DILIGENCIAS DE AUTORIZACIÓN DE DESTITUCIÓN
APLICACIÓN INDEBIDA
DE LEY, AL CONSIDERAR ERRÓNEAMENTE EL JUZGADOR QUE EL CONTRATO FIRMADO POR EL
EMPLEADO SE ENCUENTRA SOMETIDO AL CONOCIMIENTO DE LA JURISDICCIÓN ESPECIAL DE
TRABAJO
“Por lo que vistos los autos, analizados dichos puntos y los alegatos de las partes, esta Cámara formula los siguientes argumentos jurídicos:
5.1) EL PRIMER PUNTO DE
APELACIÓN, consiste en la errónea interpretación del derecho aplicado,
enmarcado en el Ord. 3° del Art. 510 CPCM., al estimar la excepción de
incompetencia en razón de la materia alegada por la parte demandada.
En el caso de
autos, se estima que a efecto de llevar una ilación lógica y coherente entre lo
pedido en el recurso y lo que este Tribunal resuelva.
Primero se indicará cuando existe errónea
aplicación de ley; en seguida, se realizará una interpretación histórica
respecto del régimen administrativo y laboral de los empleados y servidores
públicos, y como último aspecto, se verificará si efectivamente la juzgadora ha
realizado una aplicación o interpretación equivocada de la disposición señalada
como infringida.
Los apoderados de
la parte recurrente, licenciados […], en su libelo de apelación, sostienen que
el presente caso no debe tramitarse por la legislación laboral, por cuanto
consideran que la materia civil es la legislación aplicable, siendo que la Ley
Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos
en la Carrera Administrativa, en el literal a) del Art. 4, indica que lo
regulado por ella, se tramitará ante un juez con competencia en lo Civil.
De tal manera que
el punto a dilucidar consiste en determinar si la incompetencia en razón de la
materia decretada por la administradora de justicia, es procedente.
5.1.1) Al respecto,
la jurisprudencia atinadamente sostiene que hay aplicación indebida de la ley,
cuando la resolución judicial se encuentra afectada en la premisa menor del
silogismo judicial; por lo que no es una infracción directa de la ley sino que,
una vulneración indirecta, porque se comete al subsumir los hechos en que
consiste el caso concreto, en la hipótesis contenida en la norma que no es
aplicable al caso.
5.1.2) Ahora bien,
para el caso que nos ocupa, no hay que perder de vista que el Estado y sus
Instituciones requieren de un elemento humano que desarrolle ciertas
actividades en el marco de las normas jurídicas que les rigen, siendo personas
naturales a las que se les denomina trabajadores y servidores públicos, quienes
pueden estar vinculadas con los referidos entes por diferentes medios legales
-entre éstos-: i) por haber optado a un cargo público y ser electas por
votación popular directa para un período determinado; ii) a partir de
elecciones de segundo grado; iii) ingreso bajo el régimen de carrera
administrativa entendida como el género -o como parte de aquellas otras
carreras establecidas en la Constitución o por la ley- especies del género
carrera administrativa, como la judicial; y iv) acuerdos de voluntad o
contratos, ya sea mediante relaciones de coordinación o de supra subordinación.
5.1.3) Por otra
parte, este Tribunal considera que las personas naturales pueden prestar sus
servicios al Estado bajo dos esquemas:
Una relación de
coordinación bajo el esquema de “Contratos de Servicios no Personales”, basados
en el Art. 4 literal “C” de la LACAP., la cual señala que está excluida de
dicha ley, la contratación de servicios personales que realicen las
Instituciones de la Administración Pública, ya sea por el sistema de Ley de
Salarios, Contratos o Jornales, y además, porque el Art. 16 de la misma ley,
hace alusión a la necesidad de programar la adquisición de servicios no
personales, suponiendo que en ellas se aplican las reglas de la LACAP.
También cabe
mencionar que la contratación de “Servicios no Personales” estaba regulada en
el Art. 138 de las Disposiciones Generales de Presupuestos (en adelante DGP),
los cuales fueron derogados por el D.L. Nº 868, del 5 de abril de 2000, publicado
en el D.O. Nº 88, Tomo 347, del 15 de Mayo de 2000, que derogó parte de los
Capítulos IV y V de la las DGP, en razón de que entró en vigencia la LACAP.
El segundo esquema
es de subordinación y se les denomina de “Servicios Personales” y bajo este último
rubro se enmarca el grupo de personas que realizan labores en la administración
pública, recibiendo el calificativo de servidores públicos, que es el que
interesa para el presente caso.
5.1.4) Bajo una
interpretación histórica, es de acotar, que la normativa que regula la relación
“Servidor-Estado” es variada.
Así, nuestra
Constitución reconoce un apartado específico sobre el servicio civil en el Art.
