otro basamento inmediato de la
inversión de la carga de la prueba. Según la Sentencia de Inc. 115-2007 ya
citada, dicho principio posee un triple fundamento constitucional: el derecho a
la protección jurisdiccional, el derecho de defensa y el principio de igualdad
procesal. Permite reconocer la conducta exigible a las partes por ser
procesalmente admitida como “correcta”, e impone a estas el deber de colaborar
entre sí y el juez, y de actuar con veracidad, lealtad y probidad procesal.
La igualdad material
y la buena fe procesal, permiten al legislador o al Juez establecer
determinadas cargas probatorias para las partes. Estas cargas se traducen en la
necesidad de aportar un determinado medio de prueba para evitar que les
sobrevenga un perjuicio. O dicho de modo inverso: si se quiere evitar la
producción del efecto perjudicial de tener o de dar por probado el hecho presunto, entonces debe realizarse la acción que
implica la carga respectiva: proveer los medios probatorios necesarios para la
resolución del caso."
CASOS
EXCEPCIONALES EN EL PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO EN LOS QUE SE PUEDE
TRASLADAR AL INTERESADO LA CARGA DE PROBAR LA PROCEDENCIA LÍCITA DE LOS BIENES
"c. Partiendo de lo antes expuesto, se
puede afirmar que en el proceso de extinción de dominio existen casos
excepcionales en los que se puede trasladar al interesado la carga de probar la
procedencia lícita de los bienes de su propiedad, lo cual tendría justificación
constitucional con base en el principio de igualdad material y el de buena fe
procesal. Ello ocurrirá en el supuesto previsto en el art. 6 letra c
LEDAB, según el cual “[s]on presupuestos de la
procedencia de la acción de extinción de dominio (...) [c]uando se trate de
bienes que constituyen un incremento
patrimonial no justificado de toda persona natural o jurídica, por no existir
elementos que razonablemente permitan considerar que provienen de actividades
lícitas”. En este supuesto, de manera análoga a lo que ocurre en el caso del
enriquecimiento ilícito previsto en el art. 240 Cn., es posible desplazar la
carga de la prueba al funcionario o empleado público contra quien se promueve
el proceso judicial, porque es quien se encuentra en una mejor condición para
demostrar la procedencia lícita de sus bienes, siempre que sea materialmente
imposible para la Fiscalía General de la República probar la procedencia
ilícita. Esto no podría ocurrir ni aplicarse en el resto de supuestos del art.
6 LEDAB. Ahora bien, ello no exime al Ministerio Público de la realización de
una mínima actividad probatoria para sustentar la atribución de la ilicitud de
los bienes, art. 11 Cn., y en tal caso deberá probar las causas o
circunstancias que le impiden demostrar que los bienes tienen una procedencia
ilícita."
APLICACIÓN DE CARGAS PROBATORIAS DINÁMICAS DESDE EL
DERECHO INTERNACIONAL
" Desde el Derecho Internacional se
justifica la aplicación de cargas probatorias dinámicas. El art. 5.7 CNUTIESP
establece que “cada una de las Partes considerará la posibilidad de invertir la
carga de la prueba respecto del origen lícito del supuesto producto u otros
bienes sujetos a decomiso, en la medida en que ello sea compatible con los
principios de su derecho interno y con la naturaleza de sus procedimientos
judiciales y de otros procedimientos”. Esta última normativa, que contiene
prescripciones jurídicas vinculantes a nivel interno (art. 144 Cn.) y a nivel
internacional para el Estado salvadoreño, no solo obliga al legislador, sino
también al Órgano Judicial.
d. Lo expresado es compatible con la regulación actual de la LEDAB. El art.
27 de esta ley prevé una etapa inicial o de investigación en la que la General
de la República debe, entre otras cosas; recopilar información o elementos
materiales que evidencien la concurrencia de cualquiera de los presupuestos de
extinción de dominio previstos en ella. Luego, el art. 36 LEDAB, bajo el
acápite de “carga de la prueba”, expresa que corresponde a cada una de las
partes probar los fundamentos que sustentan su posición procesal.
En un contexto interpretativo que sea armónico con la Constitución, la
jurisprudencia de este tribunal (Inc. 14-2011, ya citada) y las normas de
Derecho internacional, se concluye que el art. 36 LEDAB no exige a la fiscalía
probar, en todos los casos, que un bien tiene un origen o destinación ilícita.
Está obligada a realizar la actividad probatoria inicial (art. 27 letra c
LEDAB). Cuando después de efectuada esta, resulte que es imposible probar el
origen o destinación ilícita de los bienes sujetos a extinción de dominio por
el supuesto de procedencia del art. 6 letra c LEDAB, al interesado le
corresponderá probar que tales bienes tienen un origen o destinación
lícitos."
DERECHO A LA
PROTECCIÓN JURISDICCIONAL SEGÚN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
"VI. Esta sala ha sostenido que el derecho a la
protección jurisdiccional (art. 2 inc. 1º Cn.) implica la posibilidad de que el
supuesto titular del derecho o interés legítimo, pueda acceder a los órganos
jurisdiccionales a plantear su pretensión en todos los grados y niveles
procesales y, en tal caso, obtener una respuesta a sus pretensiones, fundada en
Derecho mediante un proceso equitativo tramitado de conformidad con la
Constitución y las leyes correspondientes (Sentencias de 12-XI-2010 y
13-II-2017, Incs. 40-2009 y 13-2014). En específico, este derecho se manifiesta
en: el acceso a la jurisdicción; el proceso constitucionalmente configurado o
debido proceso; el derecho a una resolución de fondo motivada y congruente; y
el derecho a la ejecución de las resoluciones. Se ha entendido que el proceso
constitucionalmente configurado implica un conjunto de garantías que se
aplican en las diferentes etapas de un proceso,
y son concretamente el derecho de audiencia, el derecho de defensa, la libertad
probatoria y el acceso a los medios impugnativos o derecho a recurrir
(Sentencia de 15-II-2002, Inc. 9-97)."
PROTECCIÓN CAUTELAR SEGÚN JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL
"Este tribunal ha sostenido que la
protección cautelar se concretiza por medio de medidas precautorias, concebidas
como mecanismos que aseguran la eficacia de la decisión definitiva emitida por
la autoridad judicial sin que ello entrañe una condena previa al juzgamiento.
Por tanto, no implican una privación definitiva de derechos, sino una
limitación provisional de carácter precautorio que tiene el fin de evitar un
inútil dispendio de la actividad jurisdiccional ante la eventual ineficacia que
puede revestir la ejecución de un fallo estimatorio (Sentencia de 12-XI-2010,
Inc. 40-2009)."
DERECHO A LA INTIMIDAD
PERSONAL
"VII. 1. El art. 2 inc. 2º Cn. establece el
derecho a la intimidad personal. Este derecho se caracteriza por el disfrute de
determinadas zonas reservadas a la vida privada de la persona (Sentencia de
4-III-2011, Amp. 934-2007). El derecho a la intimidad parte del estado de
libertad de la persona humana, en cuanto libertad de desenvolverse sin barreras
en su ámbito privado, lo cual trae aparejado que la intimidad se desarrolla en
la esfera de los conceptos personal y familiar, es decir que se refiere a un
núcleo ocupado por el sujeto mismo y al conjunto de relaciones con su familia.
También pueden considerarse parte integrante de ese núcleo las convicciones
religiosas y morales –aunque también están protegidas por otros derechos–
(Sentencia de 21-IX-2011, Inc. 16-2005). Por ello, la intimidad puede ser
entendida incluso como un límite a la realización de determinados actos de
autoridad, incluidos los actos de recolección y producción de prueba en un
proceso penal (Resolución de 11-VII-2012, HC 176-2012). La intimidad comprende
lo íntimo en sentido estricto, es decir la faceta sexual, mental y sentimental
para las personas, y lo privado, que trasciende la interioridad del individuo y
se refiere a su círculo de parientes, amigos y conocidos cercanos (Sentencia de
24-IX-2010, Inc. 91-2007). Por ello, la intimidad se entiende como un derecho
fundamental del que son titulares todas las personas, consistente en la
preservación de la esfera estrictamente interna y privada frente a
intromisiones no consentidas, del Estado y de otros particulares.
