ACTO ADMINISTRATIVO
TODA DECLARACIÓN UNILATERAL DE
VOLUNTAD, JUICIO, CONOCIMIENTO O DESEO, EMITIDA POR LA ADMINISTRACIÓN EN EL EJERCICIO DE UNA POTESTAD
DISTINTA A LA REGLAMENTARIA
“La Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa -en adelante LJCA- señala en el artículo 1 que esta jurisdicción
será competente para conocer de las pretensiones derivadas de las actuaciones u
omisiones de la Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo y de
las actuaciones u omisiones de los concesionarios de la Administración Pública;
también, señala en el artículo 3, los tipos de pretensiones que pueden ser
deducidas en este ámbito, correspondiendo a:
a) Los Actos administrativos;
b) Los Contratos
administrativos; c) La inactividad de la Administración Pública; d) La
actividad material de la Administración Pública constitutiva de vía de hecho; e)
Las actuaciones y omisiones de naturaleza administrativa de los concesionarios;
y f) Las pretensiones relativas a la responsabilidad patrimonial directa del
funcionario o del concesionario, o responsabilidad patrimonial directa o subsidiaria
de la Administración Pública en su caso.
En reiterada jurisprudencia, la Sala de lo Contencioso
Administrativo -en adelante SCA-, ha definido al acto administrativo como: “toda declaración unilateral de voluntad, juicio,
conocimiento o deseo, emitida por la Administración en el ejercicio de una potestad
distinta a la reglamentaria.” (V. gr. Sentencia Definitiva
del 19-XI-2013 pronunciada en el proceso referencia 79-B-2001; auto definitivo del
19-III-2007, pronunciado en el proceso referencia 70-2006, entre otros).”
CLASIFICACIÓN DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
“El artículo 4 de la LJCA establece que podrán
deducirse pretensiones derivadas de actos administrativos expresos, tácitos y presuntos -atendiendo a su forma de
exteriorización-; así como, los actos definitivos o de trámite; por lo que conviene a hacer algunas consideraciones sobre ello.
La primera de las clasificaciones corresponde
a la forma en que estos se exteriorizan, o en función de su modo de expresión.
Así, la SCA ha señalado: “(i) los expresos, que
contienen una declaración explícita de
la Administración Pública, (ii) los tácitos, actuaciones
administrativas que conllevan
implícitamente una declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de
juicio, que no ha sido exteriorizada de forma expresa, y,
finalmente (iii) los presuntos, que
constituyen una situación de inactividad
formal de la Administración Pública a la que, por ministerio de
ley, se le aparejan determinadas consecuencias jurídicas, concretamente, la
presunción de la existencia de un acto desfavorable o denegatorio (silencio
administrativo negativo).” (Sentencia pronunciada el 05-V-2014, en el proceso
referencia 178-2010).
La segunda de las
clasificaciones a que haremos referencia es en función de su ubicación en el
procedimiento administrativo, los cuales corresponden a los actos definitivos y
actos de trámite. Respecto de cada uno de ellos la SCA en la sentencia
pronunciada el 30-IV-1998, dictada en el proceso referencia 26-E-97, expresó: “El acto administrativo, presupuesto esencial para
desencadenar el juicio contencioso administrativo, puede ser aquél con carácter
de definitivo; estos son, los que dentro de un procedimiento deciden o
resuelven el fondo del asunto y que causan estado en sede administrativa,
afectando a particulares.” Por su
parte, para efectos del proceso contencioso administrativo, respecto de los
actos de trámite, en la sentencia supra citada
indicó que: “Son impugnables los actos
administrativos denominados actos de trámite asimilables a definitivos. Estos
son los que, sin resolver el fondo del asunto planteado, ponen fin al
procedimiento administrativo, o hacen imposible su continuación” ().
Al respecto, de conformidad
con lo establecido en el artículo 4 de la LJCA, los actos administrativos que
pueden ser controlados en esta sede judicial son tanto los actos definitivos
como los de trámite. Estos últimos, cuando pongan fin al proceso, haciendo
imposible su continuación, cuando decidan anticipadamente el asunto de que se
trate o cuando produzcan indefensión o un daño irreparable.”
