PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
ASPECTOS INTRÍNSECOS DEL CONTROL DE LEGALIDAD DE UN ACTO
ADMINISTRATIVO
“XI. Finalmente, conviene recordar que el control de
legalidad comporta mucho más que la sola constatación de la normalidad del
acto, estableciendo su conformidad en relación al parámetro de control, que son
las disposiciones generales.
Por lo que «...la legalidad material de un acto
administrativo se fiscaliza en un primer plano con respecto a la conformidad
con las leyes y los principios de derecho; en un segundo plano, en cuanto a la
conformidad del acto con la reserva de ley; en un tercer plano, con respecto al
ejercicio correcto de la potestad discrecional; y en un cuarto plano, bajo los
aspectos de la proporcionalidad» [Blanke, Hermann-Josef
El principio de proporcionalidad
en el Derecho alemán, europeo y latinoamericano. Revista Circulo de Derecho Administrativo, año 5,
número 9, PUCP, Lima 2010, p. 343].
De ello, se examinan como aspectos intrínsecos del
control de legalidad de un acto administrativo: (1) su concordancia con el
sistema jurídico más que estrictamente con la ley, de ahí que se contemple la
concurrencia de los valores y principios juridizados en la norma primaria y
trasladados a las normas legitimadas por ella; (2) su adecuación al plano
jurídico determinado que lo permite, a partir de la legalidad estricta
reflejada en la norma ex ante, con carácter de ley formal; (3) su sujeción a
los límites fijados a la discrecionalidad en tanto reconocida por la ley para
evitar actos arbitrarios; y (4) el principio de proporcionalidad, que se aborda
infra.”
DECLARADO INCONSTITUCIONAL EL ARTÍCULO 30 DE LA LRSIHCP, LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS RESPECTO A LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES QUE SE ENCUENTRAN EN
REVISIÓN DEBEN SER ADECUADOS SEGÚN LAS DIRECTRICES EXPUESTAS POR LA SALA DE LO
CONSTITUCIONAL
“Como fundamento de toda la legalidad se parte
siempre, del control de constitucionalidad de una norma, a fin de elegir, entre
las posibles, la que mejor se adecúe no solo al texto (la mera literalidad) de
la constitución sino a sus valores, principios y fines (un reconocimiento teleológico
y axiológico).
En ese sentido, se advierte que la parte actora en
el presente proceso ha informado que «... en fecha catorce de enero de dos mil
dieciséis la Honorable Sala de lo Constitucional en el proceso de
inconstitucional [sic] referencia: 109-2013 declaro [sic] INCONSTITUCIONAL
DE MANERA GENERAL Y OBLIGATORIA el Art. 30 de la LRSIHCP por medio del cual se
multa a mi representada...» [folio 51 frente].
Al examinar la
sentencia citada, este tribunal advierte que la Sala de lo Constitucional consideró
que los montos mínimos de las multas que contempla el precepto antes mencionado
carecen de justificación objetiva suficiente en relación con la finalidad que
les sirve de fundamento, lo que, en consecuencia supone una vulneración al
subprincipio de idoneidad del principio de proporcionalidad inherente al
derecho de propiedad, de conformidad a los artículos 246 y 2 de la Constitución
de la República.
Así, indicó que «... considerando
la índole pecuniaria de las sanciones contempladas en el art. 30 LERESIHCP y la
cuantía de las mismas que pueden establecerse en atención a los rangos mínimos
que se permiten para cada tipo de infracción, se estima que ciertamente la
medida legislativa cuestionada implica una intervención en el ámbito de
protección material del derecho a la propiedad, pues implica la extinción o
exacción con carácter coercitivo sobre una parte de los bienes del sujeto
sancionado... ».
La Sala de lo
Constitucional describe la importancia de la finalidad del legislador con las
sanciones reguladas en el artículo cuestionado, a efecto de enjuiciar la
proporcionalidad de la medida concreta impugnada a partir de su idoneidad.