La vida privada de los sujetos normativos es terreno vedado para los demás.
Nadie está habilitado para interferir en esa esfera de la personalidad humana
sin la autorización del interesado. Si alguien lo hace en una publicación o por
cualquier otro medio u oportunidad, está perpetrando una transgresión a este
derecho fundamental, por lo que el afectado puede acudir a todos los mecanismos
que el ordenamiento jurídico ha previsto para defenderlo y conservarlo. Además,
está habilitado para reclamar indemnización por el daño infligido. No obstante,
conviene aclarar que dicho derecho no es absoluto. Puede ser limitado siempre
que dicha intervención cumpla, entre otras, con las exigencias del principio de
proporcionalidad (Sentencia de 25-VI-2009, Inc. 83-2006)."
DERECHO A LA
AUTODETERMINACIÓN INFORMATIVA
"2. En la Sentencia de 11-III-2015, Amp. 749-2011, se dijo
que el derecho a la autodeterminación informativa deriva del art. 2 inc. 1º Cn.
y tiene por objeto preservar la información de las personas que aparecen en
registros públicos o privados, especialmente la almacenada a través de medios
informáticos, frente a su utilización arbitraria, sin que se requiera el
carácter de privado de tales datos. Su ámbito de protección no está limitado a
los denominados datos sensibles o íntimos, ya que lo decisivo para fijar su
objeto es la utilidad y el tipo de procesamiento que se pretende hacer sobre la
información personal. Asimismo, se indicó que la autodeterminación informativa
tiene dos facetas o dimensiones. Una material o preventiva, que está
relacionada con la libertad del individuo sobre sus datos personales. Y otra
instrumental o protectora y reparadora, que está referida al control que la
resguarda y restablece en caso de restricciones arbitrarias (Sentencia del
20-X-2014, Amp. 142-2012).
La dimensión material del derecho a la autodeterminación informativa
pretende satisfacer la necesidad de las personas de preservar su identidad en
caso de revelación y uso de los datos que les conciernen, y de protegerlas de
la ilimitada capacidad de archivarlos, relacionarlos y transmitirlos. Por su
parte, la dimensión instrumental constituye el derecho al control de la
información personal sistematizada o contenida en bancos de datos informáticos
o ficheros. La faceta instrumental del derecho a la autodeterminación
informativa no supone solo una barrera al legislador, sino también obligaciones
de control y seguridad en el manejo de los datos personales.
A partir de la
naturaleza dual del derecho a la autodeterminación informativa –tanto de su
significado como de sus finalidades– se infiere que su garantía no puede
limitarse a la posibilidad del ejercicio de pretensiones por los individuos,
sino que ha de ser asumida por el Estado mediante la creación de un ámbito de
protección mucho más operativo en las medidas legislativas que lo desarrollan.
El legislador es el obligado a llevar a cabo la delimitación de las esferas
individuales requeridas por la faceta instrumental, de protección y reparación,
y configurar una parte sustancial del mismo. Si la Constitución ordena a los
poderes públicos la operatividad normativa de un derecho, entonces pesa sobre
ellos la obligación de establecer las condiciones para llevarla a cabo y, en
aquellos supuestos en los que su abstención implica o involucra un daño o
menoscabo para dicho derecho, la jurisdicción constitucional puede constatar la
existencia de una protección deficiente y, por tanto, establecer su
vulneración.
Finalmente, cabe
apuntar que el derecho a la autodeterminación informativa no es ilimitado en su
ejercicio porque los demás derechos fundamentales e intereses jurídicos
constitucionalmente protegidos determinan sus restricciones. Estos límites
podrán ser legítimos y necesarios si cumplen otros requisitos constitucionales,
tales como el principio de reserva de ley. De manera que el legislador deberá
determinar cuándo concurre un interés o derecho que justifica la restricción
del derecho a la autodeterminación informativa y las condiciones en que ha de
ejecutarse."
IGUALDAD EN LA
FORMULACIÓN Y APLICACIÓN DE LA LEY
"VIII. 1. La
igualdad se proyecta en dos niveles: la igualdad en la formulación de la ley y
la igualdad en la aplicación de la ley. Los destinatarios del primero son todos
los órganos con potestades normativas, entre ellos el Legislativo. Al respecto,
se ha señalado que “el principio de igualdad busca garantizar a los iguales el
goce de los mismos beneficios –equiparación– y a los desiguales diferentes
beneficios –diferenciación justificada–” (Sentencias de 6-VI-2008, 24-XI-99 y
29-VII-2015, Amp. 259-2007 e Incs. 3-95 y 65-2012). En este sentido, frente a
diferencias fácticas relevantes entre los individuos –de índole sociocultural,
biológica, económica; etc.– que no es posible eliminar con la promulgación de
normas jurídicas de equiparación, el cumplimiento del principio de igualdad en
la formulación de la ley establece a favor del Legislativo una habilitación
para prever un tratamiento normativo diferenciado de las personas, atendiendo a
la diversidad y a las diferencias reales y justificadas en las que se encuentran.
La igualdad en la formulación de la ley implica que el legislador y los
demás órganos con potestades normativas deben crear normas generales, con
efectos o consecuencias jurídicas similares para todos los sujetes comprendidos
en los supuestos abstractos fijados para producir dichas consecuencias. Dicho
de otro modo, que la ley debe tratar igual a los supuestos de hecho iguales, y
diferente a las situaciones diversas. Eso implica que una regulación
igualitaria no significa uniformidad o equiparación absoluta, sino, más bien,
consideración ponderada de las diferencias para emitir la regulación adecuada a
las clases o tipos de casos. También se ha dicho que la igualdad y la
diferencia de los supuestos de hecho dependen de criterios valorativos sobre
propiedades o condiciones relevantes, determinadas por el legislador según el
contexto de la regulación, siempre que esos criterios sean aceptables como una
justificación objetiva y razonable para la equiparación o distinción efectuada
(Sentencias de 12-XI-2014, 29-IV-2013 y 22-VII-2015, Amp. 31-2011 e Incs.
18-2008 y 45-2012, entre muchas otras).
Por ello, el principio de igualdad tiene como principal función constituir
un límite general del legislador, en el sentido que éste no solo debe limitarse
a exigir que las normas prescindan de las cualidades e intereses personales de
los sujetos para establecer diferencias entre ellos –igualdad subjetiva–, sino
que se debe extender el examen desde un punto de vista objetivo, lo que implica
examinar si se ha disciplinado de igual modo las situaciones y relaciones que
sean iguales, con independencia de los sujetos o intereses personales que
regule, y en caso de introducir diferencias, se le obliga a determinar su
justificación teniendo en cuenta la lógica interna de la norma. (Inc. 65-2012,
ya citada). Ello debido a que tal y como se afirma en la sentencia 25/66 de la
Corte Constitucional Italiana, “la igualdad es un principio general que
condiciona todo el ordenamiento en su estructura objetiva; a través de él se
impide que la ley pueda ser un medio que, directa o indirectamente, dé vida a
una no justificada desigualdad de trato”.
En concreto, el principio de igualdad impone obligaciones a todos los
poderes públicos y a los particulares, entre las que se pueden mencionar: (i)
tratar de manera idéntica las situaciones jurídicas iguales; (ii) tratar de
manera diferente las situaciones jurídicas que no comparten ninguna
característica común; (iii) tratar de manera igual aquellas situaciones
jurídicas en las cuales las similitudes son más relevantes que las diferencias;
y, (iv) tratar de manera distinta aquellas situaciones jurídicas en las cuales
las diferencias son más relevantes que las similitudes (Sentencia 4-V-2011,
Inc. 18-2010, reiterada en la sentencia de 17-XI-2014, Inc. 59-2014)."
IGUALDAD EN EL DERECHO INTERNACIONAL
"2. El Derecho Internacional de los
Derechos Humanos ha sido especialmente enfático en la necesidad de garantizar
todas las manifestaciones de la igualdad. Así, se ha dicho que la igualdad
deriva directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es
inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es
incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado
grupo, conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a la inversa, por
considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier forma lo
discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se consideran
incursos en tal situación de inferioridad (Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Opinión Consultiva OC-4/84, de 19-I-1984, sobre la
propuesta de modificación a la Constitución Política de Costa Rica relacionada
con la naturalización, párrafo 55; y caso Atala Riffo y niñas vs.