219 Cn., estableciendo además una carrera administrativa, delegando que por
medio de la ley se pudiera normar, entre otras, las formas de ingreso a la
Administración.
Sin embargo, tal régimen jurídico nunca fue
promulgado, sino que se continuó aplicando la Ley del Servicio Civil que nació
a la luz de la creación de la carrera administrativa conforme a la Constitución
de 1950.
Esta explicación
histórica es relevante, por las razones que a continuación se señalan.
5.1.5) Tomando en
cuenta el régimen jurídico antes mencionado, se fue creando paulatinamente
diferente jurisprudencia, respecto a este tema, así la Sala de lo Contencioso
Administrativo sostuvo en su sentencia dictada a las quince horas del día
veintiocho de febrero de dos mil uno, en el proceso con referencia 123-R-2000,
que la relación entre los servidores públicos y el Estado, se origina ya sea a
partir de la celebración de un contrato individual de trabajo, de un acto
administrativo de nombramiento, o bien, de un contrato de naturaleza civil.
De lo anterior se
desprende, que los contratos de trabajo que norman a los trabajadores públicos,
puede ser la regulada por el Art. 2 literal “b” del Código de Trabajo y
protegidos por la jurisdicción especial del trabajo; y por otro lado, los
empleados públicos puede estar determinada su relación con el Estado por
nombramiento administrativo o por contrato.
Los nombrados por
Ley de Salarios, están regulados principalmente por la Ley del Servicio Civil,
(en adelante LSC)., a menos que sean excluidos de la carrera administrativa,
según lo disponga el Art. 4 LSC., y protegidos por las instituciones y
procedimientos que en la misma se prevén, y a los excluidos de la carrera
administrativa no se les aplica la Ley del Servicio Civil, en lo concerniente a
la parte procedimental, pero en lo sustantivo, es decir, deberes y
obligaciones, sí están vinculados por ella, a tenor de lo dispuesto en el Art.
5 LSC. Además hay que recordar, todos aquellos regímenes especiales que norman
a los empleados públicos de diversas entidades autónomas, en diversas leyes
especiales.
Por otro lado, los
regulados por contrato, denominados “Contratos de Servicios Personales”
contemplados en el Art. 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos,
pueden ser “profesionales” o “técnicos”, y están determinados por las mismas
cláusulas del contrato y protegidos procedimentalmente por la Ley Reguladora de
la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la
carrera administrativa (en adelante LRGAEPNCA); por disposiciones específicas,
dependiendo de la Institución de que se trate; o por aplicación directa del
derecho a la Garantía de Audiencia regulado en el Art. 11 Cn.; siempre y cuando
su función no sea de carácter permanente y ordinario.
Por último, se
reconoce a los funcionarios públicos, que serían aquellos que ocuparían los
puestos de dirección de las diferentes instituciones, con poder de decisión y
cuya relación con el Estado puede ser de diferente naturaleza: de elección
popular, de segundo grado o por nombramiento. Estos funcionarios se encuentran
comprendidos en la carrera administrativa; pero en general, gozarían de
estabilidad en el cargo en el sentido que están protegidos de cualquier
remoción ilegal o arbitraria dentro del período para el cual fueron electos.
En síntesis, se
puede decir que bajo el esquema de subordinación laboral, las formas de
establecer la relación servidor público-Estado son: por contrato de trabajo,
por nombramiento administrativo y por contratos de prestación de servicios
personales -profesionales o técnicos -; y que fuera de éstas, en virtud del
principio de legalidad de la administración pública, no pueden crearse
discrecionalmente otras, sino con la necesaria habilitación normativa.
En consecuencia, la
estabilidad laboral en el cargo de los servidores públicos, estará condicionada
por el tipo de norma que regule su relación laboral con el Estado.
5.1.6) En el caso
que se juzga, el tipo de relación laboral al que se sometió el demandado, señor
[…], según la certificación del Contrato de Prestación de Servicios Personales
FAE No.001/2017, celebrado entre el Ministro de Gobernación y Desarrollo
Territorial y el señor [...], de fecha 21 de enero de 2017 que consta de fs. […],
es bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios personales.
5.1.7) Bajo el
esquema que se viene desarrollando, para que una persona pueda ser contratada
bajo esta modalidad, han de reunirse los requisitos que establecen los Arts. 82
y 83 DGP, que de entre ellas, la que más interesa a los efectos de esta
resolución, es la relativa a que no constituya una actividad regular y continua
dentro del organismo contratante, caso contrario, en este tipo de contratación
se rompen las condiciones que las Disposiciones Generales de Presupuestos
requiere, específicamente en lo relativo a la ordinariedad y continuidad del
servicio, tornándose en contrato atípico, o al menos fuera su contexto, pues
las DGP sólo contemplan la contratación temporal y no ordinaria.
