PRESTACIONES
SOCIALES
DERECHOS SOCIALES
“III. 1. Tradicionalmente,
los derechos sociales se conciben con un contenido eminentemente prestacional,
como expectativas ligadas a la satisfacción de necesidades básicas de las
personas en ámbitos como el trabajo, la vivienda, la salud, la alimentación o
la educación. Para los poderes públicos, e incluso para los particulares, el
reconocimiento de estas expectativas en constituciones y tratados
internacionales comporta obligaciones positivas y negativas, de hacer y de no
hacer, ligadas a la satisfacción de las mismas. En reiteración de esta idea, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que por el esquema normativo de los
derechos fundamentales –particularmente el de los derechos económicos, sociales
y culturales–, estos se reconocen como estructuras complejas que, por un lado,
demandan de los poderes públicos tanto acciones positivas como de abstención,
según se desprende de los propios términos en que están regulados y sus modos
de ejercicio (sentencia de 1-II-2013, Inc. 53-2005); y, por otro, que tienen eficacia
horizontal, es decir, la posibilidad que sean oponibles no solo frente al
Estado, sino también frente a sujetos privados que estén en condiciones de
poder afectarlos, lo cual adquiere relevancia al considerar que ciertos agentes
privados tienen cada vez mayor poder económico, ideológico y organizacional y
que, por tanto, están en situación de transgredir derechos, sobre todo aquellos
vinculados con el acceso a recursos destinados a la satisfacción de necesidades
humanas básicas.”
DERECHO AL TRABAJO
“
El derecho al
trabajo también tiene reconocimiento en el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH)
estatuye en el art. 23.1 que “[t]oda persona tiene derecho al trabajo, a la libre
elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo
[...]”. De igual manera, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales
y Culturales (PIDESC) señala en el art. 6.1 que el derecho al trabajo “[...]
comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida
mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas
para garantizar este derecho”, mientras que el art. 6.1 del Protocolo Adicional
a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) reconoce que
“[t]oda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de
obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño
de una actividad lícita libremente escogida o aceptada”.”
PROTECCIÓN SOCIAL
“B. Recientemente,
la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha propuesto una nueva forma de
entender este derecho bajo el concepto de “trabajo decente”, el cual, en lo
esencial, plantea que un empleo productivo y digno debe realizarse en
condiciones de libertad, igualdad y seguridad, lo que implica un salario justo
y protección contra situaciones de vulnerabilidad. Como dimensión clave de este
enfoque se encuentra el concepto de protección social, que se
refiere al conjunto de políticas y acciones en diversos ámbitos relativos al
bienestar social de los trabajadores (ej., alimentación, vivienda, educación).
Se trata de un concepto comprensivo de la seguridad social, pero que a su vez
la excede, por cuanto además de todos los elementos de esta –las instituciones
de seguro social basadas en un esquema de regímenes contributivos y los
programas de asistencia social y de prestaciones universales financiados con ingresos
fiscales para ayuda de personas de escasos recursos o en situación de
indigencia– incluye también el acceso a bienes y servicios básicos y la
promoción de oportunidades laborales.
De esta manera, el
desafío de la protección social es lograr que los sistemas brinden cobertura
efectiva al conjunto de la población, con énfasis en aquella en situación de
vulnerabilidad, con el fin de prevenirla de pérdidas en el bienestar y la
disminución de la cohesión social, atenuando el riesgo de caída en la pobreza.
Dentro de las acciones que implica la protección social se encuentran, por
ejemplo, los subsidios para cargas familiares, los cuales, a
grandes rasgos, son prestaciones que los patronos otorgan a los trabajadores
–de forma voluntaria o por imposición del ordenamiento jurídico–, como
suplementos adicionales a sus respectivos salarios para cubrir necesidades de
su núcleo familiar que representan una carga excesiva en relación con
los recursos limitados de que dispone y que no son cubiertas por la seguridad
social obligatoria.
Acerca de lo
anterior, la Recomendación 102 de la OIT sobre los servicios sociales de los
trabajadores, adoptada el 26-VI-1956, se refiere, entre otros aspectos, al
establecimiento de ciertos servicios para los trabajadores manuales y no manuales
empleados en empresas públicas o privadas, como el establecimiento de lugares
de obtención de alimentos y bebidas adecuadas, de refectorios y locales
apropiados para su consumo, a la incorporación de lugares y medios de descanso
y de recreo en la empresa o cerca de ella y a los medios de transporte para ir
al trabajo y regresar del mismo, cuando los servicios ordinarios de transporte
público sean inadecuados o difícilmente utilizables. De igual forma, la
Recomendación 202 de la OIT sobre los pisos de protección social, adoptada el
14-VI-2012, establece garantías básicas de protección, destinadas a prevenir o
a aliviar la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión social, como por
ejemplo, el acceso a la alimentación, la educación, los cuidados y cualesquiera
otros bienes y servicios necesarios. También debe mencionarse el Convenio 156
OIT, de 23-VI-1981 y vigente desde 11-VIII-1983 (ratificado por El Salvador el
12-X-2000), cuya finalidad es crear condiciones de igualdad efectiva de
oportunidades y de trato para los trabajadores con responsabilidades familiares
mediante diversas políticas y acciones, como el desarrollo o promoción de
servicios comunitarios, públicos o privados, para la asistencia a la infancia y
al núcleo familiar y para las condiciones de empleo y de seguridad social.”