Chile, Sentencia de 24-II-2012, párrafo 79). Esto implica que los
Estados deben abstenerse de realizar acciones que de cualquier manera vayan
dirigidas, directa o indirectamente, a crear situaciones de
discriminación de jure o de facto. (Cfr. Opinión
Consultiva OC-18/03, párr. 103, y caso Espinoza Gonzáles Vs.
Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, párr.
220).
El preámbulo de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que
“la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el
reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales
e inalienables de todos los miembros de la familia humana”, y que “los pueblos
de las Naciones Unidas han reafirmado en la Carta [de las Naciones Unidas] su
fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la
persona humana y en la igualdad de derechos de hombres y mujeres”. Siguiendo
tal línea, se puede afirmar sintéticamente que los arts. 2 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos; 2.1 y 3 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos; y 8.2, 17.4, 17.5, 23.1 letra c) y 24
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos son ejemplos del interés
internacional por la consecución de la igualdad en todos los aspectos de la
vida del ser humano. Además, existen tratados internacionales que de manera
expresa tienen una finalidad igualitaria. Ello ocurre, por ejemplo, con la
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial, Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer, Convención Interamericana contra toda Forma de
Discriminación e Intolerancia, Convención Interamericana para
la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas
con Discapacidad y la Convención Interamericana contra el Racismo, la
Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia."
PROCESO DE
FORMACIÓN DE LEY
"IX. 1. A. El
proceso de formación de una ley se conforma por una combinación de actos. Su
esencia se encuentra precisamente en la conexidad que existe entre los diversos
actos que lo integran para la consecución de un resultado final. Este proceso
es concebido como un conjunto de trámites que han de seguirse para que un texto
determinado adquiera jurídicamente fuerza obligatoria de ley; es decir, una
escalonada serie de obstáculos que han de irse cumpliendo para que, como
garantías de reflexión y debate, se adopte una decisión. Goza de una función
esencial en la actividad legislativa, hasta el punto de poder afirmar que el
cumplimiento de las exigencias procedimentales puede llegar a ser más
importante que el acto conclusivo en sí mismo (Sentencia de 13-XII-2005, Inc.
9-2004).
La configuración
constitucional y global de dicho proceso está regida por el pluralismo de la
sociedad. En efecto, el principio democrático no solo despliega sus efectos en
el acto de la elección de quienes integran la Asamblea Legislativa, sino
también en la actuación de esta (Inc. 11-2010, ya citada). Sobre lo último, se
ha dicho que el respeto al principio democrático en la actividad del Órgano
Legislativo se manifiesta mediante el cumplimiento de las propiedades
definitorias de la institución legislativa (i) el principio de representación;
(ii) el principio de deliberación; (iii) la regla de las mayorías para la
adopción de las decisiones; y (iv) la publicidad de los actos. De esta manera,
todo procedimiento legislativo debe garantizar las actividades que potencien el
debate, la transparencia, la contradicción y la toma de decisiones tan
esenciales en la actividad legislativa. De ahí que la inobservancia de los principios
fundamentales que informan el trámite en cuestión produce como consecuencia
inevitable la existencia de vicios en la formación de la ley, situación que
afecta la validez de la decisión que en definitiva se adopte,
independientemente de su contenido (Sentencia de Inc. 11-2010, ya
citada)."
INFRACCIÓN O
VIOLACIÓN A LOS LÍMITES CONSTITUCIONALES FORMALES Y MATERIALES DA LUGAR A UNA
INCONSTITUCIONALIDAD
"B. La infracción o violación a los límites constitucionales formales y
materiales da lugar a una inconstitucionalidad; esta es formal cuando el órgano
productor contraviene las reglas que determinan los órganos competentes, los
procedimientos y los ámbitos de validez indicados en la Constitución; y es
material cuando el de las normas jurídicas sujetas control, es incompatible con
la Constitución (Sentencia de 1-II-96, Inc. 22-96). En lo que respecta a los
vicios de forma, esta sala ha indicado que el proceso de formación de la ley
tiene las siguientes fases: (i) fase de iniciativa de ley (art. 133 Cn.); (ii)
fase legislativa (arts. 131 ordinal 5º, 134 y 135 Cn.); (iii) fase ejecutiva,
que comprende la sanción y promulgación (arts. 135, 137, 138, 139 y 168 ordinal
8º Cn.); y, (iv) la publicación, que da a lugar al plazo establecido para la
obligatoriedad de la ley (art. 140 Cn.) (Sentencia de 14-XI-2016, Inc.
67-2014).
Ahora bien, al tratarse de un vicio en el procedimiento de formación de la
ley, el reproche no puede radicar en cualquier transgresión de sus fases, sino
sólo de aquellas formalidades cuya inobservancia incide negativamente en lo que
la Constitución establece a través del contenido de los principios democrático,
de pluralismo, de publicidad, de contradicción y seguridad jurídica que
condicionan el proceso (sentencia de 31-VIII-2001, Inc. 33-2000). En tal
sentido, el control constitucional que se hace por defectos de forma en el
producto normativo no tiene sentido si se entiende como una protección de meras
formalidades. Su verdadera esencia descansa en la tutela de los principios que
subyacen tras esas formalidades, cuyo respeto y observancia por parte de los
órganos con potestades normativas interesa a todos los miembros de la
sociedad."
TRIBUNAL PUEDE
CONTROLAR LA CONSTITUCIONALIDAD, POR VICIOS DE FORMA, DE UN DECRETO CUANDO EL
LEGISLATIVO HAYA APROBADO, INTERPRETADO AUTÉNTICAMENTE, REFORMADO O DEROGADO
UNA LEY, SIN QUE EXISTA UN DICTAMEN FAVORABLE A ESTA
"2. Este tribunal ha destacado el rol que las comisiones
legislativas cumplen en el proceso de formación de la ley al afirmar que el
dictamen favorable del proyecto de ley debe ser aprobado por ellas. Solo hasta
entonces el Pleno de la Asamblea Legislativa estará habilitado para debatir o
discutir el proyecto. Según el Auto de 6-VI-2011, Inc. 15-2011, los proyectos
de ley deben ser sometidos a libre debate, una vez aprobados los dictámenes
favorables. En consecuencia, por regla general este tribunal puede controlar la
constitucionalidad, por vicios do forma, de un decreto cuando el Legislativo
haya aprobado, interpretado auténticamente, reformado o derogado una ley sin
que exista un dictamen favorable a esta.
Naturalmente, de lo afirmado en último término se sigue que la exigencia de
un dictamen favorable al proyecto aprobado por la comisión de que se trate, no
opera en forma definitiva, como si se tratare de una condición absoluta. En
algunos casos, es posible que esté justificado omitir el dictamen favorable
para que el proyecto de ley pueda ser considerado por el Pleno Legislativo.
Según la jurisprudencia de esta sala, ello es admisible cuando se imponga la
urgencia de aprobarlo. En efecto, la exigencia del dictamen favorable de parte
de la comisión puede dispensarse, “lo cual solamente puede darse en aquellos
casos en que se presente una urgencia objetivamente demostrable y que esté
debidamente justificada” (Auto emitido en la Inc. 15-2011, ya citado). En tal
supuesto, dado que la dispensa de trámite –o sea, omitir la exigencia del
dictamen favorable aprobado por la comisión– es la excepción al trámite normal,
la Asamblea Legislativa corre con la carga de argumentar por qué en ese caso es
necesario suprimir esa etapa de la etapa legislativa (sentencia de 14-XI-2016,
Inc. 67-2014)."
COMPETENCIA DEL ÓRGANO JUDICIAL
"X. El art. 172 inc. 1 Cn. prescribe que “[l]a Corte Suprema de Justicia,
las Cámaras de Segunda Instancia y los demás tribunales que establezcan las
leyes secundarias, integran el Órgano Judicial. Corresponde
exclusivamente a este Órgano la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo
juzgado en materias constitucionales, civil, penal, mercantil,
laboral, agraria y de lo contencioso-administrativo, así como en las otras que
determine la ley”. De esta disposición deriva el principio de exclusividad de
la jurisdicción. En virtud de esta disposición, el Órgano Judicial es el único
órgano competente para poder conocer, decidir y ejecutar lo decidido en
cualquier controversia que se suscite entre las personas o cuando, por la
relevancia o interés general de que ciertas situaciones se declaren o concreten
por medio de tal órgano, su intervención sea necesaria."