LA PRESUNCIÓN DE VALIDEZ
PERMITE QUE EL ACTO ADMINISTRATIVO PUEDA DESPLEGAR SUS EFECTOS DESDE EL MISMO
MOMENTO EN QUE SE DICTA
a.
“Presunción de validez.
Los actos administrativos
tienen la especial característica de su presunción
de validez, en vista que, de acuerdo a lo regulado en el artículo 86 inciso
final de la Constitución de la República, la Administración Pública sólo puede actuar cuando la ley la faculte, es
decir, las actuaciones administrativas deben estar previamente determinadas por
la Ley -principio de legalidad positivo-.
Esta presunción de validez “permite que el acto administrativo pueda
desplegar sus efectos desde el mismo momento en que se dicta” (Sentencia
definitiva pronunciada por la SCA el 30-VI-2016, en el proceso referencia
245-2007). Como consecuencia de dicha validez, está la eficacia, la cual se entiende como la aptitud que posee un acto
administrativo válido, de producir sus efectos jurídicos para los cuales fue
emitido. En la misma línea, la eficacia del acto produce dos características
esenciales: la ejecutividad y la ejecutoriedad.”
CARACTERISTICA DE EJECUTORIO Y
EJECUTIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
“De acuerdo a lo que expresa Agustín
GORDILLO, en el Tratado de Derecho Administrativo y obras
selectas, Tomo 3, 10ª edición,
Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2011, p. V-28, el acto
administrativo es ejecutorio: “(…) cuando
la administración tenga otorgados por el orden jurídico, en forma expresa o
razonablemente implícita, los medios para hacerlo cumplir por la coerción
directa o indirecta”. En otras
palabras, la ejecutoriedad se concibe como la facultad que tiene la Administración
Pública de hacer cumplir forzosamente un acto administrativo.
Por su parte, la SCA ha establecido que la ejecutividad “hace referencia a la
presunción de veracidad del contenido del acto y su inmediata obligatoriedad”
(Auto pronunciado el 21-V-2009, en el proceso referencia 234-2006).
Además de lo anterior, en el auto dictado el
26-X-2017 en el proceso 323-2017 ha señalado que “Existen algunos actos administrativos cuyos efectos son constitutivos,
desde que establecen órdenes de dar, hacer o no hacer hacia los administrados.
En estos casos, el destinatario de la decisión administrativa estará obligado a
observar las conductas necesarias, previstas en el acto, para darle adecuado
cumplimiento. La decisión administrativa en estos supuestos goza de
ejecutoriedad y la Administración no tiene la necesidad de acudir ante la
autoridad judicial para iniciar un proceso de ejecución de Sus actos, sino que
ella puede ejecutarlos directamente, por sus propios medios, en vía
administrativa. (…)”.
Lo antes expuesto, supone la fuerza obligatoria
inmediata del acto administrativo, nacida desde su notificación al particular.
Ello como una consecuencia de la presunción de validez del que está revestido.”
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE EJECUCIÓN TIENEN COMO
FINALIDAD DE QUE SU DECLARACIÓN DE VOLUNTAD SEA CUMPLIDA DE FORMA EFECTIVA
“b) Actos de ejecución.
Consecuencia de lo anterior,
la Administración Pública puede dictar actos administrativos con la finalidad
de que su declaración de voluntad sea cumplida de forma efectiva; esto son los
que se conocen como actos de ejecución, en tanto que tienen como exclusiva
función y finalidad la de lograr la eficacia material de los actos
administrativos. Así, la misma SCA señaló que “[…]mediante los actos de ejecución se persigue poner en práctica las
declaraciones contenidas en un acto, como en el caso de la exigencia del pago
por haber sido determinada una deuda tributaria, incluidas las de aquellos
actos cuya eficacia había quedado demorada ya por incumplimiento de los
destinatarios, ya porque concurre una causa legal o bien como consecuencia de
una medida cautelar.” (Auto definitivo del 25-XI-2010, emitido en el
proceso referencia 181-2008).”
