NULIDAD DE PLENO DERECHO
CON LA ANTIGUA NORMATIVA LOS PRESUPUESTOS
PROCESALES BÁSICOS PARA EL ACCESO A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
CEDÍAN
“La LJCA derogada reconocía expresamente la
posibilidad de impugnación directa de los actos administrativos en sede
jurisdiccional, cuando estos fueren nulos de pleno derecho -grado máximo de
invalidez-. Lo anterior se advierte de la lectura del artículo 7 antes citado,
el cual se transcribe a continuación:
“Art. 7.- No se admite la acción
contencioso administrativa respecto de los siguientes actos:
a)
los consentidos expresamente, y
aquéllos en que no se haya agotado la vía administrativa. Se entiende que
está agotada la vía administrativa, cuando se haya hecho uso en tiempo y forma
de los recursos pertinentes y cuando la ley lo disponga expresamente; y
b)
los que sean reproducción de
actos anteriores ya definitivos o firmes, y los confirmatorios de
acuerdos consentidos por haber obtenido estado de firmeza.
No obstante se admitirá la
impugnación contra los actos a que se refiere este artículo, cuando fueren
nulos de pleno derecho y estén surtiendo efecto; pero
ello, únicamente para el solo efecto de declarar su ilegalidad sin afectar los
derechos adquiridos”. (el resaltado es nuestro)
De la disposición antes citada,
se establecía que ante una demanda fundada en una nulidad de pleno derecho -atendiendo
a la gravedad del vicio alegado-, los presupuestos procesales básicos para el
acceso a la jurisdicción contencioso administrativa cedían, es decir, el
correcto agotamiento de la vía administrativa y la interposición de la demanda dentro del plazo de
sesenta días hábiles -Art. 11 LJCA derogada-, contados a partir del día
siguiente del acto que agotó la vía en mención; no eran necesarios.
Ahora bien, en este punto es
preciso traer a colación -como antecedentes históricos- lo que estableció la
Sala de lo Constitucional en la sentencia pronunciada en el proceso de amparo
número 384-97, de fecha nueve de febrero de mil novecientos
noventa y nueve, en la cual señaló que “La Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa faculta a la respectiva Sala, para revisar la
legalidad de los actos de la Administración Pública, con el objeto de
garantizar la imparcialidad del órgano que ha de dilucidar la posible ilegalidad
de los mismos. En ese sentido, pese a que la referida ley no establece las
causas por las cuales un acto administrativo se reputará nulo de pleno derecho,
la Sala de lo Contencioso Administrativo no puede inhibirse de conocer y
pronunciarse sobre la supuesta nulidad de un acto administrativo que se impugne
por tal motivo (...)”
Agregando además
que la SCA debía llenar de contenido el Art. 7 in fine de la LJCA de
1978, para lo cual se debían “atender criterios objetivos congruentes con su
enunciado genérico, asistiéndose del ordenamiento jurídico interno y de la
doctrina”.
Dicho mandato fue
ejecutado por la SCA y vía jurisprudencia -Vrg. sentencias pronunciadas en los
procesos 2-2006, 269-2006, entre otras- consolidó los supuestos en los cuales
se debía entender que un acto era nulo de pleno derecho.”
EL
INTERESADO PODRÁ SOLICITAR LA REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN
CUALQUIER TIEMPO EN LOS SUPUESTOS DE NULIDAD ABSOLUTA EN SEDE ADMINISTRATIVA
“4. Análisis de las disposiciones legales de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa vigente y del Decreto Transitorio 762, invocadas por
los recurrentes.
Señalado lo anterior,
corresponde analizar lo regulado en la normativa vigente desde el 31 de enero
del presente año. De conformidad con el artículo 24 de la LJCA, el agotamiento
de la vía administrativa continúa siendo un presupuesto de procesabilidad para
el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa; y remite a la “Ley de
Procedimientos Administrativos” que en la actualidad equivale al Decreto
Transitorio 762, para verificar la forma en que ésta se entenderá agotada.
Por su parte, no
encontramos en la actual LJCA ninguna disposición relacionada a las
pretensiones fundadas en nulidades de pleno derecho. Las DTPA, nos indican
cuando los actos administrativos incurren en nulidad absoluta o de pleno
derecho -Art. 1-.