ENFOQUES DESDE LOS QUE SE PUEDE ANALIZAR EL
PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD DE LA JURISDICCIÓN
"El principio
de exclusividad de la jurisdicción puede analizarse desde dos enfoques: uno
positivo, el cual implica que –salvo casos excepcionales– la autodefensa se
encuentra proscrita en el Estado de Derecho; y uno negativo, el cual implica
que los tribunales no deben realizar otra función que juzgar y hacer ejecutar
lo juzgado. Tal principio exige que la facultad de resolución de controversias
sea encomendada a un único cuerpo de jueces y magistrados, independientes e
imparciales, en donde toda manipulación relativa a su constitución y
competencia esté expresamente excluida. Una exigencia que conlleva el principio
de exclusividad de la jurisdicción es que la potestad jurisdiccional, tanto en
la fase declarativa o cognoscitiva –juzgar–, como en la ejecutiva –hacer
ejecutar lo juzgado–, sea atribuida como monopolio a los miembros que integran
el Órgano Judicial, vedando a los demás órganos del Gobierno la asunción de las
funciones jurisdiccionales (Sentencias de 19-IV-2005 y 8-XII-2006, Incs.
46-2003 y 19-2006).
El principio de exclusividad de la jurisdicción implica, en primer lugar,
un monopolio estatal como consecuencia ineludible de atribuir a la jurisdicción
la naturaleza jurídica de potestad dimanante de la soberanía popular, y en
segundo lugar un monopolio judicial, en virtud de la determinación del órgano
del Estado al cual se atribuye la jurisdicción. Por tanto, ningún otro órgano
distinto del Judicial puede realizar el derecho en un caso concreto juzgando de
modo irrevocable y ejecutando lo juzgado (Sentencia de 18-V-2004, Amp.
1032-2002). Ahora bien, este principio no excluye que el resto de órganos
constitucionales que tienen alguna competencia procesal, también actúen dentro
de su marco competencial.
Este principio no excluye la posibilidad de que otros entes públicos u
órganos estatales distintos al Judicial puedan aplicar el Derecho, siempre y
cuando las decisiones emitidas por ellos sean susceptibles de revisión
jurisdiccional (Inc. 19-2006, ya citada). En tal sentido, se admite que los
demás órganos del Estado puedan ser operadores jurídicos con funciones de
aplicación del Derecho. Pero las resoluciones que se pronuncien en ejercicio de
estas funciones deben ser susceptibles de potencial revisión en sede judicial.
De tal forma se logra la conservación de la exclusividad de la jurisdicción sin
mermar o anular las facultades aplicativas a las que se ha hecho
referencia."
DISPOSICIONES IMPUGNADAS NO PRODUCEN, NI PUEDEN
PRODUCIR, UN EFECTO RETROACTIVO PERJUDICIAL PARA QUIEN POSEE LOS BIENES CON
APARIENCIA DE PROPIETARIO
"1. A. Los
arts. 3 y 6 inc. 2º LEDAB no violan el art. 21 Cn. El error
argumentativo del actor es que parte de la premisa de que el dominio ha sido
adquirido válidamente. Sin embargo, en el
supuesto de bienes que se obtienen ilícitamente la adquisición del dominio
nunca se produce porque no se cumple con las normas constitutivas necesarias
para tal resultado. Por esta razón, los arts. 3 y 6 inc. 2º LEDAB
realmente no otorgan retroactividad a la ley. Esto es así porque la aplicación
de la ley a los bienes de origen ilícito no modifica, limita o extingue ningún
derecho subjetivo, sino que sencillamente declara o constata la forma ilegítima
en que han sido adquiridos. Y si esto es así, los arts. 3
y 6 inc. 2º LEDAB no producen, ni pueden producir, un efecto retroactivo
perjudicial para quien posee los bienes con apariencia de propietario.
Además, la LEDAB no solo no es retroactiva, sino que es una
normativa justificada en el marco de una política criminal armónica con los
valores previstos en la Constitución.
En el caso de los bienes destinados a fines ilícitos, el argumento ya no se
centra en la falta de consolidación del dominio o propiedad sobre un bien, sino
en la permanencia de una situación jurídica incompatible con la función social
que la propiedad está llamada a cumplir. Si tal situación es
continuada, prolongada e incesante, y sirve para favorecer la delincuencia,
corrupción, lavado de dinero y activos o cualquier otro fin ilícito, la
situación jurídica se vuelve permanente e impide que en algún momento inicie el
conteo temporal que es requisito necesario para que se pueda hablar de
retroactividad. Se trata de acciones que un verdadero Estado
Constitucional de Derecho no puede tolerar, amparar ni legitimar por ninguna
vía."
ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO TIENE UNA
NATURALEZA RETROSPECTIVA
"Al respecto, es pertinente evocar lo sostenido por la Corte
Constitucional de Colombia (Sentencias de 13-VIII-1997 y 28-VIII-2003,
C-374/97, C-740/03), en el sentido que la acción extinción de dominio tiene una
naturaleza retrospectiva pues “si el Derecho positivo nunca
reconoció ni protegió una determinada situación, precisamente porque procedía
directa o indirectamente de una transgresión al orden jurídico, no puede el
infractor reclamar una inmunidad ante la acción del Estado ni tampoco le es
dable pretender, distorsionando las garantías constitucionales, recuperar o
conservar lo obtenido en contra de la ley”. Por tanto, “el concepto de
retroactividad de las normas no se aplica al caso bajo estudio, pues [aquel]
supone necesariamente que exista un derecho adquirido (...) o una situación
jurídica (...), elementos que, desde luego, llevan implícito el ya consolidado
reconocimiento y amparo de la ley anterior”."
Esta sala no
desconoce que la apariencia del dominio es suficiente para que los bienes sean
objeto del tráfico jurídico, por lo que la LEDAB pondera tal situación
otorgando tutela a terceros de buena fe. Por esta razón, en el caso de los
denominados “bienes por equivalencia” la acción de extinción de dominio resulta
procedente por el carácter fungible de tales bienes, en
relación con los bienes ilícitos que no hayan sido localizados, incautados u
objetos de aplicación de cualquier otra medida cautelar (arts. 4 letra d, 6
letras f y g, y 39 inc. 3º letra g LEDAB), o que hubieren desaparecido y no
fuere posible su ubicación."
ERROR CONCEPTUAL EN CUANTO A LA NATURALEZA DE LA
ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO
"El pretensor
también parte de la premisa equívoca de que los arts. 3 y 6 inc. 2º LEDAB
tienen carácter sancionatorio, lo cual denota un error conceptual en
cuanto a la naturaleza de la acción de extinción de dominio, que bajo ningún
concepto constituye una sanción penal o administrativa. Más bien, se trata de
una consecuencia jurídico-patrimonial cuyo supuesto de hecho es la existencia de
bienes de origen o destinación ilícitos que se produce por el ejercicio de una
acción que da origen al carácter jurisdiccional autónomo que culmina con una
sentencia declarativa."
DISPOSICIÓN IMPUGNADA NO ES INCONSTITUCIONAL,
POR LA CONCEPCIÓN ERRÓNEA QUE EL PETICIONARIO DA
AL TÉRMINO AUTONOMÍA, SEGÚN LA CUAL SOLO LAS PERSONAS NATURALES PUEDEN ESTAR
SUJETAS A ESTE TIPO DE PRETENSIÓN
"B. El art. 9 LEDAB no es
inconstitucional. Para el actor, tal disposición excluye a la persona humana
como “verdadero destinatario pasivo de la pretensión de extinción de dominio,
oculta o excluye a dicha persona como titular de derechos que deben ser
protegidos jurisdiccionalmente”. De admitirse este planteamiento, se partiría
de la concepción errónea que el peticionario da al término autonomía, según la
cual solo las personas naturales (art. 52 CC) pueden estar sujetas a este tipo
de pretensión; y de la idea errada de que el ejercicio de tal acción se puede
realizar sin tomar en cuenta los derechos de los poseedores. En primer lugar,
por su autonomía y carácter patrimonial, la extinción de dominio tiene por
objeto los bienes de origen o destinación ilícita, pero se ejerce contra las
personas naturales o jurídicas que pretenden afirmar la adquisición legítima de
dichos bienes, con total autonomía de otro tipo de procesos jurisdiccionales.
