LEY DE PROBIDAD
INICIATIVA DE LEY
"A. Desde la perspectiva teórica, la iniciativa
de ley solo corresponde a los funcionarios, órganos o entidades públicas que
“taxativamente” se indican en el art. 133 Cn., con exclusión de otros. Tales
precedentes fueron justificados en la necesidad de “someter la iniciativa
legislativa a los requerimientos jurídicos del Estado de Derecho” para “impedir
el abuso en la producción de leyes, limitando y controlando a quienes pueden
promover e impulsar el procedimiento de formación de tales”. Por tales razones,
se concluyó que la expresión “exclusivamente” alude a que ningún otro
funcionario, órgano o ente público distinto a los mencionados en el art. 133
Cn. es titular de la iniciativa de ley. Dicho precepto constitucional no se
refiere a que “la Constitución le reconozca a cada uno de ellos una iniciativa
legislativa excluyente sobre ciertas materias” ya que tal interpretación
“podría conducir a una limitación irrazonable y no autorizada por la
Constitución en cuanto al ejercicio de la iniciativa legislativa de los
Diputados y el Presidente de la República, por medio de sus Ministros”."
CONSTITUCIÓN LE OTORGA INICIATIVA DE LEY A LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA EN MATERIAS RELATIVAS AL ÓRGANO JUDICIAL
"B. Desde la perspectiva
histórica, las iniciativas parlamentaria y ejecutiva pueden referirse a cualquier
ámbito de la realidad, incluso a materias relativas al Órgano Judicial, al
notariado y abogacía, o a la jurisdicción y competencia de los tribunales.
Mientras que las iniciativas judicial y municipal son específicas de las
materias que la Constitución indica expresamente, las cuales, por tanto, se han
de ejercer en forma excepcional.
C. Finalmente, desde
un punto de vista sistemático, en los precedentes indicados se afirmó que la
CSJ puede ejercer iniciativa legislativa en los siguientes ámbitos jurídicos:
(i) materias que corresponde al Órgano Judicial, lo cual haría referencia en
sentido estricto a su organización, no a su funcionamiento, es decir, la CSJ
está autorizada para presentar iniciativas de ley únicamente en aspectos
orgánicos del Judicial vinculados, por ejemplo, con las atribuciones que la
Constitución le confiere en el art. 182 ords. 5º, 9º y 10º; (ii) con respecto a
la abogacía y al notariado, se acotó que la CSJ tiene iniciativa de ley porque
dicho tribunal es quien debe controlar la prestación de esos servicios
jurídicos; (iii) por último, en lo atinente a la jurisdicción y competencia, se
apuntó que la locución “jurisdicción” es utilizada por el art. 133 ord. 3º Cn.
como sinónimo de “competencia”; sin embargo, atendiendo a que en la misma frase
se hace uso de la expresión “competencia”, la sala lo entendió como equivalente
a “competencia por razón de la materia”. Además, se explicó que la voz
“competencia” alude a los restantes criterios de distribución del ejercicio de
la función jurisdiccional: territorio, cuantía, función o por factores
meramente subjetivos de las partes de un proceso."
CRITERIOS JURISPRUDENCIALES QUE ESTABLECEN UN
PRECEDENTE, DICTADOS POR ESTE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, SON DE OBLIGATORIO
CUMPLIMIENTO
"2. Sin
duda alguna, los criterios jurisprudenciales contenidos en las sentencias de
Inc. 2-90 y 5-99 constituyen autoprecedentes que han reducido la
indeterminación normativa del art. 133 ord. 3º Cn., por lo que son de
obligatorio cumplimiento. El adecuado ejercicio de la función jurisdiccional
requiere de este tribunal la elaboración de criterios jurisprudenciales
uniformes que, en la mayor medida de lo posible, suministren seguridad jurídica
en relación con la interpretación de las disposiciones constitucionales y aplicación
de los significados atribuidos a ellas. Dicha labor obliga a entender a la
jurisprudencia constitucional como una actividad racional y argumentativa
creadora de reglas constitucionales que se convierten en un canon de
obligatoria observancia para esta sala con el fin de poder dirimir los casos
futuros, siempre y cuando guarden una semejanza relevante con los ya decididos
(Auto de 23-XI-2011, Inc. 11-2005)."
RAZONES QUE PUEDEN MODIFICAR UN PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL
"IV. No
obstante, la afirmación antes realizada no puede entenderse en forma absoluta.
Si bien existe una obligación constitucional de respetar los precedentes,
derivada de la igualdad y la seguridad jurídica y del sometimiento de los
jueces al ordenamiento jurídico, lo cierto es que existe la posibilidad de
modificarlos con base en dos razones: (i) la Constitución contiene
disposiciones concentradas, por lo que no predetermina la solución a todos los
conflictos que pueden presentarse por su aplicación; y (ii) el dinamismo de la
realidad obliga a una interpretación actualizada de la Constitución (sentencia
de 25-VIII-2010, Inc. 1-2010). Aunque el autoprecedente posibilita la
precomprensión jurídica de la qué parte toda interpretación, la continuidad de
la jurisprudencia puede flexibilizarse en determinados supuestos. Para ello se
exige que la modificación de los precedentes esté especialmente justificada con
un análisis crítico de la antigua jurisprudencia.
Debe reconocerse que los
autoprecedentes no son definitivos ni válidos para todos los tiempos. No son
definitivos porque la amplia variedad y el continuo cambio de la realidad
normada pueden producir nuevas situaciones que los juzgadores deben resolver
ineludiblemente."
CIRCUNSTANCIAS VÁLIDAS PARA MODIFICAR UN PRECEDENTE
"Además, la renovación subjetiva de los tribunales puede traer aparejada
la diversidad del pensamiento de los juzgadores; y siempre es posible la
relectura de las disposiciones jurídicas y de los precedentes que las han
aplicado. Tampoco ellos son válidos para todos los tiempos pues la
interpretación siempre tiene una referencia de actualidad sobre el orden
jurídico, de modo que no puede sostenerse la inmutabilidad de la
jurisprudencia. Y resulta de mayor conformidad con la Constitución entender
que, no obstante exista un pronunciamiento desestimatorio en un proceso de
inconstitucionalidad, ello no impide que esta sala emita un criterio
jurisprudencial innovador, al plantearse una pretensión similar a la
desestimada, cuando circunstancias especiales y justificadas obliguen a reinterpretar
la normativa (resoluciones de 23-VII-2004 y de 7-VII-2005, emitidas en los
procesos de Inc. 20-2004 y 31-2005).
