SANCIONES A EXTRANJEROS PREVISTAS EN LA LEY DE MIGRACIÓN
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“III.
PODER SANCIONATORIO DE LA ADMINISTRACIÓN
“La importancia de esta potestad estriba
en que constituye en la herramienta primordial para tornar eficaz el
ordenamiento jurídico. Es decir, que a través del Derecho Administrativo
Sancionador se preserva y garantiza la vigencia del ordenamiento jurídico. Esta
finalidad se alcanza por medio de una sanción cuya imposición no solo
represente el rechazo al incumplimiento a las normas de conducta, sino que
cumpla con una función motivadora en los administrados de obediencia al imperio
de la ley. Con ello se previene la realización de todos los
comportamientos contrarios al ordenamiento jurídico. Se trata en esencia
de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que
opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas
imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades y servidores
públicos (sentencia de 13-II-2015, Inc. 21-2012).”
EJERCICIO DEL PODER SANCIONATORIO DE LA
ADMINISTRACIÓN SE ENCUENTRA SUJETO A LOS CONDICIONAMIENTOS EXIGIBLES A
CUALQUIER ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA POR MEDIO DE PRINCIPIOS
“El ejercicio del poder coercitivo de
parte de la administración está sujeto a cuatro grandes condicionamientos: (i)
el principio de habilitación previa, en virtud del cual la administración
requiere de ley formal para intervenir negativamente en los derechos
fundamentales de los ciudadanos, quedando inhibida para imponer limitaciones a
las libertades públicas sin norma legal que lo ampare; (ii) el principio de
proporcionalidad, que pregona la necesaria existencia de congruencia entre los
fines que persigue la actuación administrativa y las medidas de
intervención utilizadas; en otros términos, los medios empleados deben
corresponderse con los resultados obtenidos y ser los menos lesivos
en cuanto su incidencia en la esfera jurídica de los administrados; (iii)
el principio de igualdad, que propone que la actuación administrativa no pueda
tener como fundamento una discriminación o un tratamiento desigual carente de
razonabilidad ante los diversos sectores de la población; y (iv) el
principio favor libertatis, según el cual la administración
–dentro de todos aquellos medios posibles o admisibles para realizar una
intervención– debe escoger aquel que resulte más favorable a las libertades
ciudadanas.”
CONFIGURACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE
PROPORCIONALIDAD Y FAVOR LIBERTATIS
“A su vez, los
principios de proporcionalidad y favor libertatis generan una
escala o progresión de la actividad administrativa que puede significar una
limitación a derechos fundamentales en por lo menos cuatro niveles. El primero
se refiere a un grado menor de intervención, lo que conlleva la inscripción en
un determinado registro o la obligación de soportar inspecciones. El segundo es
el grado intermedio, como acontece con la autorización en el que la
administración corrobora que se dan las condiciones exigidas para una
actividad. El tercero está representado por el grado superior, donde la
actividad administrativa se concreta en prohibiciones y mandatos. Por último,
un nivel máximo en el que se encuentran las privaciones de derechos
fundamentales a favor del interés público.”
HABILITACIÓN
Y CONDICIONAMIENTO CONSTITUCIONAL A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA QUE PUEDA
SANCIONAR LAS CONTRAVENCIONES A LAS LEYES
“Para garantizar una
adecuada intervención, el art. 14 Cn. habilita y condiciona constitucionalmente
a la administración pública para que pueda sancionar las contravenciones a las
leyes, reglamentos u ordenanzas. Así lo ha reconocido este tribunal desde la
sentencia de 13-XII-88, Controversia 1-88, en la que afirmó que tal enclave
constitucional es válido para el establecimiento de sanciones administrativas.”