Ella se ejerce contra tales personas porque en la acción de extinción
de dominio es irrelevante la discusión sobre la responsabilidad penal, civil o
administrativa del aparente propietario.
En segundo lugar, si
bien el Derecho permite que ciertas pretensiones se dirijan directamente contra
las masas patrimoniales o los patrimonios separados que carezcan
transitoriamente de titular (art. 58 inc. 2º ord. 4º CPCM), en el ámbito de la
LEDAB la pretensión se dirige en contra del interesado, que por ese solo hecho
está habilitado para ejercer todos los derechos reconocidos en la Constitución,
tratados y demás leyes aplicables al área procesal (art. 13 inc. 1º LEDAB). Por
ello, el art. 14 LEDAB ha previsto una serie de derechos que permiten el pleno
ejercicio de la protección jurisdiccional. Finalmente, la LEDAB respeta los
derechos de los poseedores porque otorga seguridad jurídica a los terceros de
buena fe al proteger sus derechos a partir de su intervención en el proceso
(arts. 4 letra g, 6 inc. 3º, 11 y 12 inc. 1º, 23 inc. 3º y 39 inc. 3º letra f).
Estos argumentos permiten sostener que el art. 9 LEDAB no contraviene los arts.
2 inc. 1º y 172 inc. 1º Cn."
ACTOR PLANTEA UNA INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISIÓN, SIN EXPONER LOS ARGUMENTOS NECESARIOS PARA SU PROCEDENCIA Y SIN
CONSIDERAR QUE ELLA DIFIERE SUSTANCIALMENTE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD CLÁSICA
"C. El art. 28 inc. 4º LEDAB no
contraviene el art. 1 inc. 1º Cn. El actor plantea una inconstitucionalidad por
omisión, sin exponer los argumentos necesarios para su procedencia y sin
considerar que ella difiere sustancialmente de la inconstitucionalidad clásica.
El argumento subyacente es que debe haber un plazo de prescripción liberatoria
de la acción de extinción de dominio, pues la seguridad jurídica hace necesario
marcar un límite temporal al ejercicio de una acción que permanece inactiva.
Tal planteamiento es inadmisible porque superpone inconstitucionalmente la
seguridad jurídica del particular (art. 1 inc. 1º Cn.) al alcance de la
protección constitucional y legal del derecho de propiedad (arts. 2 inc. 1º,
103 inc. 1º y 106 Cn. y art. 21 de la CADH). La Constitución excluye toda
posibilidad de adquirir y tutelar la propiedad, posesión o la mera tenencia
sobre los bienes de origen o destinación ilícita descritos en los arts.
5 y 6 LEDAB). Por otra parte, la aparente adquisición de bienes de
origen ilícito no puede estar sujeta a un plazo de prescripción extintiva
porque le precede la ilicitud del título que se supone que la origina. Y dado
que la Constitución solo brinda seguridad jurídica a los derechos
adquiridos de manera lícita, la protección no se extiende al dominio o
propiedad que se adquiere por medios ilícitos. Debe quedar claro que la
Constitución no tutela, ampara, legitima ni reconoce ningún derecho real sobre
bienes que tengan un origen ilícito o que se destinen a fines ilícitos, ni
permite que se creen vías de legitimación de la propiedad que no se adquiere
mediante el trabajo honesto."
DISPOSICIÓN IMPUGNADA NO CONTRAVIENE EL DERECHO A LA PROTECCIÓN JURISDICCIONAL
"D. El art. 85 inc. 1º LEDAB no
contraviene el derecho a la protección jurisdiccional (art. 2 Cn.). Las medidas
cautelares son mecanismos que aseguran la eficacia de la decisión definitiva
emitida por la autoridad judicial, sin que ello suponga una condena previa al
juzgamiento (Sentencia de Inc. 40-2009, ya citada). Además, la facultad
cautelar es consustancial al principio de exclusividad de la jurisdicción (Inc.
11-2010, ya citada). Sin embargo, no existe problema constitucional alguno por
el hecho de que el Fiscal General de la República pueda excepcionalmente, por
disposición expresa de la ley, decretar alguna medida precautoria sobre los
bienes sujetos a la acción de extinción de dominio observando los mismos
parámetros exigibles a los jueces. Ello por la elemental razón de que la
cautela decretada debe someterse a ratificación judicial (art. 27 letra f
LEDAB), tomando en cuenta la naturaleza de los hechos relacionados con la
extinción de dominio. Esto incide en la interpretación de las facultades
normativas otorgadas al CONAB, que según el art. 60 inc. 3º LEDAB son de
administración, conservación y destinación de los bienes sujetos al proceso de
extinción de dominio. Aunque existe una clara autonomía del CONAB sobre la
administración de los bienes cautelados, según el art. 85 LEDAB la cautela no
puede entenderse como una zona exenta de control jurisdiccional, sobre todo
porque se trata de una limitación al aparente derecho de propiedad puesto en
controversia dentro del proceso.
De modo que, aun y cuando el CONAB tenga cierta habilitación normativa para
autorizar el uso provisional de aquellos bienes que requieran su utilización
para evitar su deterioro por el transcurso del tiempo, tal decisión
administrativa está sujeta a la comunicación y supervisión del juez de
extinción de dominio por tratarse de un incidente relativo a la tutela
cautelar. Ello deriva de la naturaleza jurisdiccional que posee la extinción de
dominio (art. 9 LEDAB) y del pleno ejercicio de la función jurisdiccional a
cargo de los tribunales especializados, lo que supone conocer de los incidentes
que se susciten dentro del transcurso del proceso (art. 17 LEDAB). Esta
intención legislativa también se consigna en el art. 13 inc. 2º LEDAB, según el
cual, “[l]as acciones que limiten derechos fundamentales serán adoptadas,
previa orden judicial. En caso de urgencia u otra necesidad
debidamente fundamentada, el Fiscal General de la República directamente o
a través de sus agentes auxiliares, podrán ordenar dichas actuaciones y
procederá a informar al tribunal especializado dentro de las veinticuatro horas
siguientes para su ratificación, quien deberá resolver dentro de las
veinticuatro horas posteriores”.
Esta interpretación debe armonizarse con el art. 23 del Reglamento de la
ley (en lo sucesivo: “RELEDAB”). De acuerdo con esta disposición “la autoridad
que materializa la medida cautelar está obligada a poner inmediatamente los
bienes a disposición del CONAB”. En tal sentido, la referida “materialización”
deberá acontecer cuando se haya emitido la medida cautelar por el juez, o se
haya ratificado judicialmente la petición del fiscal (art. 27 letra f LEDAB).
Por tanto, los arts. 23 del RELEDAB y 85 inc. 1º LEDAB admiten una
interpretación conforme a la Constitución, en el sentido que las decisiones que
adopte el CONAB en materia de administración de bienes sujetos a medida
cautelar, tienen que ser supervisadas y controladas por el juez respectivo. De
igual forma, en los casos en que el fiscal excepcionalmente adopte una medida
provisional, el juez de extinción de dominio será quien autorice su manejo y
administración por parte del CONAB en el momento de su ratificación."
DISPOSICIÓN IMPUGNADA NO TRANSGREDE LOS
DERECHOS A LA INTIMIDAD Y A LA AUTODETERMINACIÓN INFORMATIVA
"E. El art. 98 inc. 2º LEDAB no transgrede
los derechos a la intimidad y a la autodeterminación informativa (art. 2 Cn.).
