DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“III. 1. La
administración pública es el conjunto de entidades estatales encargadas de
realizar las funciones de ejecución y gestión de la cosa pública, con la
finalidad de satisfacer el interés general o colectivo. De ahí que sea uno de
los instrumentos más importantes con que cuenta el gobierno en su tarea de
dirección política, económica y social del país. A fin de realizar la
satisfacción de los intereses generales, la administración cuenta con un poder,
no solo de crear normas –generales y abstractas– de rango inferior al
legislativo, sino también para emitir decisiones y hacerlas ejecutar de
forma inevitable (sentencia de 29-IV-2013, Inc. 18-2008). Estas potestades se
caracterizan como posibilidades y deberes de actuación que el ordenamiento
jurídico atribuye a la administración, para que puedan producir efectos
jurídicos en la realidad y tengan la capacidad de imponer al administrado el
deber de tolerancia al desarrollarse su ejercicio.”
PODER SANCIONATORIO DE LA ADMINISTRACIÓN
“Dentro de ellas,
para el caso concreto, interesa resaltar aquellas que se relacionan con el
poder sancionatorio de la administración, y cuyo ejercicio puede incidir
negativamente en la esfera de los derechos fundamentales de los administrados.
La importancia de esta potestad se manifiesta en el hecho de que, si fuera
vedada a la administración, significaría dejarla sin una herramienta muy eficaz
para hacer cumplir el ordenamiento jurídico. En otras palabras, en la actualidad,
es innegable que a través del Derecho Administrativo Sancionador se pretende
garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante
la imposición de una sanción que no solo repruebe, sino que también prevenga la
realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en
esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas
que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas
jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades y
servidores públicos (sentencia de 13-II-2015, Inc. 21-2012).”
EJERCICIO
DEL PODER SANCIONATORIO DE LA ADMINISTRACIÓN SE ENCUENTRA SUJETO A LOS
CONDICIONAMIENTOS EXIGIBLES A CUALQUIER ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA POR MEDIO DE
PRINCIPIOS
“Ahora bien, el
ejercicio de este poder coercitivo está sujeto a los condicionamientos
exigibles a cualquier actuación administrativa, a saber: (i) principio de
habilitación previa, según el cual la administración necesita de un respaldo
normativo explícito de acuerdo con la reserva de ley formal para intervenir
negativamente en los derechos fundamentales de los ciudadanos. De modo que se
excluye toda posibilidad de que se pueda imponer limitaciones a los derechos
sin norma legal que lo ampare; (ii) principio de proporcionalidad, es decir,
debe existir congruencia entre los fines que persigue la actuación
administrativa y las medidas de intervención utilizadas; (iii) principio de
igualdad, esto es, la actuación administrativa no puede tener como fundamento
una discriminación o un tratamiento desigual irrazonable ante los diversos
sectores de la población; y (iv) principio favor libertatis, de
acuerdo con el cual la administración –dentro de todos aquellos medios posibles
o admisibles para realizar una intervención– debe escoger el que resulte más
favorable a los derechos de las personas (sentencia de 29-VI-2015,
Inc. 107-2012).”
CONFIGURACIÓN
DE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y FAVOR LIBERTATIS
“La conjugación de los principios de
proporcionalidad y favor libertatis genera una escala o
progresión de la actividad administrativa que puede significar una limitación a
derechos fundamentales. Esta escala es la siguiente: (i) un grado menor de
intervención, que conlleva la inscripción en un determinado registro o la
obligación de soportar inspecciones; (ii) un grado intermedio, como acontece
con la autorización, en el que la administración corrobora que se dan las
condiciones exigidas para una actividad; (iii) un grado superior, donde la
actividad administrativa se concreta en prohibiciones y mandatos; y (iv) un
grado o nivel máximo, en el que se encuentran las restricciones de
derechos fundamentales a favor del interés público.”