El referido tribunal constitucional explicó que «...para que el juicio de
proporcionalidad responda a criterios objetivos requiere de una cuota de
razonabilidad, a efecto que la decisión que determine el legislador sea
conforme no solamente a la normativa constitucional, sino a las necesidades de
la realidad. Dicha razonabilidad, se distingue en tres niveles: (i) el
normativo, que sugiere que las normas infraconstitucionales mantengan
coherencia con el contenido de la Constitución; (ii) el técnico, que se refiere
a que debe existir una apropiada adecuación entre los fines postulados por una
ley y los medios que planifica para lograrlos; y (iii) el axiológico, que
envuelve la exigencia de congruencia de los medios escogidos por la norma con
los valores constitucionalmente reconocidos».”
LA ENTIDAD SANCIONADORA DEBE REALIZAR LA PONDERACIÓN E IMPONER EL
QUANTUM DE LA SANCIÓN QUE
CORRESPONDE, DESINCENTIVANDO LAS MALAS PRÁCTICAS RESPECTO AL HISTORIAL
CREDITICIO DE LAS PERSONAS, FOMENTANDO EL DESARROLLO ECONÓMICO
“De este modo, sobre la justificación de los pisos
de las sanciones contempladas en el artículo 30 de la LRSIHCP, la Sala de lo
Constitucional advirtió que la autoridad demandada «...parte de la premisa que todos
los agentes económicos que de alguna manera manejan datos sobre el historial de
crédito de consumidores o clientes, paseen ingresos económicos por tal
actividad lo suficientemente elevados para soportar multas desde las cuantías
mínimas determinadas en la LERESIHCP. Sin embargo, dicha presunción genérica
sobre la capacidad económica de los sujetos infractores a la ley en comento no
ha sido sustentada por el Órgano Legislativo, en tanto que no ha aportado los
elementos objetivos necesarios y pertinentes para justificar el porqué de la
determinación de los montos que
constituyen los pisos sancionatorios en cuestión -cien y trescientos un [sic]
salarios mínimos mensuales urbanos del sector comercio y servicios para las
infracciones graves y muy graves, respectivamente-, por ejemplo, mediante
estudios verificables sobre la identificación de las personas jurídicas que
funcionan en carácter de agentes de información en ese ámbito, así como la
media de ganancias o rentabilidad que cada uno de estos obtiene con la
realización de las conductas sancionadas, entre otros aspectos».
Continuó argumentando que tal situación « ...implica, por un lado, que, si
la capacidad económica de los infractores es el parámetro que tomó en cuenta el
legislativo, los montos mínimos de las multas reguladas en la disposición
impugnada fueron establecidos de forma arbitraria, es decir sin la
justificación objetiva suficiente en relación con la finalidad que les sirve de
fundamento, en inobservancia al principio de razonabilidad; y, por otro, que la medida en
examen no cumple, en consecuencia, con el subprincipio de idoneidad en atención
al fin identificado, siendo desproporcionada la intervención que conlleva en el
derecho de propiedad -art. 2
Cn.-» (resaltado propio).
Por lo tanto, la Sala de lo Constitucional concluyó
que «...[e]n
tanto que la deficiente razonabilidad de una norma incide en su
proporcionalidad -pues la relación entre una medida y un fin
constitucionalmente relevante tiene como presupuesto lógico que tal fin exista
y, asimismo, que haya una razón que justifique o fundamente la misma-, se concluye que
los montos mínimos sancionatorios que contempla el art. 30 LERESIHCP vulneran
efectivamente los arts. 2 y 246 Cn., por lo cual es procedente declarar su
inconstitucionalidad en esta sentencia» (resaltado propio).