Dentro del combate de la criminalidad organizada, el terrorismo y la
corrupción, se ha puesto en relieve la necesidad de introducir preceptos que
habiliten la investigación del patrimonio de los miembros que integren,
participen o colaboren en los delitos que se cometan bajo tales modalidades
delictivas. Dentro de estas medidas se destacan el levantamiento del secreto
bancario, financiero o comercial y los mandatos de colaboración obligatoria de
todas aquellas instituciones públicas o privadas o de personas naturales que
puedan tener información relevante en un proceso de investigación fiscal o
jurisdiccional. Esto está reconocido en el art. 5.1 nº 3 de la Convención de
las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias
Sicotrópicas; art. 12 nº 6 de la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional; art. 31 nº 7 de la Convención de las
Naciones Unidas contra la Corrupción –vigentes en el país–; art. 232 inc. 4º de
la Ley de Bancos; art. 36 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema
Financiero; art. 28 inc. 5º del Código Tributario; art. 35 inc. 3º de la Ley
del Mercado de Valores; art. 277 del Código Procesal Penal; y los arts. 16 y 84
de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, entre otras
disposiciones.
Si bien el secreto de
la información bancaria, financiera, comercial o tributaria es una institución
jurídica nacida de la buena fe y la confianza que rigen las relaciones
económicas entre los particulares, lo cierto es que tiene un límite en el
ejercicio de la función jurisdiccional y en la colaboración de otros órganos
con la administración de justicia. Las entidades públicas o privadas tienen un
deber de colaboración con los operadores jurídicos del sistema –Jueces y Fiscal
General de la República– cuando sea necesario conocer datos sobre operaciones
celebradas mediante entidades financieras, públicas o privadas, tales como
depósitos, retiros, órdenes de pago, transferencias bancarias, compraventas,
donaciones y otro tipo de información patrimonial que se conozca a consecuencia
de las operaciones económicas que una persona investigada, en un determinado
periodo de tiempo, pudiera realizar. Esta sala ya ha señalado que no existen
derechos fundamentales de naturaleza absoluta e ilimitada, y mucho menos cuando
las referidas limitaciones derivan de la protección de otros derechos o
principios constitucionales, entre ellos, la realización de la justicia
(Sentencias de 12-IV-2007 y 24-VIII-2015, Incs. 28-2006 y 22-2007,
respectivamente).
Aunque el actor insistió en que el Fiscal General de la República puede
hacer mal uso de la información –o revelarla ilegalmente–, debe señalarse que
tal potestad, de acuerdo con el principio de proporcionalidad, solo es válida
constitucional y legalmente: (i) cuando se use para fundamentar adecuadamente
la petición de extinción de dominio; (ii) cuando sea una medida idónea y
necesaria para comprobar algunos de los presupuestos establecidos en el art. 6
LEDAB; (iii) cuando sea necesaria para la consecución del fin que posee; y (iv)
cuando se respeten los marcos de ponderación estricta entre la afectación del
derecho y los fines perseguidos. Esto significa que la adopción de tal medida
estará legitimada cuando se adopte para recabar información que tenga una
relación relevante con la adquisición ilícita de bienes derivados de cualquiera
de las actividades descritas en el art. 5 LEDAB.
La petición fundamentada que debe hacer el fiscal para obtener la
información debe tener el fin exclusivo de posibilitar la labor del juzgador de
determinar la ilicitud del aparente título de domino que se tenga sobre
determinados bienes. Es más, en caso de que se requiera esta clase de
información para hacer un uso de ella que sea incompatible con los fines
antedichos, cabe la aplicación del régimen disciplinario al que está adscrito
el funcionario de la Fiscalía General de la República, además de la
responsabilidad penal o civil en que pudiera incurrir (art. 245 Cn.). Por ello,
no debe accederse a datos e informes que sean irrelevantes o innecesarias para
los fines procesales legítimos o que afecten datos personales sensibles
protegidos por la Ley de Acceso a la Información Pública."
DISPOSICIONES IMPUGNADAS NO CONTRAVIENEN LA PROHIBICIÓN DE CONFISCACIÓN
"F. Los arts. 5 y 6 LEDAB no
contravienen la prohibición de confiscación establecida en el art. 106 inc. 5
Cn. Como se expresó con anterioridad, la extinción de dominio y la confiscación
son figuras distintas porque la primera tiene carácter
sancionatorio-patrimonial, y la segunda es solamente una declaración de la
existencia de una situación concreta: la falta de cumplimiento de ciertas
normas constitutivas o regulativas del derecho de propiedad. Conviene reiterar
que este tribunal ha sostenido que la noción generalizada de confiscación
implica el apoderamiento de todos los bienes de una persona, o de una
parte sustancial o importante de ellos, los que en virtud del acto confiscatorio
pasan a poder de quien los realiza, por lo general el Estado, sin ningún tipo
de compensación o indemnización.
Ninguno de los
supuestos establecidos en el art. 5 LEDAB, ni los presupuestos de procedencia
de la acción previstos en el art. 6 del mismo cuerpo legal, pueden ser
encajados dentro de las formas de confiscación. En específico, la extinción de
dominio no se aplica como una sanción, sino que solamente es una declaración de
que los bienes tienen un origen o destinación ilícita que trae aparejada la cesación
de la apariencia del derecho de propiedad o la pérdida de tal derecho, según se
trate de un supuesto u otro. Además, la extinción de dominio tampoco es una
limitación del derecho de propiedad que esté prohibida por la Constitución. Por
el contrario, es una figura que resulta compatible con diversas disposiciones
constitucionales que estatuyen las normas constitutivas y regulativas del
derecho de propiedad."
COMISIÓN DE LEGISLACIÓN Y PUNTOS
CONSTITUCIONALES SÍ ESTUDIÓ EL CONTENIDO DE LAS REFORMAS Y EMITIÓ EL DICTAMEN
FAVORABLE QUE ES NECESARIO. EN TAL SENTIDO, EL VICIO DE FORMA QUE EL ACTOR
ADUJO NO SE HA CONFIGURADO
"B. La pretensión de
inconstitucionalidad por vicios de forma debe ser desestimada. Según el
peticionario, la Asamblea Legislativa aprobó el D. L. nº 734/2017 haciendo uso
de la dispensa de trámite sin que justificara tal decisión. Sin embargo, el
Legislativo expuso en su informe que el cuerpo normativo impugnado fue objeto
del trámite ordinario del proceso de formación de ley y que, efectivamente, fue
estudiado previamente por la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales.
Para demostrar esta situación, anexó al informe la documentación que corrobora
sus afirmaciones, entre ellas el dictamen referido. Esta situación es
verificable en la página electrónica de la Asamblea Legislativa, en la que se
encuentra disponible el dictamen aludido como parte de los que fueron objeto de
estudio y discusión en la sesión plenaria de 18-VII-2017, fecha en que se
aprobó el decreto (https://www.asamblea.gob.sv/sesion-plenaria/seguimiento/legislatura-2015-2018/no.-106-del-18-julio-2017).
Además, consta en la
dirección web del mismo órgano que el dictamen nº 65 –que contenía las reformas
a la LEDAB– formaba parte de la agenda de la sesión plenaria del día
18-VII-2017, y que el dictamen correspondía al expediente n.º 1518-5-2017-1,
tal como lo afirmó la Asamblea en su página electrónica (https://www.asamblea.gob.sv/sesion-plenaria/seguimiento/legislatura-2015-2018/no.-106-del-18-julio-2017/agenda_may).
En el mismo orden, se constata en el resumen de la sesión plenaria que el
decreto impugnado se aprobó con 43 votos, sin dispensa de trámite (https://www.asamblea.gob.sv/sesion-plenaria/seguimiento/legislatura-2015-2018/no.-106-del-18-julio-2017/resultado_17may).
Por ello, aún y cuando este tribunal requirió por auto de 15-XI-2017, Inc.
107-2017, que la Asamblea Legislativa remitiera en el plazo de cinco días
hábiles el acta de la sesión plenaria referida, existen elementos suficientes
para sostener que la dispensa de trámite no se produjo. Ello es así porque la
dispensa de trámite se configura cuando se omite la exigencia del dictamen
favorable aprobado por la comisión correspondiente (Inc. 67-2014, ya citada).
Esto no ha ocurrido en este caso ya que la Comisión de Legislación y Puntos
Constitucionales sí estudió el contenido de las reformas y emitió el dictamen
favorable que es necesario. En tal sentido, el vicio de forma que el actor
adujo no se ha configurado en el D. L. nº 734/2017, por lo que se deberá
declarar que no existe la inconstitucionalidad de forma señalada."