Se han considerado como circunstancias válidas para
modificar un precedente: (i) estar en presencia de un pronunciamiento cuyos
fundamentos normativos son incompletos o erróneamente interpretados; (ii) el
cambio en la conformación subjetiva del tribunal; y (iii) cuando los
fundamentos fácticos que le motivaron han variado sustancialmente al grado de
volver incoherente el pronunciamiento originario con la realidad normada. Es
importante reiterar que los supuestos habilitantes para la modificación de un
autoprecedente siempre requieren de una justificación especial (sentencia de
Inc. 1-2010, ya citada). Para esta decisión interesa profundizar en el supuesto
concerniente a pronunciamientos cuyos fundamentos normativos sean incompletos o
contengan una interpretación errónea de alguna disposición jurídica, porque es
el que permitirá determinar si es necesario modificar la interpretación que con
anterioridad se hizo del art. 133 ord. 3º Cn. y, con base en ello, analizar si
la iniciativa que diputados de la Asamblea Legislativa dieron a la LP
constituye un vicio de forma por infracción del art. 133 ord. 3º Cn.
La modificación del precedente exige señalar el
error interpretativo en que ha incurrido la decisión que se presenta como
precedente. En estos casos, la delimitación del grado del error pasa por
analizar si la decisión previa o precedente ha tomado o no en consideración la
eventual concurrencia de otra disposición constitucional que varíe el contexto
normativo con arreglo al cual se emitió el pronunciamiento."
ARGUMENTOS
EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL QUE INTERPRETAN EL ARTÍCULO 133 ORDINAL 3°
DE LA CONSTITUCIÓN
"V. 1. Como
se indicó en el Considerando III 1, las sentencias de Inc. 2-90 y 5-99 parten
de tres argumentos (el teórico, el histórico y el sistemático) para interpretar
al art. 133 ord. 3º Cn. Sin embargo, de ellos puede inferirse que el
significado atribuido al citado precepto constitucional es una interpretación
aislada que desconoce el contenido normativo de los arts. 131 ord. 31º, 133
ord. 4º y 5º, 167 ord. 3º, 182 ord. 9º y 12º, y 204 ord. 6º Cn.
Como
lo ha destacado la jurisprudencia, la interpretación literal y aislada no es la
actividad hermenéutica más apropiada para concretar la indeterminación
normativa muy frecuente en los enunciados constitucionales. Si bien los cánones
tradicionales de la interpretación jurídica cumplen un papel complementario en
la interpretación de las disposiciones constitucionales, lo cierto es que no
ofrecen todas las razones necesarias para fundamentar un significado
constitucional (sentencia de 24-XI-2017, Inc. 33-2015). Una pauta específica
que existe para interpretar plausiblemente el texto constitucional es el
principio de unidad de la Constitución. Las disposiciones constitucionales se
hallan en una situación de mutua interacción y dependencia, por lo que su
interpretación debe ser también sistemática. Sus significados posibles
únicamente pueden atribuirse adecuadamente cuando sus preceptos se entienden
como unidad. Por tanto, la labor de concreción debe estar orientada en mayor
medida hacia la coordinación de las interpretaciones de la Constitución."
MODIFICACIÓN DE CRITERIO ANTERIOR HABILITA EL CONOCIMIENTO DEL PRESENTE
PROCESO
"2. Ahora bien, para fundamentar la afirmación de que
en los procesos de Inc. 2-90 y 5-99 se hizo una interpretación del art. 133
ord. 3º Cn. que soslayó los arts. 131 ord. 31º, 142, 167 ord. 3º y 172 inc. 3º
Cn., es pertinente aludir en términos generales a la iniciativa de ley, como
fase integrante del proceso de formación de la ley, para luego concretar el
significado del art. 133 ord. 3º Cn.
A. Antes
debe recordarse que, en la sentencia de Inc. 6-2009 de 19-XII-2012, al
enjuiciar la constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley contra el
Crimen Organizado y Delitos de Realización Compleja, se sostuvo que, si bien en
dicho proceso se declaró improcedente la pretensión relativa a la supuesta
infracción al art. 133 ord. 3º, basado en el precedente de la Inc. 2-90, de
22-XI-1999, tal criterio estaba condicionado a una actualización por esta Sala.
Al respecto, este tribunal
sostuvo que: “La improcedencia declarada por la anterior configuración
subjetiva de esta Sala, se basó en un precedente en el que se afirmó que la
iniciativa de ley de la Corte Suprema de Justicia no excluye a la de los
Diputados ni la del Presidente de la República –a través de sus Ministros– y,
por tanto, se concluyó que el pretensor partía de una premisa contraria a la
interpretación que se ha expresado en un precedente, sobre el parámetro de
control –Inc. 2-90, ya citada–. Ahora bien, ello no significa que la
actual configuración subjetiva de este Tribunal comparta a plenitud el criterio
establecido en dicho precedente, ni un aval sobre el mismo, de manera que
eventualmente puede ser revisado para actualizar su conformidad con otros
principios –Sentencia de 25-VIII-2010, Inc. 1-2010–, como la independencia
judicial o la incidencia de los arts. 131 ord. 31º y 142 en los alcances del
art. 133, todos de la Cn.”
Lo anterior implica que desde 19-XII-2012 se
anunció una eventual revisión de dicho criterio, que debió ser tomado en cuenta
por la Asamblea Legislativa al presentar su informe en el presente proceso.
Además de no ser cierto que, en los dos casos mencionados por la Asamblea y
reseñados en el Considerando I 4 de esta sentencia, el Presidente de la CSJ
haya pedido a los diputados que ellos dieran iniciativa, pues a las notas que
suscribió, adjuntó los respectivos acuerdos de iniciativa de ley aprobados por
la CSJ en pleno."