HABILITACIÓN Y CONDICIONAMIENTO
CONSTITUCIONAL A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA QUE PUEDA SANCIONAR LAS
CONTRAVENCIONES A LAS LEYES
“En esa línea, para
garantizar una intervención justificada en los derechos, el art. 14 Cn.
habilita y condiciona a la administración pública para que pueda sancionar las
contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas. Así lo ha reconocido
este tribunal desde la sentencia de 13-XII-88, Controversia 1-88, en la que se
afirmó que tal enclave constitucional es válido para el establecimiento de
sanciones administrativas. Ahora bien, según el modelo constitucional y
democrático del ejercicio del poder político, la potestad sancionatoria está
jurídicamente limitada por la ley, entendida esta no únicamente como ley
formal, sino también por las disposiciones constitucionales.”
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
“Sobre ello versa el
principio de legalidad, que determina que toda acción administrativa se
presente como un ejercicio de poder atribuido previamente por la ley (art. 15
Cn.), así como delimitado y construido por ella, de manera que no se pueda
actuar sin una atribución normativa previa. De esta forma, la ley otorga a la
administración facultades de actuación que pueden producir efectos jurídicos,
como la imposición de una sanción, que puede ser de diversa naturaleza a las
indicadas en el art. 14 Cn. según se ha establecido en varios pronunciamientos
de este tribunal (sentencias de 19-VII-2007 y 15-I-2004, Amps. 332-2006 y
1005-2002, por su orden).”
DIFERENCIA
DE LA POTESTAD SANCIONADORA COMO FACETA DEL PODER PUNITIVO DEL ESTADO CON
RESPECTO A LOS ILÍCITOS DE NATURALEZA PENAL
“Por tanto, no debe
perderse de vista que dicha potestad sancionadora es una de las facetas que el
genérico poder punitivo del Estado muestra frente a las personas. La diferencia
que posee con respecto a los ilícitos de naturaleza penal es solo cuantitativa
–en razón de la intensidad de la sanción a imponer–. De ahí que la aplicación
de los principios y reglas constitucionalizadas que presiden el Derecho Penal
sean aplicables al Derecho Administrativo Sancionador, con fundamento en la homogeneización
o unidad punitiva, siempre que se atienda a la singularidad en cada uno de sus
procedimientos, en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus
sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas
sobre las penales en el ordenamiento jurídico. Por ello, la aplicación de los
principios y garantías que rigen en el ámbito de la legislación penal es
igualmente exigible y aplicable en el Derecho Administrativo Sancionador (Inc.
107-2012).”
APLICACIÓN
DE PRINCIPIOS INSPIRADORES DEL ORDEN PENAL
“Según la sentencia de 17-XII-1992, Inc.
3-92, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación al Derecho
Administrativo Sancionador pues ambos son manifestaciones del ordenamiento
punitivo del Estado, hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser
protegido por técnicas administrativas o penales. Este precedente fue aclarado
en la sentencia de 23-IX-2000, Amp. 330-2000, en la que esta sala sostuvo que
las potestades excepcionales de imponer arresto o multa conferidas a la
administración deben entenderse en concordancia con toda la Cn. y no en forma
aislada, de lo cual se concluye que dichas medidas excepcionales se refieren
estrictamente al orden del Derecho Penal, por lo que es pertinente recalcar que
la potestad sancionatoria concedida a la administración no se limita a lo
taxativamente expuesto por el art. 14 Cn. Lo prescrito en este
precepto en cuanto al arresto y la multa son potestades punitivas de
la administración pero en materia penal, y no administrativo sancionatorias.
Partir del supuesto de que la administración no puede sancionar a los
administrados que incumplen la ley en el resto de sus campos, supondría un
despojo de la potestad de imperio que le confiere la Cn. porque la dejaría sin
formas eficaces de hacer cumplir el ordenamiento jurídico.”