Pero además, en el mismo pronunciamiento, el
tribunal constitucional indicó que «...en aras de la seguridad jurídica, se aclara que la presente decisión no afectará en
modo alguno las sanciones que de forma previa a la misma hubieren sido
impuestas a sujetos infractores por parte del Tribunal Sancionador de la
Defensoría del Consumidor de conformidad con la competencia que le otorga el
art. 6 LERESIHCP». (resaltado propio).
Al indicar lo
anterior, este tribunal interpreta que dicha Sala hace referencia a situaciones
jurídicas en estado de firmeza o consumadas, que no estén siendo sujetas de
procesos para su revisión formal y no puedan ser modificadas por el tribunal
competente [léase el proceso contencioso administrativo]; ello tiene sentido,
en cuanto que el principio de seguridad jurídica se entiende, en razón a la
certeza que el individuo posee de que su situación jurídica no sea modificada
más que por los procedimientos regulares, establecidos previamente. Y al estar
las sanciones administrativas bajo el examen de legalidad, las mismas pueden
verse afectadas por la sentencia que emita esta Sala.
Dicho lo anterior, y
en completa congruencia, la jurisprudencia constitucional ha indicado que «...las
situaciones anteriores a la declaración de inconstitucionalidad quedan
afectadas por ella, en la medida en que aún sean susceptibles de decisión
pública, administrativa o judicial;» [resolución pronunciada en el proceso
de inconstitucionalidad referencia 120-2007, del 15-III-2013].
Por lo que, los actos administrativos emitidos por
el Tribunal Sancionador, respecto a la imposición de sanciones que regula el
artículo 30 de la LRSIHCP, de los cuales no se haya ejercido ningún tipo de
control por el administrado, ya sea en sede administrativa o judicial, y que en
consecuencia hayan adquirido estado de firmeza, no pueden verse afectados por
la sentencia de inconstitucionalidad; sin embargo, aquellos que aún sean
susceptibles de decisión judicial -como en el presente caso-, deben ser
adecuados según las directrices expuestas por la Sala de lo Constitucional.
De este modo y acorde a lo expuesto en párrafos que
anteceden, es necesario extraer los fundamentos jurídicos de la sentencia de
inconstitucionalidad 109-2013 y relacionarlos al caso en concreto. Así, el
contenido esencial de la sentencia referida (como ya se indicó supra) estriba
en que de forma general, los montos mínimos de las multas que contempla el
precepto bajo análisis carecen de justificación objetiva suficiente en
relación con la finalidad que les sirve de fundamento, lo que, en consecuencia
supone una vulneración al subprincipio de idoneidad del principio de
proporcionalidad inherente al derecho de propiedad.
En este sentido, si los pisos sancionatorios de
esta disposición no son idóneos ni proporcionales en su formulación legislativa
-según la Sala de lo Constitucional-este razonamiento vincula a la
Administración Pública y a este Tribunal, a la obligación de examinar cada caso
en concreto bajo parámetros de proporcionalidad e idoneidad, que justifiquen la
sanción que más se adecue a la acción cometida por el infractor según su
capacidad económica.
Razón por la cual, la sanción como respuesta ante
conductas que causen infracciones no debe ser de magnitud tal que causen grave
daño al actor económico administrado dado que, en principio, el ente
administrativo no tiene como principal función la sanción, sino que
recurre a ésta como herramienta para lograr regular el mercado con el objeto de
fomentar el orden económico y social, así como la defensa de los intereses de
los proveedores y los consumidores, por ello no debe apartarse de la
interpretación teleológica de su uso.
En ese orden de ideas, corresponderá a la entidad
sancionadora realizar la debida ponderación de cara a imponer el quantum de
la sanción que corresponde a cada caso en concreto, en aras de desincentivar de
manera efectiva, las malas prácticas respecto al historial crediticio de las
personas, con el objetivo preciso de fomentar el desarrollo económico y no
actuar en detrimento de este y de los agentes económicos.”