ETAPAS
DEL PROCESO DE FORMACIÓN DE LEY PRESCRITO EN LA CONSTITUCIÓN
"B. En el proceso de formación de la ley prescrito por
la Constitución se pueden distinguir las siguientes etapas: (i) fase de
iniciativa de ley (art. 133 Cn.); (ii) fase legislativa, que comprende la
discusión y aprobación de los proyectos de ley (arts. 131 ord. 5º, 134 y 135
Cn.); (iii) fase ejecutiva, que comprende su sanción y promulgación (arts. 135,
137, 138, 139 y 168 ord. 8º Cn.); y (iv) la publicación, que da a lugar al
plazo establecido para la obligatoriedad de la ley (art. 140 Cn.) (sentencias
de 19-VI-1987, 3-V-1989, 1-II-2001 y 13-XII-2005, Inc. 1-87, 5-88, 22-96 y
9-2004, respectivamente, así como la sentencia de Inc. 11-2010, ya citada). Al
Órgano Legislativo le concierne la discusión y la aprobación de la ley, y al
Órgano Ejecutivo le corresponde la sanción y promulgación, así como la
publicación, aunque eventualmente esta última puede ser realizada por el
Legislativo. De todas ellas, solo interesa comentar la primera fase: la
iniciativa de ley (Sentencia de Inc. 22-96, ya citada)."
INICIATIVA DE LEY EN SENTIDO ESTRICTO
"La iniciativa en sentido estricto es el acto mediante el cual se origina
el proceso de formación de la ley, que determina en forma vinculante a la
Asamblea Legislativa para darle trámite. Alude a la atribución que permite a
sus titulares presentar un anteproyecto de ley para que el Legislativo lo
considere forzosamente. Esto último significa que, producida la iniciativa,
dicho órgano está obligado a discutir el texto, con independencia de la
decisión que en definitiva adopte. En consecuencia, la iniciativa es la fase
primigenia del proceso de producción de la ley."
INTERPRETACIÓN
INADECUADA, DADO SU CARÁCTER AISLADO Y DESCONTEXTUALIZADO DEL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN
"C. a. De acuerdo con la interpretación del art.
133 Cn. que se hizo en las Inc. 2-90 y 5-99 –que parte de un criterio
gramatical–, parecería que esta disposición estatuye una atribución
privilegiada cuyos únicos titulares son los funcionarios y entidades que se
indican en tal disposición, con exclusión absoluta de otros. Sin embargo, esta
no es la interpretación más adecuada, dado su carácter aislado y
descontextualizado. En ella se obvia la circunstancia de que la Constitución
también permite que el Consejo de Ministros –entidad no señalada en el art. 133
Cn.– presente al Legislativo, por medio del Ministro de Hacienda, el proyecto
de la ley de presupuesto general de ingresos y egresos del Estado para cada
ejercicio financiero fiscal. De esta forma, al existir otro órgano con
iniciativa de ley distinto de los previstos en el art. 133 Cn., el adverbio
“exclusivamente” no debe entenderse como una “exclusión de titulares” pues
existe otra disposición constitucional que rompe con esta posibilidad
interpretativa."
EL
TÉRMINO EXCLUSIVAMENTE DEL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN, DEBE ENTENDERSE
COMO UNA EXCLUSIVIDAD DE MATERIAS
"b. El término
“exclusivamente” del art. 133 Cn. debe entenderse como una exclusividad de
materias. Si bien las iniciativas parlamentaria y ejecutiva aluden a cualquier
ámbito de la realidad pues así lo exige el principio democrático y el
pluralismo político (art. 85 Cn.), en tal atribución no pueden entenderse
incluidas las materias cuyas iniciativas de ley han sido otorgadas de manera
específica a la CSJ, a los concejos municipales y al PARLACEN. Las razones que
justifican esta interpretación del art. 133 Cn. son las siguientes:
(i) El art. 133 Cn. regula
cinco supuestos de titularidad de iniciativa de ley, por lo que su
interpretación debe tener presente la mutua interacción y dependencia que
existe entre ellos. En los primeros dos, es decir, en el caso de los Diputados
y del Presidente de la República por medio de los ministros, no se
especificaron los ámbitos sobre los cuales puede ejercerse la iniciativa de
ley. En cambio, en los últimos tres sí se determinó –CSJ, concejos municipales
y PARLACEN–. Ello indica que la Constitución fijó límites materiales a la
iniciativa de ley de todos los sujetos ahí mencionados: a unos de manera
expresa –CSJ, concejos municipales y PARLACEN–; y a los otros –diputados y
presidente por medio de sus ministros– por vía residual, es decir, sobre
cualquier materia posible, con excepción de aquellas que corresponden
“exclusivamente” al resto de los sujetos con potestades normativas que menciona
el art. 133 Cn.
(ii) Un argumento sistemático también indica que la
tesis dicha es la más adecuada. En primer lugar, tal como antes se ha indicado,
el vocablo “exclusivamente” contenido en el art. 133 Cn., debe ser interpretado
en relación con el art. 167 ord. 3º Cn. Esta última disposición contiene otra
especificación con respecto a la iniciativa de ley que impide que cualquier
otro funcionario o entidad pueda llevarla a cabo. Solo el Consejo de Ministros
puede presentar el proyecto de presupuesto de ingresos y egresos de la Nación a
la Asamblea Legislativa. Esta es la interpretación que la Sala sostuvo en la
Sentencia de 4-XI-2011, Inc. 15-2011, según la cual “el Consejo de Ministros,
por medio del Ministro de Hacienda, debe presentar los correspondientes
proyectos de Ley de Presupuesto General del Estado y de los Presupuestos
Especiales, así como la correspondiente Ley de Salarios, a la Asamblea
Legislativa por lo menos con tres meses de anticipación al inicio del nuevo
ejercicio financiero fiscal (art. 167 ord. 3º frase 1ª Cn.)”.