Sobre la naturaleza de las nulidades de pleno derecho, la Sala de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia pronunciada a las catorce horas treinta y cuatro minutos del veinticuatro de septiembre de dos mil nueve, referencia 269-2006, ha manifestado: “En algunas legislaciones se introduce el término nulidad de pleno derecho como el grado máximo de invalidez, ocasionado por vicios de tal magnitud, que desnaturalizan al acto como tal. Según la determinación del legislador o la jurisprudencia, algunos de estos vicios coinciden con los de la llamada “nulidad absoluta” y otros con la inexistencia. (...)La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se establece precisamente que ésta constituye el “grado máximo de invalidez”, que acarrea por tanto consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio.” Ahora bien, el artículo 2 de las DTPA establece la forma en que se debe entender agotada la vía administrativa, el cual, literalmente establece:
“Agotamiento de la vía administrativa
Art. 2.- La vía administrativa se entenderá agotada, según el caso, con el acto que pone fin al procedimiento respectivo o con el acto que resuelva el recurso de apelación, independientemente de que el mismo deba ser conocido por el superior jerárquico o por otro órgano previsto por el legislador; o con el que resuelva cualquier medio impugnativo que inicialmente deba resolver el superior jerárquico, cuando dichos recursos sean previstos en leyes especiales. Los demás recursos previstos en leyes especiales tendrán carácter potestativo. La interposición de un recurso no reglado, no habilitará un plazo distinto para la impugnación de la actuación u omisión administrativa que se intente en la jurisdicción contencioso administrativa.” (el resaltado es nuestro)”
LOS VICIOS DE
NULIDAD ABSOLUTA, CONSIDERADA EL GRADO MÁXIMO DE INVALIDEZ, EL ADMINISTRADO
PUEDE SOLICITAR LA REVOCATORIA DEL MISMO, EN CUALQUIER TIEMPO, NO OBSTANTE QUE EL ACTO HAYA
ADQUIRIDO ESTADO DE FIRMEZA
“Por otra parte, el artículo 3 de
las Disposiciones bajo estudio establece:
“Revocatoria por razones de
legitimidad
Art. 3.- Los actos desfavorables podrán
ser revocados por la Administración, de oficio o a instancia del interesado.
Sólo a instancia del interesado puede
la Administración Pública revocar por razones de legitimidad sus actos que
produzcan efectos favorables.
El interesado podrá solicitar la
revocatoria de los actos administrativos en cualquier tiempo en los supuestos
de nulidad absoluta, pero en los casos de nulidad
relativa sólo podrá hacerlo mediante la interposición de los recursos a los que
se refiere el artículo 2 de este decreto.” (el resaltado
es nuestro).
El artículo antes
señalado nos ubica en el escenario de la “revocatoria por razones de
legitimidad”. De forma general, la revocatoria consiste en el retiro unilateral
de los efectos del acto emitido por la autoridad administrativa. Su fundamento
radica en la finalidad que tiene dicha autoridad de satisfacer en la mejor
forma los intereses públicos y observar la ley.
Dicha figura tiene
una doble finalidad; por un lado, permite al administrado interponer su
inconformidad con la decisión administrativa, y por otro, le da la oportunidad
a la misma autoridad emisora del acto, de revisar su actuación y subsanar los
vicios que el acto pueda tener; se trata de un mecanismo de control tanto para
el administrado como para la propia Administración.
Lo dispuesto en el
art. 3 DTPA antes citado no tiene la misma naturaleza de un recurso
administrativo ordinario -que se debe plantear en los plazos y forma
establecidos en la ley de la materia, como un requisito de procesabilídad para
acceder a la vía de la jurisdicción contencioso administrativa (agotamiento de
la vía administrativa); ya que la revisión del acto administrativo, vía
revocatoria, regulada en el precitado art. 3 DTPA, tiene una regulación
diferente atendiendo a que los actos sean favorables o desfavorables, en los
siguientes términos: (1) los actos que produzcan efectos desfavorables
pueden ser revocados de oficio o a instancia del interesado; y, (2) los
actos que produzcan efectos favorables, pueden ser revocados -por razones de
legitimidad- a instancia del interesado.
En ese último supuesto, es
importante aclarar, que la Administración Pública conforme al art. 4 de las
DTPA, tiene la posibilidad de impugnar sus propios actos administrativos
favorables que hubieran adquirido estado de firmeza, mediante el proceso de
lesividad -Art. 17 letra c), 93 y siguientes de la LJCA-, que es un supuesto
totalmente diferente al que es objeto de estudio en la demanda planteada, cuya
proponibilidad se analiza en esta instancia.
En ese orden el
inciso tercero del artículo 3 de las DTPA, establece la forma en que se
tramitará el primer supuesto de revocatoria a instancia del interesado, es
decir, la revocatoria de los actos desfavorables. Dicha tramitación dependerá
del vicio que contenga el acto: (a) nulidad
absoluta; o, (b) nulidad relativa.