DISPOSICIÓN IMPUGNADA ES INCONSTITUCIONAL, PORQUE
ES INCOMPATIBLE CON UNA CONCRECIÓN DE LA JUSTICIA COMO ES EL PRINCIPIO DE
PROHIBICIÓN DE ADQUISICIÓN ILÍCITA DE LOS BIENES
"C. Los arts. 1 y 3 D. L. nº
734/2017, que reforman los arts. 4 literal d) y 6 literal c) y que a su vez
deroga el literal f) del mismo artículo de la LEDAB, contravienen el art. 1 Cn.
y violan el art. 144 Cn. por vía refleja del contenido de los arts. 5 CNUTIESP,
12 CNUDOT y 31 CNUC.
a. Respecto del art. 1 Cn., porque es incompatible con una concreción de la
justicia como es el principio de prohibición de adquisición ilícita de los
bienes que deriva de los arts. 2 inc. 1, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 37, 101,
102, 110, 113, 114, 115 y 240 Cn. El contenido de estas disposiciones que
reforman la LEDAB es básicamente la supresión de la figura de los bienes por
valor equivalente. El art. 4 letra d) LEDAB define estos bienes como aquellos
de procedencia lícita y valor similar, cuya extinción de dominio se declara en
sustitución de bienes de procedencia o destinación ilícita que hayan sido
enajenados, destruidos, ocultados, desaparecidos, alzados o que por cualquier
razón resulte imposible su localización; identificación, incautación, embargo
preventivo o aprehensión material a efectos de dictar sentencia, siempre y
cuando pertenezcan al mismo titular. Como ya se dijo, en este caso la acción de
extinción de dominio resulta procedente por el carácter fungible de
tales bienes en relación con los bienes ilícitos en cuya sustitución se someten
al proceso."
BIENES POR VALOR EQUIVALENTE
"El vendedor de un bien
adquirido con dinero ilícito, o de aquellos que, siendo lícitos, sirvieron como
medio o instrumento de actividades ilícitas, se ha beneficiado con el producto
de ese bien. Por ello, se justifica perseguir otros bienes lícitos de valor
equivalente para compensar el bien que ya no se puede someter a la extinción de
dominio, pues de lo contrario se estaría habilitando una vía aparentemente
legítima para la adquisición o destinación ilícita de bienes y para el
incremento patrimonial no justificado. La Corte Constitucional de Colombia ha
sostenido que en el caso de los bienes por valor equivalente “el legislador
[parte] de un supuesto fundado en la realidad: quien adquirió un bien de manera
ilícita buscará muy probablemente deshacerse de él, aprovechando casi siempre
la buena fe de otros, y, de todas maneras, si lo consigue, habrá logrado el
provecho equivalente, que estará radicado ahora en el dinero o en otros bienes.
Sobre estos o sobre los que los sustituyen dentro de su patrimonio cabe la
extinción de dominio para hacer realidad el principio según el cual la sociedad
no puede premiar el delito ni la inmoralidad. Establecer lo contrario llevaría
a aceptar figuras tan corruptoras y dañinas como el lavado de activos, que
no están cobijadas por la protección constitucional de la propiedad” (Sentencia
de 13-VIII-1997, C-374/97).
Ahora bien, la figura de los bienes por valor equivalente debe ser
compatibilizada con el principio de proporcionalidad. Ello exige que la
Fiscalía General de la República realice todas las actividades tendientes a
individualizar el valor que tenían los bienes enajenados, destruidos,
ocultados, desaparecidos, alzados o que por cualquier razón resulte imposible
su localización, identificación, incautación, embargo preventivo o aprehensión
material, para luego extinguir el dominio de bienes que tengan el mismo valor
que ellos. Esto para evitar que un ejercicio desmedido y
excesivo de las facultades que la LEDAB otorga a la Fiscalía General de la
República y al juez genere efectos perniciosos al derecho de propiedad sobre
los bienes sujetos a extinción de dominio. En consecuencia, aun cuando estos
bienes se confundan con los que el propietario haya adquirido de forma
legítima, no estará justificada la intervención desproporcionada en el derecho
de propiedad mediante la extinción del dominio de la totalidad del bien con el
que se ha hecho la confusión, y, por tanto, solamente se podrá declarar la
pérdida del derecho de propiedad por el valor exacto de los bienes en cuya sustitución
se aplica la extinción de dominio.
La figura en referencia tiene un fundamento claramente marcado en la
mencionada concreción de la justicia (art. 1 inc. 1º Cn.) mediante el principio
de prohibición de adquisición ilícita de bienes, pues pretende evitar que quien
realice un acto ilícito pueda obtener una ventaja derivada de él. Además,
también tiene un claro fin de protección de los terceros de buena fe, ya que
evita que ellos vean afectados los derechos que adquieren lícitamente. Ello
significa que la supresión de esta figura desconoce el contenido del art. 1 Cn.
–concretado mediante tal principio– porque propicia la creación del escenario
idóneo para poder obtener una ventaja indebida e ilícita, y por ende, la
legitimación de los bienes que se adquieren en forma ilícita o que se destinan
a fines ilícitos."
DISPOSICIÓN
IMPUGNADA SUPRIME LA POSIBILIDAD DE EXTINGUIR EL DOMINIO SOBRE BIENES
EQUIVALENTES, DESCONOCE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES CONTRAÍDAS POR EL
ESTADO SALVADOREÑO, Y VIOLA POR ACCIÓN REFLEJA LA CONSTITUCIÓN
"b. La violación del art. 144 Cn. se
produce como consecuencia de la incompatibilidad con los arts. 5 CNUTIESP, 12
CNUDOT y 31 CNUC. La primera de estas disposiciones obliga al Estado a adoptar
las medidas necesarias para decomisar “[e]l producto derivado de delitos tipificados
de conformidad con el párrafo 1 del artículo 3, o de bienes cuyo
valor equivalga al de ese producto”.
La segunda disposición establece que “[l]os Estados Parte adoptarán, en la
medida en que lo permita su ordenamiento jurídico interno, las medidas que sean
necesarias para autorizar el decomiso: a) Del producto de los delitos
comprendidos en la presente Convención o de bienes cuyo valor
corresponda al de dicho producto”.
Finalmente, el art. 31 CNUC prevé que “[c]ada Estado Parte adoptará, en el
mayor grado en que lo permita su ordenamiento jurídico interno, las medidas que
sean necesarias para autorizar el decomiso: a) Del producto de delitos
tipificados con arreglo a la presente Convención o de bienes cuyo valor
corresponda al de dicho producto”.
El objeto de control transgrede lo previsto por estas disposiciones porque
suprime la posibilidad de extinguir el dominio –“decomisar”, en la terminología
de las convenciones– de los bienes de valor equivalente al producto derivado de
los delitos establecidos en ellas. Es claro que esta medida pretende
desincentivar la realización de estos delitos pues impide toda posibilidad de
aprovecharse económicamente de ellos. En consecuencia, la reforma orientada a
suprimir la posibilidad de extinguir el dominio sobre bienes equivalentes,
desconoce las obligaciones internacionales contraídas por el Estado
salvadoreño, y viola, en consecuencia, el contenido de las convenciones
precitadas, lo que se traduce en la violación por acción refleja del art. 144
Cn."
PRESUNCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO PATRIMONIAL NO
JUSTIFICADO PARA EL CASO DE LAS ORGANIZACIONES TERRORISTAS, TALES COMO MARAS O
PANDILLAS Y CRIMEN ORGANIZADO, NO VIOLA LA NORMA CONSTITUCIONAL
"D. El
art. 2 D. L. nº 734/2017, que reforma el art. 5 LEDAB, no contraviene el art.
11 Cn. La presunción de enriquecimiento patrimonial no justificado para el caso
de las organizaciones terroristas, tales como maras o pandillas y crimen
organizado, no viola la norma constitucional referida. Ello debido a que una
presunción de este tipo no constituye por sí sola privación de un derecho ni
provoca un daño, lesión, afectación o perjuicio en la esfera jurídica del
gobernado (Sentencia de 17-XII-1992, Inc. 3-92). En caso de que se prevean
estas presunciones, ellas se pueden justificar cuando en su materialización se
acompañan de una mínima actividad probatoria en la que se deje de manifiesto
que la resolución dictada por el juez no obedece en exclusiva a lo mandado por
el legislador, sino a elementos objetivos que lo llevan a considerar que los
hechos alegados por la parte –y que encajan dentro de la presunción– son
ciertos (Sentencia de 19-XII-2002, HC 75-2002).