En ese sentido, los Diputados y el Presidente de la
República por medio de sus ministros carecen de iniciativa de ley en materia
presupuestaria, por lo que no es cierto que la posean en “cualquier ámbito de
la realidad”, como se sostuvo en los precedentes. La misma situación es la que
se presenta en las materias establecidas en los ords. 3º, 4º y 5º del art. 133
Cn, que están reservadas para los demás entes que ahí son mencionados –materias
referentes al Órgano Judicial, al ejercicio de la abogacía y del notariado, a
la jurisdicción y competencia de los tribunales, a los impuestos municipales
(arts. 204 ord. 6º Cn.) y a la integración del Istmo Centroamericano.
En segundo lugar, el art. 133 Cn. debe ser
interpretado en armonía con el art. 131 ord. 31º Cn. El resultado de la
actividad interpretativa de ambas disposiciones es igual que el anterior: la
iniciativa de ley atribuida a los Diputados y al Presidente de la República por
medio de sus ministros, está limitada por la iniciativa conferida a otras
entidades en ciertas materias. El art. 131 ord. 31º Cn. prescribe que a dicho
órgano estatal corresponde “[e]irigir jurisdicciones y establecer cargos, a
propuesta de la Corte Suprema de Justicia”. Es decir, el Legislativo
no puede aprobar una ley erigiendo jurisdicciones y estableciendo cargos
judiciales o administrativos del Órgano Judicial si el anteproyecto no es
presentado por la CSJ. Por esta razón, la iniciativa prevista en el art. 133
ords. 1º y 2º Cn. no puede entenderse referida a “cualquier ámbito de la
realidad”, ya que tiene excepciones contempladas expresamente en la
Constitución.
(iii) El término “exclusivamente” consiste
también en que la iniciativa de ley, en concreto la atribuida a la CSJ, está
orientada a garantizar la independencia del Órgano Judicial. La separación o
división de los órganos del Estado es un principio cuya finalidad es preservar
un equilibrio institucional en la distribución de atribuciones y competencias
establecidas en la Constitución. El principio de la “división de poderes”
implica un control interorgánico recíproco entre los órganos en que se reparte
el poder, garantizándose con ello los frenos y contrapesos necesarios para la
gobernabilidad democrática y la efectiva vigencia de la Constitución, sin
perjuicio del deber de colaboración entre sí, para asegurar el cumplimiento de
los fines fundamentales del Estado (arts. 1 y 86 Cn.)."
EXISTENCIA
DE UNA ZONA DE RESERVA DE CADA ÓRGANO, QUE SE TRADUCE EN UN MARGEN DE
COMPETENCIAS PROPIAS Y EXCLUSIVAS EN RELACIÓN, CON LAS CUALES OTRO ÓRGANO NO
PUEDE INTERFERIR
"No obstante, existe
una zona de reserva de cada órgano que se traduce en un margen de competencia
propias y exclusivas en relación con las cuales otro órgano no puede interferir
(sentencia de 6-IX-2001, Inc. 27-99). En el caso específico de la estructura orgánica
del Judicial, en razón de la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado,
los jueces y magistrados se hallan sometidos únicamente a la Constitución y a
las leyes, por lo que se proscribe la sumisión a cualquier género de
instrucción o dependencia distinta al sistema de fuentes del Derecho positivo
(sentencia de 19-IV-2005, Inc. 46-2003). Por tanto, cuando el art. 172 inc. 3º
Cn. proclama la independencia de Jueces y Magistrados, se entiende que ningún
otro órgano estatal –principalmente el Legislativo o el Ejecutivo–, o las
partes que intervienen en un proceso, pueden interferir o influir en el normal
funcionamiento de la “unidad jurisdiccional”, ni en el contenido específico de
las resoluciones judiciales –sentencia de Inc. 5-99, ya mencionada–. Mediante
la independencia judicial se pretende asegurar el normal funcionamiento y la
delimitación técnica del rol que le corresponde al Órgano Judicial."
LA INICIATIVA DE LEY QUE EL ARTÍCULO 133 ORDINAL 3º DE LA CONSTITUCIÓN ATRIBUYE A LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, EVITA QUE LOS DIPUTADOS O EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PRESENTEN ANTEPROYECTOS DE LEY QUE INCIDAN EN EL ÓRGANO JUDICIAL
"La iniciativa de ley
que el art. 133 ord. 3º Cn. atribuye a la CSJ tiene por finalidad evitar que los
Diputados o el Presidente de la República presenten anteproyectos de ley que,
en caso de aprobarse, incidan en la estructura orgánica del Judicial, en el
normal funcionamiento de sus integrantes, en el gobierno del sistema judicial,
en la administración de la abogacía y notariado, o en el sentido de las
decisiones de los jueces y magistrados. Es decir, la independencia judicial
(art. 172 inc. 3º Cn.) impide que los diputados y el presidente de la República
interfieran mediante la iniciativa de ley en las atribuciones que la
Constitución le confiere exclusivamente a la CSJ.
Esta forma de interpretar la
iniciativa de ley como garantía de la independencia judicial se ve reforzada
por lo plasmado en el Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de
Constitución, en el cual se destacó que: “en el proyecto [de Constitución] se
le concede [iniciativa de ley a la CSJ] únicamente en materias relativas a las
leyes del Órgano Judicial y de notariado, así como a las que se refieren a la
jurisdicción y competencia de los tribunales [...] Contrario a lo que en
apariencia pudiera pensarse, el propósito de la Comisión ha sido el de
fortalecer a la [CSJ]. Ha sido práctica en los gobiernos pasados, el de buscar
la iniciativa de la Corte Suprema de Justicia para ejercitarla conjuntamente
con el Presidente de la República a través de alguno de sus ministros, lo cual
indica que antes de la presentación de la ley a la Asamblea han existido
acuerdos, arreglos y negociaciones entre la misma Corte y el jefe del Poder
Ejecutivo. Esta es una práctica que debe señalarse como viciada y contraria a
los intereses de la República. Es necesario que la Corte mantenga en todo
tiempo su independencia”. Y, finalmente, se aclara que “[e]n el fondo de esta
disposición hay algo que la Comisión requiere dejar claro en el espíritu de la
Constitución: Es el apartamiento de la [CSJ] de toda actuación de carácter
político partidista”.