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
“C. Conforme
al modelo constitucional y democrático del ejercicio del poder político que
rige en nuestro país, la potestad sancionatoria de la administración tiene
límites claramente demarcados en la Constitución y en la ley. Uno de los límites
reconocidos es el principio de legalidad. Este principio promueve que toda
acción administrativa debe ser manifestación del ejercicio de poder atribuido
previamente por la ley (art. 15 Cn.), de manera que no se pueda actuar sin una
atribución normativa previa. De esta forma, la ley otorga a la administración
facultades de actuación que pueden producir efectos jurídicos, como la
imposición de una sanción, que puede ser de diversa naturaleza a las
mencionadas en el art. 14 Cn. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de este
tribunal en sentencias de 19-VII-2007 y 15-I-2004, Amps. 332-2006 y 1005-2002,
respectivamente.”
DIFERENCIA
DE LA POTESTAD SANCIONADORA COMO FACETA DEL PODER PUNITIVO DEL ESTADO CON
RESPECTO A LOS ILÍCITOS DE NATURALEZA PENAL
“No debe dejarse de
lado que la potestad sancionadora de la administración, al igual que el Derecho
Penal, forma parte del poder punitivo del Estado y su distinción con el Derecho
Administrativo Sancionador radica en una diferencia cuantitativa de la consecuencia
jurídica a imponer.”
PRINCIPIOS
INSPIRADOS AL ORDEN PENAL SON DE APLICACIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
“D. La doctrina sobre la
materia ha reconocido la aplicación de los principios y reglas
constitucionalizadas que presiden el Derecho Penal al Derecho Administrativo
Sancionador con fundamento en la homogeneización o unidad punitiva, siempre
atendiendo a la singularidad en cada uno de sus procedimientos, en respuesta a
la naturaleza de los ilícitos y de sus
sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas
sobre las penales en el ordenamiento jurídico. Por ello, la aplicación de los
principios y garantías que rigen en el ámbito de la legislación penal es
igualmente exigible y aplicable en el Derecho Administrativo Sancionador (así
lo reconoció la Sala de lo Contencioso Administrativo en sentencia de
05-VI-2005, proceso 110-P-2001; la Corte Interamericana de Derechos Humanos en
los casos Baena Ricardo y otros vs Panamá. párr. 106; López
Lone y otros vs Honduras, párr. 257 y Flor Freire vs
Ecuador párr. 146 y este tribunal en sentencia de 17-XII-1992, Inc.
3-92).
E. Las potestades excepcionales de imponer arresto o
multa conferidos a la administración deben entenderse en concordancia con toda
la Constitución y no en forma aislada. Esto indica que dichas medidas
excepcionales se refieren estrictamente al Derecho Penal. Partir del supuesto
de que la administración no puede sancionar a los administrados que incumplen
la ley, implicaría la supresión de la potestad de imperio que la Constitución
le atribuye, al dejarla sin formas eficaces de hacer cumplir el ordenamiento
jurídico (sentencia de 23-IX-2000, Amp. 330-2000).”
IMPOSICIÓN
DE UNA SANCIÓN ADMINISTRATIVA REQUIERE LA SUSTANCIACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO DE
COMPROBACIÓN DEL ILÍCITO
“2. Los
procedimientos que pretenden la determinación de la responsabilidad
administrativa de una persona deben respetar los principios y derechos que
informan al proceso constitucionalmente configurado. En materia procesal, en el
marco del principio de legalidad, es ineludible que la imposición de una
sanción administrativa requiera la sustanciación de un procedimiento de
comprobación del ilícito, el cual debe concluir con una decisión declarativa
acerca de su existencia o no, imponiendo en el primer caso la sanción
respectiva. Así, el art. 14 Cn. determina que la autoridad administrativa podrá
aplicar las sanciones correspondientes por las contravenciones a las leyes,
siempre que se haya dado la oportunidad de tramitar un proceso institucionalmente
configurado. Denominación que ha sido caracterizada por esta sala como aquel
proceso que, independientemente de la pretensión que en el mismo se plantee,
respeta la estructura básica que la Constitución prescribe para toda clase de
procesos (sentencias de 2-VII-1998 y 26-VI-2000, Amps. 1-I-96 y 642-99,
respectivamente). Por ello, su respeto no se satisface con cualquier forma
de procedimiento, sino con uno que respete el haz de derechos y garantías
constitucionales.