MANDATOS
Y ORDENES QUE CONTIENE LA CONSTITUCIÓN QUE REQUIEREN ACTUACIONES CONCRETAS
Al respecto, en las
sentencias de 26-I-2011 y de 23-I-2015, Incs. 37-2004 y 53-2012, en ese orden,
este tribunal explicó que la Ley Suprema contiene una serie de mandatos u
órdenes que requieren actuaciones concretas de los órganos públicos, las cuales
no son meras proposiciones declarativas de buenas intenciones, sino que son
verdaderos mandatos jurídicos que obligan al emisor a conectarles con otras de
desarrollo infraconstitucional para perfeccionar su plenitud aplicativa.”
OMISIÓN
INCONSTITUCIONAL
“Así, se
conceptualiza la omisión inconstitucional como la falta de
desarrollo en un plazo razonable por parte del legislador –tanto formal como
material– de los mandatos constitucionales de obligatorio y concreto
desarrollo, de manera que impide su eficaz aplicación. Por ello, la
inconstitucionalidad puede producirse no solo por acción, sino también por
omisión legislativa, esto es, por una actitud omisa del órgano o autoridad con
potestad normativa cuando por mandato constitucional tendría que extender el
alcance de la ley a determinadas materias y no lo hace, o cuando al omitir a
ciertos destinatarios produce vulneración de derechos fundamentales,
principalmente en términos de igualdad en el ejercicio de los mismos (sentencia
Inc. 37-2004, ya citada).”
FORMAS
EN QUE SE PUEDE LLEVAR A CABO LA OMISIÓN INCONSTITUCIONAL
“B. En
cuanto a esto, cabe mencionar que esta modalidad de vulneración constitucional
se puede llevar a cabo de dos formas: como omisión absoluta, que consiste en la
total ausencia de cualquier normativa que dote de eficacia a las normas constitucionales
que lo requieren y, además, como omisión parcial, en la cual la normativa de
desarrollo existe, pero es insuficiente. En específico, las omisiones parciales
pueden darse tanto por el quebrantamiento del principio de igualdad, cuando el
legislador establece una exclusión arbitraria de beneficios en cuanto a ciertos
destinatarios de un derecho fundamental y, además, por la incompleta o
deficiente regulación de un aspecto que le daría plenitud y que provocaría la
ineficacia de un mandato constitucional.
IV. Establecido todo lo precedente, corresponde resolver
la pretensión de inconstitucionalidad por omisión planteada.”
OBLIGACIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE EMITIR LA
NORMATIVA QUE REGULA LAS EMPRESAS Y ESTABLECIMIENTOS QUE DEBEN
PROPORCIONAR AL TRABAJADOR Y A SU FAMILIA TODAS LAS PRESTACIONES SOCIALES PARA
SU BIENESTAR
“
B. Constatado el mandato constitucional alegado, se
verificará si el mismo ha sido cumplido y, en su caso, el tipo de omisión en
que incurre el legislador. Ello porque en los procesos Incs. 117-2015 y
123-2015 los demandantes alegaron una omisión absoluta, mientras que en el proceso Inc. 124-2015 se arguyó una
omisión relativa, en específico por regulación deficiente. Para realizar lo
anterior, se determinará el objeto y alcance del mandato específico, a qué
tipos de empresas y establecimientos se refiere el art. 51 Cn. y, por
tanto, a qué rubro de trabajadores deben recibir las prestaciones y servicios
allí indicados. Para ello, en tanto que el texto de esta disposición
constitucional es una reproducción literal del art. 186 de la Constitución de
1950 –donde se introdujo por vez primera, luego replicado íntegramente en el
art. 185 de la Constitución de 1962–, se acudirá a los documentos históricos
que contienen las discusiones de las Asambleas Constituyentes respectivas y el
Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución de 1983.
En concreto, se observa que únicamente en
los textos correspondientes a 1950 se hace alguna mención a su contenido de tal
mandato. En efecto, en el “Texto histórico de la Asamblea Constituyente de
Al considerar todo lo precedente, puede
afirmarse que al realizar una interpretación sistemática del art. 51
Cn. con lo indicado en los arts. 45 y 119 Cn. –considerando a la
Constitución como un sistema normativo con una lógica interna propia, con una
coherencia intrínseca, armónica y objetiva–, las “empresas y establecimientos”
a que se refiere el mandato constitucional en análisis comprende aquellas que,
por la peculiaridad y exigencias de sus labores, requieran que el patrono
otorgue servicios y prestaciones sociales al trabajador y a su núcleo familiar
de manera adicional a su salario, para la cobertura de sus cargas y
necesidades, lo que incluye las empresas e industrias cuya actividad económica
se relacione con labores agrícolas (art. 96 CT) o pecuarias (art. 100 CT) –es
decir, las propias de la ganadería, la apicultura y la avicultura–, así como
todas las que empleen trabajadores domésticos.
