TRASLADOS

GARANTÍAS DE LA ESTABILIDAD LABORAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

"IV. 1. A. La jurisprudencia constitucional sostiene que, salvo las excepciones constitucional y legalmente previstas, todo servidor público es titular del derecho a la estabilidad laboral, por lo que este surte efecto plenamente frente a destituciones arbitrarias, esto es, realizadas con transgresión a la Constitución o a las leyes.

El reconocimiento del derecho a la estabilidad laboral (art. 219 inc. 2° Cn.) de los servidores públicos responde a dos necesidades: (i) garantizar continuidad en las funciones y actividades que ellos realizan en las instituciones públicas, ya que sus servicios están orientados a satisfacer el interés general, y (ii) permitirle al servidor realizar sus labores sin temor de que su situación jurídica será modificada fuera del marco constitucional o legal establecidos.

FACULTADES DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL 

B.  El derecho a la estabilidad laboral, según las Sentencias de 11-III-2011, 24-XI-2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010, Amps. 10-2009, 1113-2008, 307-2005 y 404-2008 respectivamente, faculta a conservar un trabajo cuando concurran las condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de trabajo, (ii) que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo, (iii) que las labores se desarrollen con eficiencia, (iv) que no se cometa falta grave que la ley considere causa de despido, (v)que subsista la institución para la cual se presta el servicio y (vi) que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o política.

C. Como un caso particular, en las Sentencias de 19-XII-2012, Amps. 1-2011 y 2-2011, se sostuvo que, para determinar si una persona es o no titular del derecho a la estabilidad laboral, se debe analizar, independientemente de que esté vinculada con el Estado por medio de Ley de Salarios o de un contrato de servicios personales, si en el caso particular concurren las condiciones siguientes: (i) que la relación laboral es de carácter público y, por ende, el trabajador tiene el carácter de empleado público; (ii) que las labores pertenecen al giro ordinario de la institución, es decir, que guardan relación con las competencias de dicha institución; (iii) que las labores son de carácter permanente, en el sentido de que se realizan de manera continua y, por ello, quien las efectúa cuenta con la capacidad y experiencia necesarias para ejecutarlas de manera eficiente; y (iv) que el cargo desempeñado no es de confianza, circunstancia que debe determinarse con base en los criterios fijados por este Tribunal.

D. Además, el derecho a la estabilidad laboral conlleva una especial protección para los servidores públicos comprendidos en la carrera administrativa frente a ciertos actos que anulan o limitan sus condiciones esenciales de trabajo, tales como los traslados arbitrarios."

DEFINICIÓN

"a. El traslado es un acto administrativo en virtud del cual un servidor público asume, ante una necesidad imperiosa de la Administración, un cargo similar al que desempeñaba previo a la emisión de dicho acto. Su fundamento se encuentra en la necesidad de garantizar que la institución para la cual labora dicho servidor público realice adecuadamente cada una de sus funciones por medio del recurso humano idóneo. Ello significa que el Estado tiene la facultad de destinar a sus funcionarios y empleados a distintos puestos de trabajo, según su nivel de especialización, en aras de satisfacer un interés público."

DISTINCIÓN ENTRE OTRAS FIGURAS SIMILARES

"b. Es necesario distinguir el traslado de otras figuras similares, previstas en el ordenamiento jurídico, que también conllevan un cambio en alguna de las condiciones de las relaciones laborales entre el Estado y sus servidores públicos. Entre dichas figuras están las siguientes: (i) el ascenso, el cual le permite a una persona ocupar un cargo de mayor jerarquía al que desempeñaba anteriormente; (ii) la permuta, que implica un intercambio voluntario de plazas entre dos servidores públicos; y (iii) eldescenso de clase, que consiste en el traslado de un servidor público a un cargo de categoría inferior al que desempeñaba previamente."

DESCENSO DE CLASE

"Este último opera como sanción, cuando a dicho servidor se le comprueba descuido o mal comportamiento mediante resolución de la respectiva comisión de servicio civil, y no debe ser confundido con el traslado. En este último se produce un desplazamiento a una plaza de igual o similar categoría a la que tenía asignada anteriormente la persona, en aras de satisfacer una necesidad imperiosa de la institución pública correspondiente. En cambio, en el descenso de clase ocurre una desmejora de ciertas condiciones laborales, como la categoría del cargo, las funciones asignadas o el salario; producto de una sanción debida al incumplimiento de sus atribuciones, por parte de un servidor, en el ejercicio de su cargo primigenio."