IMPOSICIÓN DE UNA SANCIÓN ADMINISTRATIVA
REQUIERE LA SUSTANCIACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO DE COMPROBACIÓN DEL ILÍCITO
“2. En
el ámbito de los procedimientos que pretenden la determinación de la
responsabilidad administrativa de una persona también es exigible el
cumplimiento de los principios y el respeto de los derechos que conforman el
proceso constitucionalmente configurado. En efecto, en materia procesal, en el
marco del principio de legalidad, es ineludible que la imposición de una
sanción administrativa requiera la sustanciación de un procedimiento de
comprobación del ilícito, el cual debe concluir con una decisión declarativa
acerca de su existencia o no, y se debe imponer en el primer caso la sanción
respectiva. Así, el art. 14 Cn. determina que la autoridad administrativa podrá
aplicar las sanciones correspondientes por las contravenciones a las leyes
siempre y cuando se haya dado la oportunidad de tramitar el proceso.
Denominación que ha sido caracterizada por esta sala como aquel proceso que,
independientemente de la pretensión que se plantee, respeta la estructura
básica que la Cn. prescribe para toda clase de procesos (sentencias de
2-VII-1998 y 26-VI-2000, Amps. 1-I-96 y 642-99, respectivamente). Por ello, el
respeto a este principio no se satisface con cualquier forma de procedimiento,
sino con uno que respete el haz de derechos y garantías que prevé la Ley
Fundamental.
La presunción de
inocencia, los derechos de audiencia y defensa, de probar, recurrir y el de un
proceso público, entre otros, conjuntamente con los principios de legalidad –en
sus diferentes dimensiones–, igualdad, contradicción, culpabilidad,
proporcionalidad y de la prohibición de doble juzgamiento son derechos y
principios que deben compatibilizarse con la naturaleza del Derecho
Administrativo Sancionador, a fin de potenciar su aplicabilidad en tal ámbito.”
HETEROTUTELA
“3. Los anteriores principios
–que sin duda deben adecuarse con la naturaleza del Derecho Administrativo
Sancionador, a fin de potenciar su aplicabilidad– disciplinan tanto los ámbitos
propios de la heterotutela –relaciones de la administración
hacia el exterior de su estructura– y autotutela –relaciones de la
administración hacia el interior de su estructura– administrativa,
especialmente en los ámbitos de naturaleza sancionatoria. Mediante la
heterotutela, la administración se plantea el resguardo y protección de los
bienes jurídicos de naturaleza eminentemente social; o bien, como se ha
sostenido en la jurisprudencia constitucional, dicha faceta policial
administrativa enfrenta al Estado contra conductas ilegales de las personas que
atentan contra los bienes jurídicos precisados por la comunidad jurídica en que
se concreta el interés general (sentencia de 11-XI-2003, Inc. 16-2001).
En tal sentido, todos los individuos están sujetos al ámbito general de
respeto y protección de aquellos aspectos que la comunidad jurídica considera
valiosos y que ha elevado a un rango de protección legal mediante leyes penales
o administrativas.”
RELACIONES DE SUPREMACÍA ESPECIAL,
RELACIONES ESPECIALES DE SUJECIÓN O DE INTENSA SUJECIÓN
“Pero también, el
ejercicio del poder sancionatorio posee una faceta o dimensión ad
intra o hacia su interior respecto de aquellas personas con las que
tiene relaciones de naturaleza especial y que van más allá de la vinculación
del ciudadano promedio. A tal fenómeno se le ha denominado relaciones
de supremacía especial, relaciones especiales de sujeción o de intensa
sujeción, y en la que cabe englobar –no sin voces discrepantes en
algunos casos– el régimen jurídico de los servidores públicos, los regímenes
disciplinarios de carácter militar y policial, las regulaciones a determinados
oficios y profesiones, así como las sanciones impuestas en ámbitos educativos o
penitenciarios. Adicionalmente, cabe también dentro de este ámbito el régimen
particular que se aplica a los concesionarios que desarrollan un servicio
público y, en general, todos aquellos que contratan bienes y servicios para la
administración pública (sentencia de 31-VIII-2015, Inc. 115-2012).”