LA EVENTUAL DECLARATORIA DE
ILEGALIDAD DE LOS ACTOS DEFINITIVOS Y SU CONSIGUIENTE ANULACIÓN, CONLLEVA A SU
VEZ, LA ANULACIÓN DE LOS ACTOS DE EJECUCIÓN DERIVADOS DE ÉSTE
“Asimismo, respecto de la
impugnación de los actos de ejecución, la SCA, en reiterada jurisprudencia a
dispuesto que, si bien es cierto dichos actos pueden implicar una nueva determinación
de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo por parte de la Administración
Pública, ésta siempre tendrá su causa en la contenida en el acto que se pretende
ejecutar. Por lo tanto, solo los actos definitivos son susceptibles de
impugnación, puesto que son estos, los que verdaderamente contienen la
declaración de voluntad de la Administración Pública que crea, modifica o extingue
una situación jurídica. En ese sentido, se entiende que la eventual
declaratoria de ilegalidad de los actos definitivos y su consiguiente
anulación, conlleva a su vez, la anulación de los actos de ejecución derivados
de éste. (V. gr. Autos definitivos: del
25-XI-2010, referencia 181-2008; del 23-VII-2010, referencia 278-2009; del
01-VI-2012, referencia 222-2011, entre otras).
De forma concreta, la SCA por medio de auto pronunciado en el proceso
323-2017 antes citado, ha destacado la necesaria distinción entre los actos
administrativos definitivos y los actos de ejecución, ya que sólo los primeros
son susceptibles de impugnación en sede jurisdiccional. Así, estableció: “Dicho esto, debe resaltarse que la
distinción entre los actos administrativos definitivos y denominados actos de
ejecución cobra importancia por cuanto que, si bien ambos implican una
actividad administrativa, por regla general, sólo los primeros son susceptibles
de impugnación mediante la acción contencioso administrativa, pues son éstos
los que realmente contienen la declaración de voluntad de la Administración
Pública que crea, modifica o extingue una situación jurídica. (…) Así pues, la
jurisprudencia de esta Sala ha sido constante en el hecho de entender que los
actos que se limitan a procurar la ejecución de otro no son impugnables con
independencia del acto definitivo del que son ejecución. La estimación de la pretensión formulada
frente a éste y su consiguiente anulación, acarreará la anulación de aquéllos
es decir, la de los de ejecución sin necesidad de su impugnación independiente.
Sin embargo, el mismo razonamiento seguido para negar la impugnación autónoma
de los actos de ejecución hace que no se pueda desconocer que ante determinadas
circunstancias, excepcionalmente, procede la impugnación autónoma
de los actos o actuaciones de ejecución.”
PROCEDERÁ LA IMPUGNACIÓN DE UN
ACTO DE EJECUCIÓN CUANDO, SIENDO VÁLIDO EL ACTO DEFINITIVO, EL ACTO DE
EJECUCIÓN CONTENGA UNA NUEVA DECLARACIÓN A LA QUE SE LE IMPUTE ALGÚN DEFECTO O
VICIO QUE NO SE ORIGINE EN EL PRIMERO
“No obstante, si bien se ha
expresado que sólo pueden impugnarse los actos definitivos, la SCA, también ha
destacado la posibilidad de la impugnación -excepcionalmente- de los actos de ejecución
-separados de los actos definitivos-. Para tal efecto ha expresado: “Esto ocurre cuando dejan de ser mecanismos
para poner en práctica las declaraciones que contiene el acto administrativo, y
pasan a convertirse en actos que, dada su desvinculación de la declaración
contenida en el acto cuya ejecución están llamados a lograr, por sí mismos son
constitutivos de una situación jurídica diferente. Dicho de otro modo,
procederá la impugnación autónoma cuando, siendo válido el acto definitivo, el
acto de ejecución contenga una nueva declaración a la que se le impute algún
defecto o vicio que no se origine en el primero.” (V. gr. Autos definitivos
pronunciados en los procesos referencias 181-2008 y 278-2009, antes citados).
Tal como lo ha expresado la
Sala en mención, la impugnación de actos de ejecución únicamente puede darse de
manera excepcional, cuando se acrediten circunstancias que demuestran que
siendo válido el acto definitivo, el acto de ejecución, contenga una nueva
declaración que modifica la previamente adoptada por aquel, o algún vicio o
defecto que no se origine en el primero.”