LEGITIMACIÓN
PASIVA
PROCEDE DECLARAR LA IMPROPONIBILIDAD DE LA DEMANDA, POR FALTA DE
LEGITIMACIÓN PASIVA, AL NO HABERSE DEMANDADO AL FUNCIONARIO EMISOR DEL ACTO
IMPUGNADO
“Por tanto, analizadas que han sido las circunstancias que deben cumplirse
para que el traslado de personal sea legal, art. 40 de la LCAM, debe procederse
a realizar el examen de legalidad en relación a los actos objeto de control ante
esta jurisdicción.
En este punto, resulta indispensable traer de nuevo las disposiciones
legales antes referidas, que habilitan al Alcalde Municipal para realizar por sí
o a solicitud del Concejo Municipal, los traslados de personal al servicio del municipio.
Así, de
conformidad con los arts. 14 inc. 10, 15 inc. 1° y 40 de la LCAM, corresponde tanto
al Alcalde Municipal como al Concejo Municipal, el adecuado establecimiento de la
carrera administrativa municipal, así como la aplicación de la LCAM, dentro de sus
respectivos ámbitos de competencia.
Por lo anterior,
toma especial importancia la identificación del acto administrativo que finalmente
produce los efectos nocivos en la parte demandante, a fin de identificar si en él
concurren los supuestos antes descritos. En el presente caso, es únicamente el acto
emitido por el Alcalde Municipal de Conchagua, el que de forma concreta dispone
el traslado de la señora ZEADT; sin embargo, se advierte
que no se otorgó, por parte de la demandante, legitimación pasiva al órgano emisor
del mismo, como lo manda el art. 19 inc. 1° LJCA. Ello impone un análisis especial
sobre el punto.
C. DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE TRASLADO, QUE
SE IMPUGNA
La señora ZEADT interpuso la demanda en contra del acto administrativo
de traslado que, según consta a folios doce, fue emitido por el Alcalde Municipal
de Conchagua, a través del acuerdo número tres, del libro de actuaciones del Alcalde
Municipal, en fecha nueve de mayo de dos mil dieciocho; fue a través de dicho acto,
que se acordó el traslado del cargo que desempeñaba como **********, hacia la Unidad
de Desarrollo Comunal Niñez y Juventud, ocupando el cargo de Encargada de Casa de
Alcance del Cantón **********, a partir de su notificación.
Del acto administrativo en cuestión, resulta oportuno establecer que
a través del auto de fecha veintiocho de agosto de dos mil dieciocho, romano IV,
se le hizo saber que, entre otros requisitos subjetivos de la pretensión, se encuentra
la legitimación, activa y pasiva, la cual corresponde a quienes son los verdaderos
titulares de la relación jurídica material que se pretende resolver en el proceso,
en aras a que la sentencia resulte eficaz, por lo que debía traerse lo dispuesto
en la letra a), inc. 1° del art. 19 LJCA, en cuanto a que deberán ser demandados
la entidad pública u órgano del Estado que hubiere emitido la actuación u omisión
de naturaleza administrativa que se impugna.
En el presente caso, la señora ZEADT se limitó a identificar como entidad
pública demandada al Concejo Municipal de Conchagua, resultando de ello necesario
que la demandante aclarara si, en atención a lo establecido en la disposición última
citada, demandaría además a una entidad pública u órgano del Estado; a lo cual la
demandante expresó que se demandaba al órgano Institución, reiterando que sería
demandado únicamente el Concejo Municipal de Conchagua. Por ello, deberá procederse
a formular las valoraciones correspondientes sobre el funcionario que emite el acto
administrativo de traslado.
De lo expuesto y acreditado por las partes en el proceso, fue posible
establecerse que en fecha ocho de mayo de dos mil dieciocho, el Concejo Municipal
de Conchagua emitió el acuerdo sobre el punto catorce, a través del cual únicamente
autorizó al Alcalde Municipal para reasignar funciones y/o actividades a los funcionarios
y empleados municipales; es decir, dicho acto administrativo no dispuso el traslado
de la empleada ZEADT; por tanto no fue éste el acto administrativo que le causó
de forma directa el agravio a la actora, señora ZEADT.
Por el contrario, de la prueba producida en el proceso, fue posible
establecer que la autoridad que de forma concreta y precisa dispuso el traslado,
fue el Alcalde Municipal de Conchagua, a través del acuerdo número tres de fecha
nueve de mayo de dos mil dieciocho. Por tanto habiéndose probado que el acto administrativo
que efectivamente ordenó el traslado, fue emitido por el Alcalde Municipal de Conchagua,
y no por el Concejo Municipal de Conchagua, es posible advertir un defecto en la
construcción subjetiva de la pretensión, por cuanto, de conformidad a lo dispuesto
en el art. 19 inc. 1° letra a) LJCA, debe otorgarse legitimación pasiva en el proceso
contencioso administrativo, es decir, de demandarse, al órgano que hubiere emitido
la actuación impugnada, lo cual no se hizo en el presente proceso.
Como se planteó inicialmente desde la demanda, la parte actora demandó
al Concejo Municipal de Conchagua, aun cuando en la relación de los hechos funda
su pretensión indicando que el Concejo Municipal y el Alcalde Municipal de Conchagua,
al emitir un acto administrativo del traslado, debieron motivar el acto. Sin embargo,
a pesar de ello y de las prevenciones que se formularon al inicio del proceso, la
parte actora no demanda al funcionario emisor del acto administrativo del cual se
redarguye ha ocasionado un agravio en la esfera jurídica del particular, es decir
al Alcalde Municipal.