LEGITIMACIÓN

"c. Para que un traslado sea legítimo se debe justificar su necesidad, la cual debe estar basada en razones objetivas relacionadas con el adecuado desempeño de las actividades propias de una institución pública, y no deben afectarse las condiciones esenciales que rigen la relación laboral entre un servidor público y el Estado. Dicha figura no debe ser empleada como sanción, sino como un mecanismo extraordinario orientado a organizar adecuadamente al recurso humano que labora para el Estado y, así, garantizar el adecuado funcionamiento de las instituciones públicas. Por ello, previo a su materialización, se debe justificar sumariamente si concurre, por lo menos, alguna de las siguientes condiciones: (i) la necesidad de reorganizar al personal de la institución correspondiente, como cuando alguna de sus unidades administrativas carece de suficiente personal para realizar sus funciones; y (ii) el nivel de especialización del servidor público que se pretende trasladar y su idoneidad para desempeñar el cargo al que será destinado, cuando, por ejemplo, dicha unidad no cuenta con otra persona que pueda asumir las funciones de ese puesto de trabajo."

COMISIÓN DE SERVICIO CIVIL DECIDIRÁ CUANDO EL EMPLEADO PUEDE SER TRASLADADO HACIA OTRO MUNICIPIO  

"d. Por otra parte, en la Sentencia de 11-I-2012, Amp. 153-2009, se sostuvo que el derecho a la estabilidad laboral del que goza todo servidor público no solo protege frente a remociones o destituciones arbitrarias, sino también frente a actuaciones que implican para el trabajador una desmejora laboral injustificada, tales como: rebaja en la jerarquía organizacional, desmejora salarial, etc. Estas situaciones pueden crear condiciones objetivas y subjetivas que ponen en peligro la continuidad en el cargo que desempeña el servidor público.

En ese sentido, el art. 219 inc. 1° de la Cn. prohíbe los traslados que implican algún tipo de desmejora de las condiciones laborales en que se encuentran los trabajadores a los que esa disposición se refiere sin la existencia de una causa previamente establecida y la tramitación de un procedimiento en el que se garantice el respeto a los derechos procesales del afectado; ello vulneraría el derecho de los empleados públicos a la estabilidad laboral.

Cuando se produce una modificación de alguna de las condiciones esenciales de la relación laboral, tales como la localidad donde se presta el servicio, las funciones que desempeña el servidor público, el salario u otras prestaciones laborales, es necesario que, previo a la materialización de dicho acto, la autoridad competente le informe al servidor público las razones que justifican su traslado, para que este decida si acepta el traslado –en cuyo caso no se produciría vulneración a sus derechos fundamentales– o lo rechaza –en cuyo caso debe tener la oportunidad de controvertir las razones proporcionadas por el funcionario competente–. De conformidad con el art. 37 de la Ley de Servicio Civil, cuando se trata de un cambio de la localidad en la que se prestan los servicios y no se cuenta con la anuencia del servidor público que será afectado, el traslado solo puede ser decidido por la respectiva comisión de servicio civil previa audiencia al interesado."

DERECHO DE AUDIENCIA

"2. En la Sentencia de 11-II-2011, Amp. 415-2009, se expresó que el derecho de audiencia (art. 11 inc. 1° Cn.) posibilita la protección de los derechos subjetivos de los que es titular la persona, en el sentido de que las autoridades están obligadas a seguir, de conformidad con la ley de la materia o, en su ausencia, aplicando directamente la disposición constitucional citada, un proceso en el que se brinde a las partes la oportunidad de conocer las respectivas posturas y de contradecirlas previo a que se provea un acto que cause un perjuicio a los derechos de alguna de ellas. Así, el derecho de defensa (art. 2 inc.1°Cn.) está íntimamente vinculado con el derecho de audiencia, pues es en el proceso donde los intervinientes pueden exponer sus razonamientos y oponerse a su contraparte en forma plena y amplia.

Para que lo anterior sea posible, es necesario hacer saber al sujeto pasivo de dicho proceso la infracción que se le reprocha y facilitarle los medios necesarios para que ejerza su defensa. De ahí que existe vulneración de estos derechos fundamentales por: (i) la inexistencia de un proceso en el que se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo que se reclama o (ii) el incumplimiento de las formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan estos derechos."

UNA DE LAS DERIVACIONES DEL DERECHO A LA PROTECCIÓN JURISDICCIONAL Y NO JURISDICCIONAL ES EL DERECHO A OBTENER UNA RESOLUCIÓN DEBIDAMENTE MOTIVADA

"3. Una de las derivaciones del derecho a la protección jurisdiccional y no jurisdiccional es el derecho a obtener una resolución debidamente motivada. En ese sentido, se ha sostenido en abundante jurisprudencia –v. gr., la Sentencia de 30-IV-2010, Amp. 308-2008– que el derecho a la motivación no es un mero formalismo procesal o procedimental, sino que se apoya en el derecho a la protección jurisdiccional, pues con él se concede la oportunidad a las personas de conocer los razonamientos necesarios que lleven a las autoridades a decidir sobre una situación jurídica concreta que les concierne.