La presunción de
inocencia, los derechos de audiencia y defensa, de probar, recurrir y el de un
proceso público, conjuntamente con los principios de legalidad –en sus
diferentes manifestaciones–, igualdad, contradicción, culpabilidad,
proporcionalidad, y prohibición de doble o múltiple persecución, son derechos y
principios inspiradores del Derecho Penal que deben compatibilizarse con la
naturaleza del Derecho Administrativo Sancionador, a fin de potenciar su
aplicabilidad en tal ámbito.”
HETEROTUTELA
“Todos ellos regulan
los ámbitos propios de la heterotutela –las relaciones de la
administración hacia el exterior de su estructura– y autotutela –relaciones de la administración hacia el
interior de su estructura administrativa, especialmente en los ámbitos de
naturaleza sancionatoria–. Mediante la primera –heterotutela– la administración
se plantea el resguardo y protección de los bienes jurídicos de naturaleza
eminentemente social. O bien, como se ha sostenido en la jurisprudencia
constitucional, dicha faceta policial administrativa enfrenta al Estado contra
conductas ilegales de los administrados que atentan contra los bienes jurídicos
precisados por la comunidad jurídica en que se concreta el interés general
(sentencia de 11-XI-2003, Inc. 16-2001). En torno a la segunda –autotutela–, el
ejercicio del poder sancionatorio está vinculado en torno a personas con las
que tiene relaciones de naturaleza especial y que van más allá de la
vinculación del ciudadano promedio.”
ACTUACIÓN
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TIENE COMO PRESUPUESTO PREVIO Y CONDICIONAL EL
PRINCIPIO DE HABILITACIÓN PREVIA
“IV.
El ideal esencial
que persigue este principio es que los miembros de la colectividad social sean
gobernados por la voluntad racional y justa de las leyes y no por la voluntad
arbitraria de los hombres (sentencia de 14-II-1997, Inc. 15-96). En esa línea,
en materia penal, el principio de legalidad adquiere connotaciones más acentuadas
que en las otras ramas jurídicas, en razón de los intereses que son puestos en
juego: la protección de los diversos bienes jurídicos –individuales o
colectivos– de la ciudadanía en general, y el derecho fundamental a la libertad
–y otros conexos– de los cuales puede verse privado quien se indique como
realizador o ayudante de un hecho delictivo, siendo confirmada tal aseveración
por medio del proceso penal. Estas ideas se replican al ámbito administrativo
sancionador. En ambos casos se busca la verificación de la existencia del
ilícito y la determinación de la responsabilidad del presunto infractor en
aquel.”
GARANTÍAS BÁSICAS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
“En el ámbito punitivo, el principio de
legalidad tiene cuatro garantías. En primer lugar la garantía criminal,
representa la seguridad que tiene toda persona de no ser sancionada por hechos
que no hayan sido calificados previamente como hechos punibles por la ley
penal. En segundo lugar la garantía penal, entendida como la seguridad que a
nadie se le impondrá otra pena que la prevista en la ley penal para el
respectivo delito. En tercer lugar la garantía jurisdiccional, consiste en
que la imposición de la sanción prevista por la ley al hecho antijurídico,
deberá ser precedida de un proceso jurisdiccional que tenga por objeto la
comprobación de la conducta contraria a la ley, reconociendo al presunto autor
los mecanismos para ejercer una adecuada defensa de las imputaciones que se le
efectúan. En cuarto lugar la garantía de ejecución, según la cual a nadie se le
aplicará la pena en grado diverso o de modo diferente a la regulación
específica que para tal efecto se haya hecho previamente en la ley (Inc. 15-96,
ya citada).