ATENDIENDO A QUE SE MOTIVÓ ADECUADAMENTE LA
EXISTENCIA DE LA INFRACCIÓN, PERO NO SE FUNDAMENTÓ LA CUANTÍA DE LA
SANCIÓN, DEBE ESTIMARSE QUE LA DETERMINACIÓN DE
LA INFRACCIÓN ES UN ACTO LEGAL, NO ASÍ EL MONTO DE LA MULTA IMPUESTA
“Para ello, se
requiere de una expresa y manifiesta motivación en la cual la
autoridad explique -tomando en cuenta los criterios de ponderación o dosimetría
punitiva mencionados en la sentencia de inconstitucionalidad a la que se ha
venido haciendo referencia- (i) la intencionalidad de la conducta constitutiva
de la infracción; GO la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el
beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición
económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata
perseguida con la imposición de la sanción. Criterios, que ya están
incorporados en el reformado artículo 30 de la LRSIHCP.
Al revisar los
fundamentos de la sanción contenida en el primer acto impugnado, se observa que
el Tribunal Sancionador únicamente estableció que «... en virtud de la
sujeción a la ley, la Administración pública, únicamente puede actuar sobre la
base de una norma previa que la habilite (...) [eJn ese sentido, para fijar el
monto de la referida sanción, este Tribunal debe ceñirse a los límites
establecidos en la [LRSIHCP]...» [folios 35 vuelto y 36 frente del
expediente administrativo]. En virtud de lo cual, en la parte resolutiva impuso
la sanción mínima contemplada en el artículo 30 de la LRSIHCP.
En ausencia de ponderación a los extremos de
proporcionalidad -necesidad, mínima intervención y racionalidad- y de
lesividad, la única justificación que podría advertirse -de manera indiciaria-
es que se buscó limitar la intervención al mínimo legal; sin embargo, ante la
total falta de argumentos que justifiquen por qué la administración consideró
que una cuantía de cien salarios mínimos era proporcional a algún daño causado
o riesgo incurrido, racional desde el punto de vista de los ingresos de la
administrada, se evidencia que el acto administrativo originario mediante el
cual se sancionó a TELEMOVIL EL SALVADOR, S.A. de C.V., no está motivado respecto de la consecuencia jurídica impuesta a la
administrada.
La motivación de un acto de autoridad que tiene
injerencia en derechos fundamentales a los cuales puede restringir es una
exigencia ineludible, cuya ausencia trae aparejada la ilegalidad del acto
administrativo; por lo que, en el presente caso, atendiendo a que se motivó
adecuadamente la existencia de la infracción, pero no se fundamentó la cuantía
de la sanción, se advierte la concurrencia de los motivos de ilegalidad
invocados referentes a la vulneración al principio de proporcionalidad y al
derecho de propiedad privada; debiendo estimarse que la determinación
de la infracción es un acto legal, no así la fundamentación de la multa
impuesta, misma que no puede hacerse efectiva sin un previo análisis de
proporcionalidad, incluso, aunque la Administración Pública se haya decantado
por la cuantía mínima de la sanción.
En el contexto del
presente proceso contencioso administrativo, se advierte que a esta Sala no le
compete realizar el ejercicio de adecuación utilizando los parámetros que
permitan cuantificar idóneamente cuál ha de ser la cuantía de la sanción, la
competencia recae en controlar que el monto impuesto esté motivado de forma tal
que se evidencien los criterios de proporcionalidad para fijar la multa; por lo
que habiéndose comprobado la infracción, para corregir el valladar advertido en
el presente caso, deberá el Tribunal Sancionador fundamentar la fijación del
quantum a aplicar en la presente sanción conforme a los criterios de
proporcionalidad establecidos en la sentencia de inconstitucionalidad con
referencia 109-2013.
Cabe aclarar que conforme al límite derivado de la
prohibición de la reformatio in peius o reforma en perjuicio, en el
presente caso, la cuantía de la multa, sólo podrá ser igual o menor a
la impuesta inicialmente por la autoridad demandada.”