En definitiva, el art. 133 ord. 3º Cn. atribuye
iniciativa de ley a la CSJ en materias específicas que no pueden ser objeto de
iniciativa por ningún otro ente estatal, ni aun por la Asamblea Legislativa,
como órgano estatal destinado especialmente para legislar."
ERROR
INTERPRETATIVO EN LOS PRECEDENTES JURISPRUDENCIALES DE LAS
INCONSTITUCIONALIDADES 2-90 Y 5-99
"c. Existe un error interpretativo en los
precedentes jurisprudenciales (Inc. 2-90 y 5-99), lo cual habilita a esta sala
para apartarse de ellos y atribuir al art. 133 Cn. el significado siguiente:
(i) la CSJ tiene iniciativa de ley única y exclusivamente en materias
relativas al Órgano Judicial, al ejercicio del notariado y de la abogacía, y a
la jurisdicción y competencia de los tribunales; (ii) los Concejos
Municipales tienen iniciativa de ley única y exclusivamente en materia de
impuestos municipales; y (iii)el PARLACEN, por medio de los Diputados del
Estado de El Salvador que lo conforman, tiene iniciativa de ley única y
exclusivamente en materia referida a la integración del istmo
Centroamericano. Es decir, que sobre estas materias específicas, los Diputados
y el Presidente de la República por medio de los ministros, carece de
iniciativa de ley.
En consecuencia, debido a que el art. 142 Cn.
estatuye que las fuentes del Derecho se interpretan auténticamente, se reforman
o se derogan de la misma manera en que se crean, solo quien ha presentado
la iniciativa para crear una ley es quien debe presentar la iniciativa para que
el Legislativo interprete auténticamente, reforme o derogue la ley."
CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA ESTÁ AUTORIZADA PARA PRESENTAR INICIATIVAS DE LEY EN
ASPECTOS ORGÁNICOS Y JURISDICCIONALES DEL JUDICIAL, VINCULADOS, POR EJEMPLO, A
LAS COMPETENCIAS QUE LA CONSTITUCIÓN LE OTORGA
"3. En relación con las materias
relativas al Órgano Judicial, tal y como se sostuvo en las Inc. 2-90 y 5-99, el
art. 133 ord. 3º Cn. se refiere en sentido estricto a su organización, no a su
funcionamiento, por lo que solo la CSJ está autorizada para presentar
iniciativas de ley en aspectos orgánicos y jurisdiccionales del Judicial
vinculados, por ejemplo, a las competencias que la Constitución le otorga en el
art. 182 atrib. 5ª, 9ª y 10ª."
CON
RESPECTO A LA ABOGACÍA Y AL NOTARIADO, SOLO LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA TIENE
INICIATIVA DE LEY
"Con respecto a la
abogacía y al notariado, solo la CSJ tiene iniciativa de ley. Esto significa
que ningún otro órgano o funcionario estatal distinto a dicho tribunal puede
presentar anteproyectos de ley para establecer condiciones o requisitos para el
recibimiento y autorización de abogados y notarios, así como autorizarlos para
el ejercicio de su profesión. Del mismo modo, únicamente la CSJ es quien tiene
iniciativa para establecer los supuestos en que los abogados y notarios pueden
ser suspendidos, inhabilitados o rehabilitados. En consecuencia, la ley a que
se refiere el art. 182 atrib. 12ª Cn. debe ser expedida única y exclusivamente
por iniciativa de la CSJ. En conclusión, mediante la presente sentencia se
corrige y completa la interpretación jurisprudencial del art. 133 Cn., en su
alcance y contenido, según los términos antes señalados."
SECCIÓN DE PROBIDAD
"A. En primer lugar, tal como se desprende de los
considerandos de la LP, esta normativa se adoptó en el marco del mandato
previsto en el art. 240 Cn. En el art. 1 LP se indica que tiene por objeto
establecer procedimientos para determinar el patrimonio de los sujetos
obligados, así como imponer sanciones administrativas por el incumplimiento de
las obligaciones contenidas en ella. El art. 5 LP establece que la Sección de
Probidad es el organismo especializado mediante el cual la CSJ actuará en lo
relativo a la aplicación de esta ley, su reglamento y demás instrumentos
normativos, y estará constituida por la Unidad Administrativa Central y las
oficinas departamentales que se establezcan, según las necesidades de la
sección. Según la ley, el reglamento desarrollará su estructura y organización
administrativa. Además, en los arts. 6, 7, 8, 9, 10 11, 12, 13 LP se regulan
los requisitos de selección, nombramiento, obligaciones, funciones,
atribuciones y las causales de destitución del jefe y sub jefe de la Sección de
Probidad.
Las referidas disposiciones
versan sobre un tema de organización y funcionamiento del Órgano Judicial. La
organización de este órgano no se limita a los juzgados y tribunales que lo
integran, sino también a la estructura que coordina la labor jurisdiccional y
administrativa que dirige la CSJ. En ese sentido, una de las unidades que
integran la organización del Órgano Judicial es la Sección de Probidad, que
desde 1959 ha sido la instancia dentro de la CSJ encargada de aplicar la
LEIFEP. Su labor está históricamente vinculada a la existencia de la sanción al
enriquecimiento sin justa causa de funcionarios públicos previsto en el art.
240 Cn. Al ser tal enriquecimiento una de las manifestaciones más comunes de la
corrupción en el sector público, la función de la Sección de Probidad está
relacionada tanto a la gestión preventiva como de control, seguimiento y
vigilancia de los factores que posibilitan la existencia de corrupción en su
manifestación de enriquecimiento sin justa causa, en tanto corresponde a esta
entidad recibir y vigilar la dinámica patrimonial de los servidores públicos
obligados a presentar declaración jurada de patrimonio en los términos que
establece la ley, y así también instruir la imposición de sanciones en los
casos establecidos en dicha normativa."