En tal sentido, la contratación permanente de
actividades ordinarias por medio de estos contratos constituiría una
trasgresión al principio de legalidad, en tanto no existe una norma expresa que
le habilite a la administración pública a actuar válidamente dentro de un marco
de seguridad jurídica, pues la administración no es libre de crear vínculos
laborales fuera del marco normativo, en atención a lo dispuesto en el Inc. 3º
del Art. 86 Cn.; así lo ha resuelto la Honorable Sala de lo Contencioso
Administrativo en su resolución dictada a a las catorce horas veinticinco
minutos del nueve de marzo de dos mil seis, en el proceso con referencia
160-R-2001.
En esa línea de
pensamiento, los contratos que se renuevan anualmente a los servidores públicos
y por medio de los cuales realizan las actividades propias de las instituciones
contratantes, como es en el caso en estudio, en vista que es un trabajo de
subordinación entre la institución y el empleado, ya que es una plaza de jefe
de área y que de la misma solicitud y lectura del contrato, se desprende que
está sujeta a un horario que cumplir y a las actividades inherentes a su cargo;
efectivamente estamos en presencia de un “Contrato de Servicios Personales”, de
los que permite el Art. 83 de la Ley de las Disposiciones Generales de
Presupuestos, pues no es una plaza temporal, se le reconocen al trabajador
entre otros, los derechos que otorga el Art. 29 LSC., su remuneración corre a
cuenta de las Disposiciones Generales del Presupuesto, y tanto la estabilidad
laboral como la terminación anticipada de la misma, se regularán según el
contrato por la Ley del Servicio Civil; en consecuencia, sería un contrato que
establece una relación laboral entre el servidor público y el Estado de manera
ordinaria.
5.1.8) Ahora bien,
es procedente acotar, que la jurisprudencia constitucional se pronunció sobre
tales contratos avalándolos; y señaló que los servidores que estaban bajo esta
modalidad contractual tienen sus derechos garantizados por medio del contrato y
que incluso, gozaban de permanencia tanto laboral como estabilidad en el cargo
en los términos y mientras durara el contrato; así lo ha resuelto la Honorable
Sala Constitucional en la sentencia pronunciada a las diez horas del día
veintisiete de enero de dos mil cuatro, en el proceso de amparo con referencia
985-2002, estableciendo además que una vez finalizado el contrato, los derechos
del servidor caducaban quedando a discreción de la administración si
recontrataba al servidor o no.
Las anteriores
consideraciones son correctas pero sólo para el caso de los contratos de
servicios personales que cumplan con las exactas condiciones de la Ley de las
Disposiciones Generales del Presupuesto, pues la legislación los contempla para
actividades no permanentes; pero no son aplicables al referirse a los contratos
por medio de los cuales los servidores públicos prestan sus servicios para las
actividades ordinarias y continuas del Estado, como sería el caso del demandado
señor […].
Cabe mencionar, que
si bien el Legislador por Decreto Legislativo No. 10 de fecha 20 de mayo de
2009, publicado en el Diario Oficial No. 94, Tomo 383, de fecha 25 de mayo de
2009, reformó la Ley del Servicio Civil e incluyó en la carrera administrativa
a las personas contratadas bajo esta modalidad, más cierto es que dejó fuera a
quienes ostentan cargos de jefaturas o que pueden considerarse políticos o de
confianza y a quienes fueran contratados posteriormente al 31 de enero de 2009,
según el Art. 2 del Decreto Legislativo ya citado, cuestión que incluye al
demandado señor […].
5.1.9) Por tal
razón, el referido demandado, entra en aplicación a la Ley del Servicio Civil,
en virtud que dicha reforma es para aquellas personas como ya se dijo
anteriormente, contratados antes del 31 de enero de 2009 y según consta el
proceso, el referido empleado ingresó a laborar para la institución demandante
el día 21 de enero de 2017.
En consonancia con
lo expresado se puede afirmar que la situación jurídica del contrato de
prestación de servicios que fue firmado por el aludido demandado, no es un
contrato de trabajo, de manera que no se encuentra sometido al conocimiento de
la jurisdicción especial de trabajo.
5.1.10) De lo
expuesto, se colige que el presente conflicto jurídico, debe llevarse bajo los
procedimientos de la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los
Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa.
5.1.11) De tal manera que la jueza, cometió un yerro al rechazar la demanda por carecer de competencia funcional en razón de la materia, pues ha interpretado incorrectamente el Art. 2 literal b) del Código de Trabajo, por consiguiente existe la aludida aplicación indebida de ley como lo sostiene el impetrante; por lo que se acoge el punto de apelación invocado por tener fundamento legal.”