B. La garantía constitucional del principio de legalidad
impone al legislador la obligación de definir previa, taxativa e
inequívocamente las conductas consideradas como reprochables y las sanciones en
las que incurrirá quien cometa alguna de las conductas prohibidas. Solo de esa
manera el principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y
democrática, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el
poder punitivo estatal. Cuando el legislador incumple tales obligaciones la
norma en cuestión viola la Constitución, bien sea porque no determine
claramente la conducta reprochada o porque no define claramente cuál es la
sanción que debe imponerse o los criterios que claramente permiten su
determinación. Por lo tanto, el mandato contenido en el art. 15 Cn. exige del
Órgano Legislativo definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas
reprobadas, el señalamiento anticipado de las respectivas sanciones, el
establecimiento de las reglas sustantivas y procesales para la investigación y
la definición de las autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la
responsabilidad del procesado (sentencia de 31-VIII-2015, Inc. 115-2012).
V. Expuesto lo anterior, corresponde analizar la
pretensión formulada por el actor, cuyo cuestionamiento radica fundamentalmente
en que el art. 66 LM, contraviene el principio de legalidad en su vertiente de
ley cierta. El argumento del pretensor es que tal disposición adolece de
indeterminación normativa que impide a las personas salvadoreñas comportarse
con pleno conocimiento de las consecuencias de sus actos. Esto permite que la
administración pública pueda decidir de forma discrecional los supuestos en los
cuales el extranjero será sancionado de forma económica o los casos en los
cuales perderá su derecho a permanecer en el país.
1. La Asamblea Legislativa justificó la constitucionalidad del
art. 66 LM sobre la base de dos premisas: (i) la disposición impugnada hace
referencia a una sanción, por la infracción o incumplimiento de una obligación
establecida en la LM; y (ii) el legislador, en el art. 66 LM, utiliza
la técnica de redireccionamiento a las obligaciones que señala el ordenamiento
jurídico salvadoreño, a las que les imputa una consecuencia jurídica por su incumplimiento.
Por una parte, la autoridad demandada afirma que la expresión “sanción” a que
se refiere el art. 66 LM hace referencia a la consecuencia de una infracción o
incumplimiento de una obligación regulada en la LM. Por otra parte, de
modo contradictorio, sostuvo que
dicho vocablo previsto en la citada disposición legal es aplicable, no por la
infracción o incumplimiento de una obligación prescrita en la LM, sino por el
incumplimiento de las obligaciones que impone el resto del ordenamiento
jurídico. Esto indica que en un mismo contexto, la peticionaria atribuye
diversos significados a una misma expresión.
Una condición
necesaria de todo argumento razonable sin excepción es la consistencia
conceptual. En un razonamiento, esto es importante para la relevancia de una o
varias premisas porque, si una premisa es inconsistente, de ella puede
inferirse cualquier conclusión y, por tal motivo, el argumento resulta ser
vacío. En consecuencia, en el proceso de inconstitucionalidad, quien interpreta
una expresión o sintagma de una disposición –constitucional o legal– en
determinado sentido, debe atribuir el mismo significado a esa misma expresión
si el contexto es igual o semejante. Dado que la Asamblea Legislativa atribuye
en un mismo contexto diversos significados a una misma expresión, el fundamento
con el que pretende justificar la constitucionalidad de la disposición
impugnada es inconsistente conceptualmente (Improcedencia de 14-I-2015, Inc.
144-2014).
VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN SU MANIFESTACIÓN
DE LEY CIERTA EN CUANTO LA NORMA DE CONDUCTA DEVIENE EN UNA INDETERMINACIÓN EN
ABSTRACTO QUE NO LLENA EL NIVEL MÍNIMO DE CONCRECIÓN NECESARIO
“B. Asimismo, se reconoció que
el término “agresión sexual” es un concepto valorativo, pero el juez cuenta con
diversos criterios de uso de la expresión, que permiten determinar con certeza
la conducta prohibida –el fin de protección de la norma o bien jurídico
tutelado; la definición mediante ejemplos que contiene el propio inc. 2º del
art. 160 Pn.; la definición legal de violencia sexual en la Ley Especial
Integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres; o el dato empírico
de que la censura social de distintas formas de ataque a la libertad sexual
forma parte de los procesos básicos de socialización, entre otros–. Pero, el
presente caso, en el que se enjuicia el art. 66 LM, presenta una diferencia
relevante al caso antes citado. La disposición impugnada no remite a una
conducta que está prevista con anterioridad, si no –como su redacción lo
indica– a una no regulada por LM. El art. 66 LM no describe el comportamiento
constitutivo de una infracción o que genere el incumplimiento de una obligación
prevista por la LM en la medida necesaria para cumplir el requisito derivado
del principio de legalidad penal.
A pesar de hacer uso
de diversos criterios de uso de la expresión, la autoridad administrativa no
podría determinar que conducta realizada por un extranjero representa una
infracción o el incumplimiento de una obligación. En el presente caso, cuando
la disposición impugnada alude a “las infracciones u obligaciones no previstas
específicamente en los artículos anteriores”, generan en una indeterminación en
abstracto, que no llena el nivel mínimo de concreción necesario para que la
norma de conducta cumpla sus funciones motivadora y garantizadora. Esto impide
que los extranjeros como destinatarios de la norma adecuen su comportamiento a
las exigencias del ordenamiento jurídico. También imposibilita que dicha norma
de conducta establezca los límites al ejercicio del poder punitivo del Estado y
prevenga actos de arbitrariedad y abuso del poder en su ejercicio. Por tanto,
tratándose de una normativa preconstitucional se reconocerá que la misma quedó
derogada al momento de entrar en vigencia la Constitución, en virtud de la
cláusula derogatoria genérica (art. 249 Cn).”
EFECTO RESTITUTORIO: EL ART. 66 DE LA LEY DE MIGRACIÓN FUE
DEROGADO POR LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS SANCIONES
ADMINISTRATIVAS FIRMES IMPUESTAS SE TENDRÁN POR SITUACIONES JURÍDICAS
CONSOLIDADAS
“VI. En consideración de la
inconstitucionalidad determinada, corresponde ahora analizar el alcance y
efectos que la presente sentencia debe producir.
1. Al respecto, es preciso aclarar que este tribunal
puede modular los efectos de sus decisiones, porque ello constituye una función
inherente a su actividad jurisdiccional. En vista que esta sala se encuentra
obligada a brindar una eficaz protección de los contenidos constitucionales por
su papel de guardián de la constitucionalidad, puede usar los diversos
mecanismos que desarrollan la doctrina y la jurisprudencia constitucional para
reparar las infracciones cometidas contra la Constitución, entre ellos
determinar las consecuencias jurídicas derivadas de la presente sentencia y
desde cuándo surte sus efectos (sentencia de 13-I-2010, Inc. 130-2007, y auto
de 6-III-2013, Inc. 120-2007).
2. En esa línea, para no transgredir el principio de seguridad
jurídica, se determina a partir de la respectiva notificación de esta
sentencia: (i) que el art. 66 LM fue derogado por la entrada en vigencia de la
Constitución; (ii) las sanciones administrativas firmes impuestas por la
Dirección General de Migración en aplicación del art. 66 LM, se tendrán por
situaciones jurídicas consolidadas, las cuales no podrán ser revisadas por la
jurisdicción constitucional u ordinaria, o por la Dirección General de
Migración; y, (iii) en caso de ser necesario y con base en el art. 172 Cn., que
obliga a los tribunales a hacer cumplir las sentencias y resoluciones que
emiten, esta sala dará seguimiento y vigilará el efectivo respeto de la
presente sentencia.”