En relación a la legitimación pasiva, la Sala de lo Contencioso Administrativo
de la Corte Suprema de Justicia, ha sostenido en sus antecedentes jurisprudenciales,
verbigracia el auto pronunciado en proceso
con ref. 163-2015, de fecha 03 de octubre de 2016:
“La legitimación
alude a la especial condición o vinculación -activa o pasiva-de uno o varios sujetos
con el objeto litigioso. Tal categoría indica, en cada caso, quienes (sic) son los
verdaderos titulares de la relación jurídica material que se intenta dilucidar en
el ámbito del proceso, y cuya participación procesal es necesaria para que la sentencia
resulte eficaz. Dicho en otras palabras, legitimación es la aptitud de ser parte
en un proceso concreto, como demandante (legitimación activa) o como demandado (legitimación
pasiva), y cuando se deduce una pretensión contra un acto administrativo, es la
Administración Pública quien se encuentra pasivamente legitimada en el proceso.
La legitimación
pasiva a que se hace referencia, no corresponde a la Administración Pública abstractamente
considerada o a cualquier órgano de ésta, sino al funcionario o autoridad emisor
del acto sobre el cual el actor considera se le ha causado agravio. Es decir, la
legitimación pasiva en el proceso contencioso administrativo, corresponde a aquel
funcionario o autoridad emisor del acto administrativo que se impugna”.
Por su parte, la Cámara Segunda de lo Civil de la Primera Sección del
Centro, a través de la sentencia con ref. 11-PC-CE-12, de fecha 19 de noviembre
de 2012, estableció: “II. Uno de los presupuestos
procesales más importantes de todo proceso es la legitimación activa y pasiva, que
trata de resolver la cuestión de quién debe de interponer la pretensión y contra
quien (sic) debe interponerse para que el juez pueda dictar una sentencia que resuelva
el tema de fondo, esto es para que esa sentencia pueda decidir sobre si estima o
desestima la pretensión. El concepto de legitimación va unido a la posibilidad de
tener acción para pedir en juicio la actuación del derecho objetivo, en un caso
concreto y contra quién puede pedirse. III. La legitimación se encuentra regulada
en el artículo 66 del CPCM, el cual literalmente establece: “Tendrán legitimación
para intervenir como partes en un proceso los titulares de un derecho o un interés
legalmente reconocido en relación con la pretensión. También se reconocerá legitimación
a las personas a quienes la ley permita expresamente actuar en el proceso por derechos
e intereses de los que no son titulares”. Dicho artículo establece los casos en
que puede intervenir una persona en un proceso sin ser el titular del derecho que
se discute, limitándolo sólo a los casos específicos en que sea reconocido expresamente
por la ley. IV. En ese sentido, es necesario que haya una especial condición o vinculación
de un sujeto con un objeto litigioso determinado que le habilita para comparecer
o exigir su comparecencia en un proceso; lo que se pretende es evitar la apertura
de toda una actividad jurisdiccional que desemboque en no poder resolver un asunto
jurídico debido a que la persona que ha sido demandada no ostenta la calidad de
parte en un proceso.”
De lo anterior se infiere que la parte actora no interpuso su demanda
en contra del funcionario legitimado pasivamente, en el caso sub judice, el Alcalde Municipal de Conchagua,
puesto que fue éste precisamente quién emitió el acto administrativo de traslado
de la trabajadora ZEADT, lo cual se pone de manifiesto a través de la prueba documental
admitida y producida en audiencia, consistente en el acuerdo número tres, del libro
de actuaciones del Alcalde Municipal, de fecha nueve de mayo de dos mil dieciocho,
en el que el Alcalde Municipal de Conchagua dispuso que la trabajadora ADT sería
la Encargada del Centro de Alcance, Cantón **********, de forma temporal, devengando
un salario de QUINIENTOS DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA.
En este sentido, en el presente caso, toda la responsabilidad de garantizar
la irrestricta observancia de los supuestos legalmente establecidos y jurisprudencialmente
desarrollados para los traslados de personal del municipio, corresponde al emisor
del respectivo acto o acuerdo administrativo, es decir al Alcalde del municipio.
Es dicho ente el que debió justificar en el proceso si efectivamente, basado en
razones objetivas, había verificado la necesidad del traslado, según el adecuado
desempeño de las actividades propias del municipio, y debió garantizar la no afectación
de las condiciones esenciales que rigen la relación funcionarial entre un servidor
público y el municipio, esto es, la localidad donde se presta el servicio, la categoría
del cargo, las funciones asignadas y el salario. Asimismo, es dicha autoridad la
que debió acreditar en el proceso, si todo lo anterior fue debidamente realizado
y motivado en el acto administrativo a través del cual dispuso el traslado de la
señora ADT.
Al no haberse demandado al funcionario emisor del acto impugnado, no
existe un nexo o vínculo entre la pretensión planteada por la parte actora y la
decisión sobre el fondo de dicho acto. Por lo que, de emitir un pronunciamiento
respecto a la existencia de legalidad o ilegalidad del acto administrativo de traslado,
que fue dispuesto por el Alcalde Municipal de Conchagua, se estaría limitando y
por tanto vulnerando el derecho de audiencia y defensa que le asiste a la persona
emisora del acuerdo de traslado; por tanto, la sentencia resultaría ineficaz.
De ahí que, con base en lo dispuesto en los arts. 35 inc. 4° de la
LJCA, 66 y 277 del CPCM, se deberá declarar improponible la demanda en relación
al acto administrativo de traslado de la trabajadora ZEADT, contenido en el acuerdo
número tres del libro de actuaciones del Alcalde Municipal, de fecha nueve de mayo
de dos mil dieciocho, por falta de legitimación pasiva.
De lo expuesto en los párrafos anteriores, se vuelve imposible para
este juzgador, concluir el análisis de legalidad respecto de dicho acto administrativo,
pues resultaría vano, ante la improponibilidad advertida.”