SECCIÓN
DE PROBIDAD ES UNA ESPECIE DE ÓRGANO INSTRUCTOR, PARA INDAGAR LOS POSIBLES
ACTOS DE ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO QUE HAYAN REALIZADO LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
AL EJERCER SU CARGO Y ES UNA DEPENDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
"El Pleno de la CSJ, en la resolución de 3-XI-2015, afirmó que la Sección
de Probidad es una especie de órgano instructor para indagar los posibles actos
de enriquecimiento ilícito que hayan realizado los funcionarios públicos al
ejercer su cargo, a efecto de que sea la propia CSJ la que decida si procede
instar el inicio de un proceso contra el funcionario responsable. La referida
sección es una unidad administrativa cuya función se ejercita en nombre de la
CSJ. Si bien el legislador le ha atribuido el ejercicio de las citadas
competencias, su titularidad corresponde a la CSJ. El art. 113 de la Ley
Orgánica Judicial (LOJ) que fue aprobada a iniciativa de la CSJ, establece que
la Sección de Probidad es una dependencia de la CSJ. En el art. 114 ords. 1º y
3º se establece que corresponde a su jefe: (i) recibir las declaraciones del
patrimonio de los funcionarios, tanto la de toma de posesión del cargo como la
de cese de este, de conformidad con la LEIFEP; e (ii) informar a la CSJ cuando
del examen de las declaraciones aparecieran indicios de enriquecimiento ilícito
contra algún funcionario, para los efectos del art. 9 de la LEIFEP."
PLENO
DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ES EL SUJETO AUTORIZADO PARA ORGANIZAR, AMPLIAR
LAS COMPETENCIAS U ORIENTAR LOS PROCEDIMIENTOS DE ACTUACIÓN DE LA SECCIÓN DE
PROBIDAD, Y NO EL LEGISLADOR DE FORMA AUTÓNOMA
"El art. 240 Cn. hace referencia específica a un supuesto de corrupción
de los funcionarios y empleados públicos –el enriquecimiento ilícito–, y en
desarrollo de tal disposición, se creó la Sección de Probidad como una
dependencia de la CSJ. Esto permite entender que el Constituyente atribuye a la
CSJ un importante rol de combate a la corrupción junto con otras instituciones
estatales. En el combate a la corrupción existe claramente un interés público,
por lo que es necesario el involucramiento de toda la institucionalidad
del Estado, de manera coordinada, bajo el escrutinio de la opinión pública y de
la ciudadanía en general, garantizando el derecho de acceso a la información
pública para asegurar qué ningún funcionario o empleado estatal o municipal se
enriquezca ilícitamente con ocasión de ejercer un cargo o empleo público. Por
tanto, resulta contrario al derecho de acceso a la información cualquier
reserva que impida la rendición de cuentas, así como el escrutinio y control
ciudadano de los procedimientos que realizan las instituciones encargadas de
combatir la corrupción; y es precisamente la CSJ la encargada de
vigilar que se cumpla con el art. 240 Cn., y la Sala de lo Constitucional la
instancia habilitada para tutelar los derechos ciudadanos sobre esta materia.
Por tanto, el Pleno de la CSJ es el sujeto
autorizado para organizar, ampliar las competencias u orientar los
procedimientos de actuación de la Sección de Probidad, y no el legislador de
forma autónoma. Muestra de ello es el Acuerdo del Pleno de la CSJ nº 1-P de
9-I-2014, mediante el cual, con base en las potestades constitucionales del
art. 240 inc. 3º y lo dispuesto en el art. 27 LEIFEP, se modificó el contenido
del acuerdo de 9-VI-2005, en el sentido de “facultar al Jefe de la Sección de
Probidad para requerir cualquier información que sea necesaria a fin de cumplir
con las obligaciones contenidas en la ley de la materia, a Bancos,
Instituciones Financieras, institución pública o privada, personas naturales y
jurídicas; debiendo rendir informe inmediato al Pleno de todo lo anterior, y en
caso de incumplimiento total o parcial o cualquier otra situación que se
presente, sea el Pleno de la [CSJ] el que tome las medidas legales
pertinentes”."
TODA
LEGISLACIÓN QUE TENGA POR OBJETO REGLAMENTAR LA ORGANIZACIÓN, FUNCIONAMIENTO Y
ATRIBUCIONES DE LA SECCIÓN DE PROBIDAD CONSTITUYE UN TEMA DE EXCLUSIVA
COMPETENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
"Debido a que la Sección de Probidad constituye la
unidad organizacional dentro de la CSJ encargada de facilitar que el Pleno de
esta última cumpla de forma efectiva con el mandato constitucional impuesto por
el art. 240 Cn., se concluye que toda legislación que tenga por objeto
reglamentar la organización, funcionamiento y atribuciones de la Sección de
Probidad constituye un tema de exclusiva competencia de la CSJ y solo ella
tiene iniciativa de ley al respecto."
MANDATO DEL
CONSTITUYENTE ESTABLECIDO EN ARTÍOCULO 240 DE LA CONSTITUCIÓN
"B. En segundo lugar, el art. 28 LP dispone que la Sala
de lo Civil de la CSJ tendrá competencia para conocer de las infracciones a las
obligaciones contenidas en dicha ley y que la Sección de Probidad tendrá la
obligación de sustanciar los procesos de acuerdo con las normas establecidas en
este capítulo. Ahora bien, el examen de esta disposición vuelve imperativo
hacer referencia al art. 240 Cn. En él, el constituyente no solo determinó una
obligación para los empleados y funcionarios públicos de presentar una
declaración sobre el estado de su patrimonio, sino que además estableció un
mandato general de prevención y sanción del enriquecimiento ilícito; un mandato
específico de tramitar juicios de enriquecimiento sin justa causa contra los
empleados y funcionarios públicos que se hubieren enriquecido a costa de la
hacienda pública o municipal sin causa justificada. Esto supone que debe
existir legislación que reglamente el procedimiento para ello, con el objeto de
prever las fases de desenvolvimiento procesal y de dotar de seguridad jurídica
a quienes se sometan a él; y, finalmente, otorgó competencia al Pleno de la CSJ
para tomar las providencias que estimare necesarias para sancionar a los
funcionarios y empleados públicos que incumplan con lo establecido en dicho
artículo.