Así, cuando se trate de vicios de nulidad absoluta, considerada el grado máximo
de invalidez, el administrado puede solicitar la revocatoria del mismo, en
cualquier tiempo, no obstante que el acto haya adquirido estado de firmeza;
que tal como lo ha sostenido la Sala de lo Contencioso Administrativo mediante
auto del 21/XII/2004, en el proceso referencia 157-S-2002, se produce “(...) al
transcurrir el término que el ordenamiento pertinente establecer para la interposición
de los respectivos recursos administrativos o de la acción contenciosa, en su
caso, sin que el administrado hubiera hecho uso de una o de otra opción,
respectivamente”.”
EL RECURSO DE
REVOCATORIA EN LOS SUPUESTOS DE NULIDADES DE PLENO DERECHO, REGULADO EN LAS
DTPA, DEBE SER CONSIDERADO COMO “HABILITANTE” Y NO POTESTATIVO
“En cambio, en el caso fundado en una nulidad relativa
o anulabilidad -vicio de menor grado-; se debe agotar previamente la vía
administrativa mediante la interposición de los recursos a que se refiere el
art. 2 de las DTPA.
Ahora bien, es
necesario acotar que la LJCA no prevé un plazo para la interposición de la
demanda fundada en una nulidad de pleno derecho (tal como lo sostienen los
apelantes) ni prevé la posibilidad -tal como lo hacía la LJCA derogada-, de la
impugnación directa en sede jurisdiccional de los actos administrativos que
adolezcan de nulidad de pleno derecho; razón por la cual es preciso analizar si
la revocatoria a que se refiere el precitado Art. 3 de las DTPA, en cuanto a
los actos nulos de pleno derecho, tiene carácter potestativo o habilitante.
IV.
Conclusión.
En ese orden de
ideas, al efectuar una interpretación armónica de la LJCA con las DTPA, esta
Cámara concluye que el agotamiento ordinario de la vía administrativa se
encuentra regulado en el art. 2 de las DTPA; cuya naturaleza es diferente a los
supuestos de revocatoria por razones de legitimidad a que se refiere el antes
citado art. 3 de las DTPA.
Que atendiendo al
nuevo diseño de la jurisdicción contenciosa administrativa, el recurso de
revocatoria en los supuestos de nulidades de pleno derecho, regulado en las
DTPA, debe ser considerado como “habilitante” y no potestativo, ya que con ello
se da la oportunidad al administrado de solicitar la revocatoria del acto, no
obstante, haya caducado el plazo inicial de controvertirlo tanto en sede
administrativa como en sede jurisdiccional. Y, a la vez, se le da a la
Administración Pública la posibilidad de revisar sus propias decisiones en
defensa del interés general que debe perseguir y tutelar dicha Administración,
lo cual genera un equilibrio entre ambas partes.
Y esto es necesario
en razón que el o los actos originales que le causan el agravio al
administrado ya se encontraban firmes, debido a que el mismo administrado
no utilizó los recursos pertinentes en tiempo y fauna, ni tampoco acudió
oportunamente a su control en sede sedeojurisdiccional. Es así, que las DTPA le permiten
al administrado accionar nuevamente -en casos de nulidad de pleno derecho-, y
activar la vía administrativa de forma extraordinaria., dándole otra
oportunidad para controlar los actos que considera nulos de pleno derecho; con
ello -si es que la Administración Pública no atiende a su petición-, se le
habilita un nuevo plazo para acudir a la sede judicial y cumple con el
agotamiento previo de la vía administrativa, como ya se dijo, de forma
extraordinaria.
En ese orden, debido a que la LJCA no hace ninguna
distinción y exige como presupuestos procesales básicos para acceder a la
jurisdicción: (a) el agotamiento de
la vía administrativa -art. 24-; y, (b)
la interposición de la demanda dentro del plazo de sesenta días hábiles -art. 25
letra a) y b)-, se reitera que es indispensable, previo al acceso del control
jurisdiccional de los actos administrativos firmes que se consideran nulos de
pleno derecho, acudir previamente a la Administración Pública con el objetivo
de agotar la vía de forma extraordinaria y habilitar el plazo para la
interposición de la demanda; razón por la cual sin este requisito previo la
demanda es improponible.
Se debe aclarar, que las alegaciones basadas en una
nulidad de pleno derecho mantienen la característica de imprescriptibilidad,
ya que, tal como lo regula las disposiciones transitorias, pueden ser
alegadas -en sede administrativa- en cualquier tiempo; y el que las
mismas se invoquen primero en dicha sede, de ninguna manera restringe o impide
el derecho de acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, sino lo
reglamenta y armoniza con la actual LJCA, misma que no hace ninguna diferencia
u otorga prerrogativas a las demandas basadas en nulidades de pleno derecho.
En razón de los argumentos antes expuestos, es
procedente CONFIRMAR la resolución
venida en alzada, por medio de la cual se declara IMPROPONIBLE la demanda formulada por los procuradores de BANCO DAVIVIENDA S.A., por las razones
señaladas en la presente sentencia.”