C. Al haber delimitado el objeto y
alcance del mandato del art. 51 Cn., corresponde constatar si en el
ordenamiento jurídico nacional existen disposiciones en leyes formales que lo
materialicen. En consonancia con lo alegado por la Asamblea Legislativa en
su informe, se advierte que las únicas
disposiciones que se refieren a esta obligación de manera directa e indudable
son los arts. 78 y 94 CT,los cuales se refieren, en su orden, al
derecho de los trabajadores domésticos a recibir del patrono, además del
salario convenido, el suministro de alimentación y habitación, y de los
trabajadores agropecuarios de obtener gratuitamente de la parte patronal una
parcela para habitar permanentemente en su heredad y realizar cultivos que
contribuyan a la subsistencia de él y su familia. Por otro lado, también existen
ciertas disposiciones en la Ley General de Prevención de Riesgos en los Lugares
de Trabajo que aluden al tema, pero de forma general y sin especificar el tipo
de empresas o de trabajadores a que se refiere. Así, el art. 31 de
esta ley indica que “[c]uando por la naturaleza del trabajo sea necesario que
los trabajadores tomen sus alimentos dentro del establecimiento, se deberá
contar con espacios en condiciones de salubridad e higiene, destinados a tal
objeto, dotados de un número suficiente de mesas y asientos”. En relación con
esto, el art. 32 del mismo cuerpo normativo señala que “[c]uando de forma
permanente las necesidades del trabajo obliguen a los trabajadores a dormir
dentro de los establecimientos, éstos deberán contar con locales destinados a
tal fin [...] cuando los trabajadores, para la realización de sus labores
tengan que desplazarse eventualmente a otros lugares o salgan a horas en que es
imposible transportarse, deberá proporcionárseles espacios adecuados para
dormir”.”
OMISIÓN PARCIAL
DE DETALLAR DE MANERA PRECISA EL RESTO DE EMPRESAS E INDUSTRIAS QUE SE ENCUENTRAN OBLIGADAS A PROPORCIONAR A SUS TRABAJADORES Y FAMILIAS
PRESTACIONES SOCIALES ADICIONALES A SUS SALARIOS
“2. Ahora bien,
aunque sí existe normativa legal relacionada con el art. 51 Cn. –lo que,
evidentemente, descarta el alegato de omisión absoluta–, esta sala considera
que dichas disposiciones son insuficientes para cumplir plenamente dicho
mandato constitucional. La razón de lo anterior es que, fuera del
caso de los trabajadores domésticos que laboran en empresas
industriales y de los trabajadores agrícolas y pecuarios (arts. 78 y 94 CT), el
legislador ha omitido detallar de manera precisa el resto de empresas e
industrias que, por las peculiaridades de sus actividades económicas, se
encuentran obligadas a proporcionar a sus trabajadores y familias, según se
trate, prestaciones sociales adicionales a sus salarios y tampoco ha
especificado en qué consistirían tales servicios ni las condiciones
en que deben otorgarse, según las necesidades de cada
labor realizada. La falta de concretización y actualización del
mandato en comento adquiere mayor relevancia si se considera que la normativa
del CT que se ha identificado es preconstitucional –emitida durante la vigencia
de la Constitución de 1962–, y que el art. 271 Cn. impuso a la Asamblea
Legislativa el deber de armonizar las leyes secundarias con las disposiciones y
principios constitucionales. En tal sentido, se concluye que en cuanto al
cumplimiento del mandato del art. 51 Cn., la Asamblea Legislativa ha incurrido
en omisión parcial, por el carácter incompleto de la normativa que hasta el
momento ha emitido para hacerlo efectivo, lo cual así será declarado en esta
sentencia.”
ASAMBLEA LEGISLATIVA DEBERÁ EMITIR LA NORMATIVA LABORAL QUE
CORRESPONDA PARA ESTABLECER QUÉ TIPO DE EMPRESAS SE ENCUENTRAN
OBLIGADAS A PROPORCIONAR A SUS TRABAJADORES Y A SUS FAMILIAS SERVICIOS Y
PRESTACIONES SOCIALES ADICIONALES A SUS SALARIOS
“3. Con
la finalidad de suplir la omisión inconstitucional constatada y darle
cumplimiento al mandato aludido, como efecto de la presente
sentencia, dentro de un año contado a partir del día siguiente al de la
notificación de esta sentencia, la Asamblea Legislativa deberá emitir la
normativa laboral que corresponda o adecuar la existente para establecer con
detalle y precisión qué tipo de empresas, establecimientos e industrias –además
de aquellas cuya actividad económica se relacione con labores agrícolas (art.
96 CT) o pecuarias (art. 100 CT) y las que empleen trabajadores domésticos–, seencuentran obligadas, por
sus peculiaridades, a proporcionar a sus trabajadores y a sus familias
servicios y prestaciones sociales adicionales a sus salarios. En dicha
normativa deberá especificarse en qué consisten dichos servicios y prestaciones
y las condiciones en que deben otorgarse, según las necesidades de cada labor
realizada.”