En las versiones taquigráficas que contienen la
discusión y aprobación del proyecto de la Constitución de la República de 1983
(tomo IV), consta que durante la discusión de la Constitución se dijo que la
figura del enriquecimiento sin justa causa es “uno de los mejores mecanismos
para la persecución y el castigo de la corrupción”. Consciente de que la lucha
contra la corrupción guarda una relación inequívoca con el ejercicio y disfrute
de los derechos fundamentales y el funcionamiento del Estado democrático de
Derecho, y que la impunidad impulsa y perpetúa actos de corrupción, el
Constituyente decidió establecer un mecanismo adicional a la justicia penal
para su prevención y sanción, y facultó expresamente a un tribunal
independiente e imparcial para darle efectividad. El art. 240 Cn. no trata el
enriquecimiento sin justa causa como una nueva figura delictiva, sino que solo
se refiere a la “responsabilidad civil concretada en la restitución” y no en la
responsabilidad penal. Por ello, “en el inciso [1º] se habla de enriquecimiento
sin justa causa, sin perjuicio de la responsabilidad criminal en que hubiere
incurrido conforme a las leyes el funcionario; es decir, que puede haber una
responsabilidad criminal, además de la responsabilidad civil”. Asimismo, el
Constituyente aclaró que el plazo dispuesto en el último inciso “se refiere a
la acción civil que pudiera interponerse para reclamar la devolución de los
fondos que pudieran haberse evadido o que hubieran sido sustraídos y que
pertenecen al Estado”."
PROVIDENCIAS Y RESOLUCIONES QUE PUEDE ADOPTAR LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA EN PROCEDIMIENTOS DE ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO
"Según
el art. 240 incs. 3º y 4º Cn., el Pleno de la CSJ tiene amplias potestades para
conocer y emitir pronunciamientos en forma independiente, imparcial y técnica
en el desarrollo del referido procedimiento. En coherencia con la competencia
que la Constitución le atribuye, la LEIFEP estatuye una serie de atribuciones
que son exclusivas de dicho pleno. Entre ellas, el art. 8 señala que la CSJ
podrá adoptar las siguientes providencias y resoluciones: (i) tomar las
medidas que estimare necesarias, cuando el caso lo amerite, para comprobar la
veracidad de las declaraciones de patrimonio, sirviendo sus resultados únicamente
para los efectos que determina esta ley; (ii) ordenar el secuestro preventivo
de los bienes del funcionario o empleado público, contra quien aparecieren
graves indicios de enriquecimiento ilícito, comisionando para ello a un
funcionario o autoridad judicial, quien procederá a dicho secuestro
inmediatamente que reciba la orden escrita de la CSJ; (iii) nombrar el personal
subalterno y delegados que fueren necesarios para la práctica de las
diligencias que ordenare; y (iv) las demás que señalan las leyes y reglamentos."
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA AL PRONUNCIAR RESOLUCIÓN, CUANDO EXISTAN INDICIOS DE ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO, ORDENARÁ A LA CÁMARA DE LO CIVIL DE LA SECCIÓN DONDE CORRESPONDA EL DOMICILIO DEL EMPLEADO O FUNCIONARIO, PARA QUE INICIE JUICIO
"Asimismo, el art. 9
LEIFEP indica que cuando del examen de las declaraciones de patrimonio o del
resultado de las medidas aparecieren indicios de enriquecimiento ilícito contra
algún funcionario o empleado público, la CSJ pronunciará resolución en la que ordenará
a la Cámara de lo Civil de la Sección a donde corresponda el domicilio del
empleado o funcionario, que inicie juicio por enriquecimiento ilícito contra
este, para lo cual deberá certificarle la documentación pertinente. Por otra
parte, el Pleno de la CSJ también tiene competencia para pronunciar la
resolución correspondiente a la sanción de multa contemplada en art. 19 LEIFEP
a aquellos funcionarios que hicieren declaraciones manifiestamente falsas. El
art. 17 LEIFEP determina que es competencia de la CSJ imponer multas de cien a
cinco mil colones, a los funcionarios y empleados públicos que omitieren hacer
la declaración en el término indicado en el artículo 3 LEIFEP y les fijará un
nuevo plazo prudencial."
LEGISLADOR HA OMITIDO REGULAR EL JUICIO CIVIL POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA ESTABLECIDO POR EL CONSTITUYENTE EN EL ARTÍCULO 240 DE LA CONSTITUCIÓN, LO CUAL IMPLICA EN TÉRMINOS PRÁCTICOS SUPRIMIR LA COMPETENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
"Al contrastar esta regulación con los arts. 28 y 39
LP se advierte que estas disposiciones prescriben que la Sala de lo Civil de la
CSJ será la competente para conocer de las infracciones a dicha ley, y que la
Sección de Probidad remitirá su actuación a esta sala para que ella pronuncie la
resolución correspondiente en el procedimiento sancionatorio. Esto significa
que el legislador ha desconocido la competencia constitucional sancionatoria
del Pleno de la CSJ para imponer multas y la ha transferido a la Sala de lo
Civil. Además, se advierte que el art. 45 LP elimina la competencia que el art.
9 LEIFEP confiere al Pleno de la CSJ para que en el supuesto de que existan
indicios de enriquecimiento ilícito contra algún funcionario o empleado público
pronuncie la resolución que ordene a la Cámara de lo Civil respectiva a fin de
que inicie juicio civil por enriquecimiento ilícito. En lugar de ello, el art.
45 de LP otorga a la Sala de lo Civil la facultad de dar un “aviso” a la
Fiscalía General de la República o a las autoridades administrativas competentes
cuando en los procedimientos establecidos en la ley se hayan encontrado
indicios sobre un hecho delictivo, enriquecimiento ilícito, infracción
administrativa o sobre la existencia de bienes sujetos a extinción de dominio,
“para los efectos legales pertinentes”.
