PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
ASPECTOS INTRÍNSECOS DEL CONTROL DE LEGALIDAD DE UN
ACTO ADMINISTRATIVO
“C. Expuesto lo
anterior, esta Sala realiza las siguientes acotaciones:
Conviene recordar que el control de legalidad
comporta mucho más que la sola constatación de la normalidad del acto,
estableciendo su conformidad en relación al parámetro de control, que son las
disposiciones generales.
En ese sentido, se ha sostenido que «...la
legalidad material de un acto administrativo se fiscaliza en un primer plano
con respecto a la conformidad con las leyes y los principios de derecho; en un
segundo plano, en cuanto a la conformidad del acto con la reserva de ley; en un
tercer plano, con respecto al ejercicio correcto de la potestad discrecional; y
en un cuarto plano, bajo los aspectos de la proporcionalidad» [Blanke,
Hermann-Josef. El principio de proporcionalidad en el Derecho alemán,
europeo y latinoamericano. Revista Circulo de Derecho Administrativo, año
5, número 9, PUCP, Lima 2010, p. 343].
De ello, se examinan como aspectos intrínsecos del
control de legalidad de un acto administrativo: (1) su concordancia con el
sistema jurídico más que estrictamente con la ley, de ahí que se contemple la
concurrencia de los valores y principios juridizados en la norma primaria y
trasladados a las nonius legitimadas por ella; (2) su adecuación al plano
jurídico determinado que lo permite, a partir de la legalidad estricta
reflejada en la norma ex ante, con carácter de ley formal; (3) su sujeción a
los límites fijados a la discrecionalidad en tanto reconocida por la ley para
evitar actos arbitrarios; y (4) el principio de proporcionalidad, que se aborda
infra.”
DECLARADO INCONSTITUCIONAL EL ARTÍCULO 30 DE LA LRSIHCP, LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS RESPECTO A LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES QUE SE ENCUENTRAN EN
REVISIÓN DEBEN SER ADECUADOS SEGÚN LAS DIRECTRICES EXPUESTAS POR LA SALA DE LO
CONSTITUCIONAL
“Como fundamento de toda la legalidad se parte
siempre, del control de constitucionalidad de una norma, a fin de elegir, entre
las posibles, la que mejor se adecúe no solo al texto (la mera literalidad) de
la constitución sino a sus valores, principios y fines (un reconocimiento teleológico
y axiológico), en ese sentido, y atendiendo al principio jura novit curia (el
juez conoce el derecho), es menester traer a colación la sentencia de
inconstitucionalidad 109-2013 de las quince horas con diez minutos del día
catorce de enero de dos mil dieciséis, mediante la cual, la Sala de lo
Constitucional declaró inconstitucional los montos mínimos sancionatorios
descritos en el artículo 30 de la LRSI.HCP.
Al examinar la sentencia citada, advertimos que la
Sala de lo Constitucional consideró que los montos mínimos de las multas que
contempla el precepto antes mencionado carecen de justificación objetiva
suficiente en relación con la finalidad que les sirve de fundamento, lo que, en
consecuencia supone una vulneración al subprincipio de idoneidad del principio
de proporcionalidad inherente al derecho de propiedad, de conformidad a los
artículos 246 y 2 de la Constitución de la República.
Así, indicó que «... considerando la índole
pecuniaria de las sanciones contempladas en el art. 30 LERESIHCP y la cuantía
de las mismas que pueden establecerse en atención a los rangos mínimos
que se permiten para cada tipo de infracción, se estima que ciertamente la
medida legislativa cuestionada implica una intervención en el ámbito de
protección material del derecho a la propiedad, pues implica la extinción o
exacción con carácter coercitivo sobre una parte de los bienes del sujeto
sancionado... ».
La Sala de lo
Constitucional describe la importancia de la finalidad del legislador con las
sanciones reguladas en el artículo cuestionado, a efecto de enjuiciar la
proporcionalidad de la medida concreta impugnada a partir de su idoneidad.