Además, la presunción que incorpora el art. 2 D. L. nº 734/2017 debe ser
entendida como una presunción que admite prueba en contrario y no como una
determinación anticipada de que los bienes que poseen los sujetos que ahí se
mencionan constituyen enriquecimiento patrimonial no justificado. Ellos siguen
teniendo la posibilidad de ejercer su derecho de audiencia, que exige que antes
de proceder a limitar la esfera jurídica de una persona o a privársele por
completo de un derecho, debe ser oída y vencida con arreglo a las leyes
(sentencia de 14-IV-2010, Amp. 782-2008). Por tanto, el art. 11 Cn. no es
violado porque se prevea la presunción en referencia. De igual forma, el
proceso de extinción de dominio no deja de tener base en la buena fe. Lo que el
legislador ha hecho es tomar en consideración una situación que proviene de la
realidad, que consiste en que cualquier pandilla u organización criminal es un
grupo terrorista, tal como lo reconoció este tribunal en Sentencia de
24-VIII-2015, Inc. 22-2007, y que ellas, al igual que el crimen organizado,
tienen un alto potencial económico que debe ser mermado mediante el uso de
herramientas de política criminal que sean efectivas."
DISPOSICIÓN IMPUGNADA ES INCONSTITUCIONAL,
PORQUE ESTABLECE UNA EXIGENCIA ADICIONAL PARA LOS EMPLEADOS Y FUNCIONARIOS
PÚBLICOS QUE NO GOZAN LOS PARTICULARES
"E. El
art. 4 D. L. nº 734/2017, que reforma el art. 10 LEDAB, es inconstitucional
porque vulnera el art. 3 Cn. La razón es que establece una exigencia adicional
para los empleados y funcionarios públicos que no gozan los particulares. Esta
es la tramitación previa del proceso previsto en la Ley de Enriquecimiento
Ilícito de los Funcionarios y Empleados Públicos y la emisión de una sentencia
definitiva condenatoria por la Cámara de lo Civil respectiva. Esta
diferenciación no es razonable ni está justificada por ningún criterio objetivo
pues, como ya se apuntó con anterioridad, la extinción de dominio es una figura
distinta de la del enriquecimiento sin justa causa que prevé el art. 240
Cn., que es desarrollada por la Ley de Enriquecimiento
Ilícito de los Funcionarios y Empleados Públicos. En tal sentido, no se
justifica que sea preceptiva la culminación del proceso iniciado de conformidad
con ella para poder optar por la extinción de dominio, pues por regla general
es imposible jurídicamente que estos dos procesos se tramiten contra la misma
persona, ya sea simultánea o sucesivamente. Por otro lado, si se verifica que
el funcionario o empleado público ha incurrido en cualquiera de los
presupuestos de procedencia de la extinción de dominio –lo cual habilitaría de
manera excepcional la aplicación simultánea o sucesiva de la acción de
extinción de dominio–, la aplicación de la LEDAB es independiente de cualquier
otro proceso. Por tal razón, en este supuesto no sería necesaria la
finalización del proceso previsto en la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los
Funcionarios y Empleados Públicos, sino que la LEDAB sería aplicada de manera
inmediata y autónoma."
DISPOSICIÓN IMPUGNADA ES INCONSTITUCIONAL
PORQUE PRETENDE LA INCORPORACIÓN DE PLAZOS DE PRESCRIPCIÓN A LA ACCIÓN DE EXTINCIÓN
DE DOMINIO
"F. El
art. 5 D. L. nº 734/2017, que agrega el art. 12-A a la LEDAB, es
inconstitucional porque contraviene los arts. 2 y 103 Cn. Esta disposición
pretende la incorporación de plazos de prescripción a la acción de extinción de
dominio. Sin embargo, la extinción de dominio es imprescriptible, lo cual se
justifica por el hecho de que la adquisición ilícita de bienes tiene efectos
permanentes, es decir, no se sanea con el tiempo. Por ello, no se protege ni se
permite la adquisición ilícita de bienes en cualquier época. Tampoco se permite
su destinación a fines lícitos. Por tanto, ante situaciones que tienen carácter
continuado, no cabe la posibilidad de establecer plazos de prescripción porque
el supuesto de hecho que sería habilitante para ella jamás deja de existir y
los efectos que produce perduran en el tiempo. Es decir, la transgresión al
orden jurídico no es efímera ni se consuma en un solo acto que luego
desaparece, sino que tiene carácter permanente y continuado, lo cual justifica
que la extinción de dominio no pueda estar sujeta a términos de prescripción.
Por otro lado, la
prescripción se convertiría en un título que legitimaría, por el simple paso
del tiempo –y sin justificación alguna–, la adquisición ilícita de bienes o su
destinación a fines contrarios al Derecho. El Estado no puede proteger
situaciones jurídicas como las descritas, pues todo incremento
patrimonial, ya sea de particulares o servidores públicos, debe estar
justificado en el ejercicio decualquier actividad lícita. De lo contrario,
el Estado no tolerará ni permanecerá en aquiescencia o inacción ante el
incremento patrimonial por vías ilícitas o ante la destinación de bienes
adquiridos lícitamente a fines que sean ilícitos. Debe recordarse que
el lavado de dinero y activos, la corrupción, el crimen organizado, los actos
de terrorismo, las agrupaciones, asociaciones y organizaciones de naturaleza
criminal, el tráfico de armas, el tráfico y trata de personas, los delitos
relacionados con drogas, delitos informáticos y delitos relativos a la Hacienda
Pública, son realidades que deben ser prevenidas, investigadas, sancionadas y
erradicadas."
DISPOSICIÓN IMPUGNADA ES INCONSTITUCIONAL
PORQUE ESTABLECE EFECTOS DE COSA JUZGADA A LA RESOLUCIÓN DE ARCHIVO DEFINITIVO
DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
"G. El
art. 9 D. L. nº 734/2017, que reforma el art. 28 LEDAB, es inconstitucional
porque contraviene los arts. 86, 172 y 193 Cn. al establecer efectos de cosa
juzgada a la resolución de archivo definitivo de la Fiscalía General de la
República. La razón es que ello vulnera el principio de exclusividad de la
jurisdicción. La disposición referida permite que sea en sede fiscal donde se
“decida” el fondo del asunto al considerar que no se puede iniciar el proceso
de extinción de dominio pues tal decisión implica que debe proceder el archivo
definitivo, que luego tendrá efectos de cosa juzgada. Este tribunal ha señalado
que el efecto más importante del proceso jurisdiccional es la cosa juzgada e,
incluso, la existencia de la misma es elemento determinante de la función
jurisdiccional (art. 172 Cn). Por medio de ella, el ordenamiento jurídico
pretende que se alcance una declaración judicial, en relación con la pretensión
planteada, que no podrá ser atacada ni contradicha por medio de providencias de
otros órganos judiciales. En ese sentido, la cosa juzgada adquiere su completo
sentido cuando se la relaciona con un proceso posterior, ya que hasta entonces
la vinculación de carácter público en que consiste adquiere virtualidad
(sentencias de 20-X-2010 y 1-VII-2013, Inc. 54-2010 y Amp. 577-2012).
La intromisión de la
Fiscalía General de la República en las funciones que son propias del Órgano
Judicial rompe con el principio de división de poderes (art. 86 Cn.) y es un
exceso de las facultades que constitucionalmente le corresponden (art. 193
Cn.). Si bien el archivo en sede fiscal es una institución que resulta
aceptable en determinadas circunstancias, no puede significar la intromisión en
las competencias que corresponden a otros órganos estatales, como tampoco puede
inhibir al Órgano Judicial o a las víctimas –cuando se trate de hechos que les
afectan de manera directa– de poder desplegar sus funciones o de avocarse a él
a requerir que cumpla con su función de juzgar o ejecutar lo juzgado. Por esta
razón, la disposición impugnada es inconstitucional y así se deberá declarar en
esta sentencia."