Ello evidencia, por una parte,
que el legislador ha omitido regular el juicio civil por enriquecimiento sin
causa establecido por el constituyente en el art. 240 incs. 1º y 4º Cn., lo
cual implica en términos prácticos suprimir la competencia de la CSJ para
ordenarlo. La razón es que ya no existiría reglamentación para su tramitación;
y, por otra parte, ha reformado la competencia de dos tribunales, en el sentido
de eliminar y transferir ámbitos de competencia que el art. 9 LEIFEP le otorga al
Pleno de la CSJ, y se los ha transferido a la Sala de lo Civil. En virtud de
que los arts. 28, 39 y 45 LP regulan materias relativas a la competencia de
tribunales que integran el Órgano Judicial, se concluye que la LP se debió
aprobar a iniciativa exclusiva de la CSJ, no de los diputados de la Asamblea
Legislativa."
EMITIR
LEYES ES UNA FUNCIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA, MÁS NO UN DERECHO, NO HAY
NINGUNA RAZÓN DE PESO QUE LEGITIME LA PERPETUACIÓN DE ERRORES ARGUMENTATIVOS Y
DE INTERPRETACIONES EQUÍVOCAS E INCOMPLETAS
"C. Ahora
bien, del informe rendido por la Asamblea Legislativa y la opinión vertida por
el FGR se infiere que la CSJ no ejerció la iniciativa de ley para que se
derogara la LEIFEP y se aprobara la Ley de Probidad. Básicamente, el Órgano Legislativo
adujo que en el tiempo que emitió el acto normativo impugnado la jurisprudencia
de esta sala sostenía que la iniciativa legislativa judicial era específica y
excepcional, mientras que la de los diputados es general, es decir, omnímoda en
cuanto abarca todas las materias que pueden ser reguladas por ley, salvo las
excepciones que la Constitución establece.
Dicha argumentación obliga a aclarar que aun cuando
hubiere sido constante en el tiempo, la jurisprudencia es susceptible de
variación y modificación, siempre y cuando los cambios se justifiquen. Ello
implica la exposición detallada de las razones y motivos que fundamentan el
cambio de precedente. En tal circunstancia, el tribunal que lo modifica tiene
una carga argumentativa mayor a la que normalmente poseen sus decisiones. Por
tanto, incluso si equívocamente se entiende que la Asamblea Legislativa tiene
“derecho a emitir leyes” –es una función, no un derecho–, no hay ninguna razón
de peso que legitime la perpetuación de errores argumentativos y de
interpretaciones equívocas e incompletas."
ES
INCONSTITUCIONAL POR VICIO DE FORMA Y VULNERA EL ARTÍCULO 133 ORDINAL 3º DE LA CONSTITUCIÓN, QUE LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA HAYA DADO INICIATIVA A LA LEY DE PROBIDAD, CUANDO ES FACULTAD EXCLUSIVA
DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
"D. En razón de que algunos
diputados de la Asamblea Legislativa dieron iniciativa a la LP, contenida en el
Decreto Legislativo nº 225, de 16-XII-2015, la cual en su contenido regula
materias de organización y funcionamiento de la Sección de Probidad de la CSJ
y, además, modifica la competencia que el art. 240 Cn. otorga al Pleno de la
CSJ para conocer en los procedimientos de enriquecimiento ilícito, se concluye
que deviene en inconstitucional por vicio de forma al haber vulnerado el art. 133
ord. 3º Cn., que faculta única y exclusivamente a la CSJ para ejercer
iniciativa de ley en materias relativas a la organización del Órgano Judicial y
a la jurisdicción competencia de los tribunales, y así se declarará en el
fallo."
VICIO DE FORMA PRODUCE CONSECUENCIAS EN LA TOTALIDAD DE LAS LEY QUE SE
IMPUGNA
"2. La constatación del vicio de forma produce
consecuencias en la totalidad de la LP. Si bien no todo el contenido de ella
corresponde a las materias vedadas de la iniciativa de ley del Legislativo, el
vicio se extiende a todo el cuerpo normativo impugnado, ya que conteniendo
vicios de forma, no pueden conservar vigencia ninguna de sus disposiciones. Los
argumentos que justifican esta decisión son los que se mencionan a
continuación."
FINALIDAD DEL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VICIOS DE FORMA
"A. El
proceso de inconstitucionalidad por vicios de forma tiene por finalidad
determinar si la emisión de un cuerpo normativo ha vulnerado alguna de las
disposiciones constitucionales que se refieren al procedimiento de formación de
ley. En ese sentido, cuando se viola una norma constitucional sobre producción
jurídica, no interesa el contenido específico que posee el objeto de control
más que para efectos de determinar cuáles son las formas que se le deben
exigir. Si bien se ha admitido que el vicio de forma puede afectar solamente
una de las partes de una ley (sentencia de 4-XI-2011, Inc. 15-2011), ello no es
procedente en este caso específico por los resultados y efectos que
produciría."
DECLARATORIA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA DE LA TOTALIDAD DE LA LEY DE
PROBIDAD Y EN CONSECUENCIA, EL RECONOCIMIENTO DE LA VIGENCIA DE LA LEY DE
ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PÚBLICOS
"B. En auto de fecha 11-I-2016,
este tribunal suspendió provisionalmente los efectos de la LP, y en consecuencia,
mantuvo la vigencia de la LEIFEP para que continuara formando parte del
ordenamiento jurídico, en desarrollo del mandato constitucional del art. 240
Cn. En virtud de dicha resolución, la LP en ningún momento produjo efectos
jurídicos, con lo cual la ley que pretendía derogar continuó aplicándose por la
CSJ en varios casos de enriquecimiento ilícito, entre ellos, las resoluciones
de 9-II-2016 y 23-II-2016, referidas a los expresidentes de la República
Mauricio Funes Cartagena y Elías Antonio Saca, respectivamente.
Por tanto, la medida adecuada y compatible con la
Constitución es la declaratoria de inconstitucionalidad por vicios de forma de
la totalidad de la LP y en consecuencia, el reconocimiento de la vigencia de la
LEIFEP.
VII. En razón de que la pretensión de
inconstitucionalidad ha sido estimada por vicios de forma, resulta inútil e
innecesario analizar los vicios de contenido alegados en el proceso de Inc.
6-2016, por lo que no se emitirá pronunciamiento de fondo sobre tales motivos."