El referido tribunal constitucional explicó que « ...para que el juicio de
proporcionalidad responda a criterios objetivos requiere de una cuota de
razonabilidad, a efecto que la decisión que determine el legislador sea
conforme no solamente a la normativa constitucional, sino a las necesidades de
la realidad. Dicha razonabilidad, se distingue en tres niveles: (i) el
normativo, que sugiere que las normas infraconstitucionales mantengan
coherencia con el contenido de la Constitución; (ii) el técnico, que se refiere
a que debe existir una apropiada adecuación entre los fines postulados por una
ley y los medios que planifica para lograrlos; y (iii) el axiológico, que
envuelve la exigencia de congruencia de los medios escogidos por la norma con
los valores constitucionalmente reconocidos».”
LA ENTIDAD SANCIONADORA DEBE REALIZAR LA PONDERACIÓN E IMPONER EL
QUANTUM DE LA SANCIÓN QUE
CORRESPONDE, DESINCENTIVANDO LAS MALAS PRÁCTICAS RESPECTO AL HISTORIAL
CREDITICIO DE LAS PERSONAS, FOMENTANDO EL DESARROLLO ECONÓMICO
“De este modo, sobre la justificación de los pisos
de las sanciones contempladas en el artículo 30 de la LRSIHCP, la Sala de lo
Constitucional advirtió que la autoridad demandada «...parte de la premisa que todos
los agentes económicos que de alguna manera manejan datos sobre el historial de
crédito de consumidores o clientes, paseen ingresos económicos por tal
actividad lo suficientemente elevados para soportar multas desde las cuantías
mínimas determinadas en la LERESIHCP. Sin embargo, dicha presunción genérica
sobre la capacidad económica de los sujetos infractores a la ley en comento no
ha sido sustentada por el Órgano Legislativo, en tanto que no ha aportado los
elementos objetivos necesarios y pertinentes para justificar el porqué de la
determinación de los montos que constituyen los pisos sancionatorios en
cuestión cien y trescientos un [sic] salarios mínimos mensuales urbanos
del sector comercio y servicios para las infracciones graves y muy graves,
respectivamente-, por ejemplo, mediante estudios verificables sobre la
identificación de las personas jurídicas que funcionan en carácter de agentes
de información en ese ámbito, así como la media de ganancias o rentabilidad que
cada uno de estos [sic] obtiene con la realización de las
conductas sancionadas, entre otros aspectos».
Continuó argumentando que tal situación «... implica, por un lado, que, si la
capacidad económica de los infractores es el parámetro que tomó en cuenta el
legislativo, los montos mínimos de las
multas reguladas en la disposición impugnada fueron establecidos de forma
arbitraria, es decir sin la justificación objetiva suficiente en relación con
la finalidad que les sirve de fundamento, en inobservancia al principio de
razonabilidad; y, por otro, que la
medida en examen no cumple, en consecuencia, con el subprincipio de idoneidad
en atención al fin identificado, siendo desproporcionada la intervención
que conlleva en el derecho de propiedad -art. 2 Cn.-» (resaltado propio).
Por lo tanto, la Sala de lo Constitucional concluyó
que «... [e]n
tanto que la deficiente razonabilidad de una norma incide en su
proporcionalidad -pues la relación entre una medida y un fin
constitucionalmente relevante tiene como presupuesto lógico que tal fin exista
y, asimismo, que haya una razón que justifique o fundamente la misma-, se concluye que los montos mínimos
sancionatorios que contempla el art. 30 LERESIHCP vulneran efectivamente los
arts. 2 y 246 Cn., por lo cual es procedente declarar su inconstitucionalidad
en esta sentencia» (resaltado propio).
Pero además, en el mismo pronunciamiento, el
tribunal constitucional indicó que «...en aras de la seguridad
jurídica, se aclara que la presente decisión no afectará en modo alguno las
sanciones que de forma previa a la misma hubieren sido impuestas a sujetos
infractores por parte del Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor
de conformidad con la competencia que le otorga el art. 6 LERESIHCP» (resaltado propio).
Al indicar lo anterior, este Tribunal interpreta
que dicha Sala hace referencia a situaciones jurídicas en estado de firmeza o
consumadas, que no estén siendo sujetas de procesos para su revisión formal y
no puedan ser modificadas por el tribunal competente [léase el proceso
contencioso administrativo]; ello tiene sentido, en cuanto que el principio de
seguridad jurídica se entiende, en razón a la certeza que el individuo posee de
que su situación jurídica no sea modificada más que por los procedimientos
regulares, establecidos previamente. Y al estar las sanciones administrativas
bajo el examen de legalidad, las mismas pueden verse afectadas por la sentencia
que emita esta Sala.
Dicho lo anterior, y en completa congruencia, la
jurisprudencia constitucional ha indicado que «...las situaciones anteriores a la
declaración de inconstitucionalidad quedan afectadas por ella, en la medida en
que aún sean susceptibles de decisión pública, administrativa o judicial;» [resolución pronunciada en el proceso de
inconstitucionalidad referencia 120-2007, del 15-III-2013].
Por lo que, los actos administrativos emitidos por
el Tribunal Sancionador, respecto a la imposición de sanciones que regula el
artículo 30 de la LRSIHCP, de los cuales no se haya ejercido ningún tipo de
control por el administrado, ya sea en sede administrativa o judicial, y que en
consecuencia hayan adquirido estado de firmeza, no pueden verse afectados por
la sentencia de inconstitucionalidad; sin embargo, aquellos que aún sean
susceptibles de decisión judicial -como en el presente caso-, deben ser
adecuados según las directrices expuestas por la Sala de lo Constitucional.
De este modo y acorde a lo expuesto en párrafos que
anteceden, es necesario extraer los fundamentos jurídicos de la sentencia de
inconstitucionalidad 109-2013 y relacionarlos al caso en concreto. Así, el
contenido esencial de la sentencia referida (como ya se indicó supra) estriba en que de
forma general, los montos mínimos de las multas que contempla el precepto bajo
análisis carecen de justificación objetiva suficiente en relación con la
finalidad que les sirve de fundamento, lo que, en consecuencia supone una
vulneración al subprincipio de idoneidad del principio de proporcionalidad
inherente al derecho de propiedad.
En este sentido, si los pisos sancionatorios de
esta disposición no son idóneos ni proporcionales en su formulación legislativa
-según la Sala de lo Constitucional-este razonamiento vincula a la Administración
Pública y a este Tribunal, a la obligación de examinar cada caso en concreto
bajo parámetros de proporcionalidad e idoneidad, que justifiquen la sanción que
más se adecue a la acción cometida por el infractor según su capacidad
económica.
En razón de lo dicho, la sanción como respuesta
ante conductas que causen infracciones no debe ser de magnitud tal que causen
grave daño al actor económico administrado dado que, en principio, el ente
administrativo no tiene como principal función la sanción, sino que
recurre a ésta como herramienta para lograr regular el mercado con el objeto de
fomentar el orden económico y social, así como la defensa de los intereses de
los proveedores y los consumidores, por ello no debe apartarse de la
interpretación teleológica de su uso.
En ese orden de
ideas, corresponderá a la entidad sancionadora realizar la debida ponderación de cara a imponer el quantum de la
sanción que corresponde a cada caso en concreto, en aras de desincentivar de
manera efectiva, las malas prácticas respecto al historial crediticio de las
personas, con el objetivo preciso de fomentar el desarrollo económico y no
actuar en detrimento de este y de los agentes económicos.”
ATENDIENDO A QUE SE MOTIVÓ ADECUADAMENTE LA EXISTENCIA DE LA INFRACCIÓN,
PERO NO SE FUNDAMENTÓ LA CUANTÍA DE LA SANCIÓN, DEBE ESTIMARSE QUE LA
DETERMINACIÓN DE LA INFRACCIÓN ES UN ACTO LEGAL, NO ASÍ EL MONTO DE LA MULTA
IMPUESTA
“Para ello, se
requiere de una expresa y manifiesta motivación en la cual la autoridad
explique -tomando en cuenta los criterios de ponderación o dosimetría punitiva
mencionados en la sentencia de inconstitucionalidad a la que se ha venido
haciendo referencia- (i) la intencionalidad de la conducta constitutiva de la
infracción; (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el
beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición
económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata
perseguida con la imposición de la sanción. Criterios, que ya están
incorporados en el reformado artículo 30 de la LRSIHCP.
Al revisar los fundamentos de la sanción contenida
en el acto impugnado en el presente proceso, se observa que el Tribunal
Sancionador únicamente estableció que «... en virtud de la sujeción a la
ley, la Administración pública, únicamente puede actuar sobre la base de una
norma previa que la habilite (...) [e]n ese sentido, para fijar el monto de la
referida sanción, este Tribunal debe ceñirse a los límites establecidos en la [LRSIHCP]...»
[folios 46 del expediente administrativo relacionado con el presente caso]. En
virtud de lo cual, en la parte resolutiva impuso la sanción mínima contemplada
en el artículo 30 de la LRSIHCP.
En ausencia de ponderación a los extremos de
proporcionalidad -necesidad, mínima intervención y racionalidad- y de
lesividad, la única justificación que podría advertirse -de manera indiciaria-
es que se buscó limitar la intervención al mínimo legal; sin embargo, ante la
total falta de argumentos que justifiquen por qué la administración consideró
que una cuantía de cien salarios mínimos era proporcional a algún daño causado
o riesgo incurrido, racional desde el punto de vista de los ingresos de la
administrada, se evidencia que el acto administrativo originario mediante el
cual se sancionó a TELEMOVIL EL SALVADOR, S.A. de C.V., no está motivado respecto de la consecuencia jurídica impuesta a la
administrada.
La motivación de un acto de autoridad que tiene
injerencia en derechos fundamentales a los cuales puede restringir es una
exigencia ineludible, cuya ausencia trae aparejada la ilegalidad del acto
administrativo; por lo que, en el presente caso, atendiendo a que se motivó
adecuadamente la existencia de la infracción, pero no se fundamentó la cuantía
de la sanción, se advierte la concurrencia de los motivos de ilegalidad
invocados referentes a la vulneración al principio de proporcionalidad y al
derecho de propiedad privada; debiendo
estimarse que la determinación de la infracción es un acto legal, no así la motivación
de la multa impuesta, misma que no puede hacerse efectiva sin un
previo análisis de proporcionalidad, incluso, aunque la Administración Pública
se haya decantado por la cuantía mínima de la sanción.
En el contexto del presente proceso contencioso
administrativo, se advierte que a esta Sala no le compete realizar el ejercicio
de adecuación utilizando los parámetros que permitan cuantificar idóneamente
cuál ha de ser la cuantía de la sanción, la competencia recae en controlar que
el monto impuesto esté motivado de forma tal que se evidencien los criterios de
proporcionalidad para fijar la multa; por lo que habiéndose comprobado la
infracción, para corregir el valladar advertido en el presente caso, deberá el
Tribunal Sancionador fundamentar la fijación del quantum a aplicar en la
presente sanción conforme a los criterios de proporcionalidad establecidos en
la sentencia de inconstitucionalidad con referencia 109-2013.
Cabe aclarar que conforme al límite derivado de la prohibición de la reformatio in peius o reforma en perjuicio, en el presente caso, la cuantía de la multa, sólo podrá ser igual o menor a la impuesta inicialmente por la autoridad demandada.”