Precisamente, por el objeto que persigue la motivación y fundamentación –esto es, la explicación de las razones que mueven objetivamente a la autoridad a resolver en determinado sentido– es que su cumplimiento reviste especial importancia. En virtud de ello, en todo tipo de resolución se exige un juicio de reflexión razonable y justificable sobre la normativa legal que deba aplicarse, por lo que no es necesario que la fundamentación sea extensa o exhaustiva, sino que basta con que esta sea concreta y clara, pues si no se exponen de esa forma las razones en las que se apoyan los proveídos de las autoridades, las partes no pueden observar el sometimiento de estas al -Derecho ni tienen la oportunidad de utilizar los mecanismos de defensa previstos en el ordenamiento jurídico."

FUNCIONES QUE EL DEMANDANTE EJERCÍA COMO JEFE DE LA OFICINA REGIONAL DE OCCIDENTE

"a.   El director general de Impuestos Internos alegó en su defensa que el cargo que desempeñaba el pretensor era de confianza, por lo que no se encontraba comprendido dentro del régimen de la carrera administrativa; por tanto, no existía la obligación de seguir un procedimiento previo a ordenar su traslado.

Con relación a ello, es procedente analizar, conforme al Perfil Descriptivo aportado al presente proceso, las funciones que el demandante ejercía como jefe de la Oficina Regional de Occidente, a efecto de determinar si este cargo incidía en la conducción de la Dirección General de Impuestos Internos y, como consecuencia de ello, si era o no de confianza.

B. Según el Perfil Descriptivo del puesto de jefe de Oficina Regional, las principales funciones correspondientes a este cargo son las siguientes: (i) dirigir y coordinar la ejecución de los planes de fiscalización, investigación, control y verificación; (ii) analizar y evaluar los avances del desarrollo de los procesos de fiscalización; (iii) diseñar estrategias tributarias, orientadas a lograr una mayor eficiencia en el desarrollo de los procesos de fiscalización, investigación, control y recaudación; (iv) evaluar el cumplimiento de metas de detección y recaudación; (v) analizar e interpretar la tendencia tributaria por actividades económicas para proponer planes de fiscalización; (vi) brindar y gestionar apoyo técnico en los procesos de fiscalización; y (vii) proponer reformas tributarias orientadas a combatir la efusión y evasión fiscal.

De lo anteriormente detallado, se colige que el referido cargo no es de alto nivel, pues quien lo ostenta no posee la facultad de adoptar –con amplia libertad– decisiones determinantes para la conducción de la referida entidad, sino que dicho puesto conlleva funciones de colaboración técnica y operativa relacionadas con la dirección, coordinación, y evaluación de los planes de fiscalización y control, a fin de establecer el cumplimiento de las obligaciones tributarias y reducir los niveles de elusión y evasión fiscal. Además, dicho puesto de trabajo se encuentra subordinado al director de Fiscalización, por lo que no depende directamente de la máxima autoridad de la institución. Por consiguiente, se concluye que el actor era titular del derecho a la estabilidad laboral cuando se ordenó su traslado."

AUTORIDAD DEMANDADA TRASLADÓ AL PRETENSOR A UN PUESTO DE TRABAJO DE MENOR CATEGORÍA Y A UN MUNICIPIO DIFERENTE DE AQUEL EN EL QUE ORIGINALMENTE DESEMPEÑABA SUS FUNCIONES

"C. a. Con relación a las funciones concretas que desempeña el pretensor en el cargo de coordinador de Operaciones del Centro de Servicios al Contribuyente al que fue trasladado, mediante memorándums de 20-VI-2016 y 20-X-2017 la directora de Recursos Humanos le informó al demandante que en el Manual de Descriptores de Puestos de la Dirección General de Impuestos Internos no se encontraba el perfil de coordinador de Operaciones del Centro de Servicios al Contribuyente.

Sobre el particular, es importante recordar que la regla según la cual la carga de la prueba le corresponde al actor se aplica teniendo en cuenta la naturaleza del acto u omisión reclamada y las circunstancias particulares que rodearon el caso. Tal como ha sostenido este Tribunal –v.gr., Resolución de 27-VIII-2008, Amp. 934-2007–, las reglas de la carga probatoria sirven al juzgador para decidir, en el momento de pronunciar sentencia y ante una afirmación de hecho no comprobada, cuál de las partes del proceso ha de sufrir las consecuencias de la "alta de prueba.

b.   En el presente caso, debe observarse que, dada la naturaleza de la relación laboral –en la cual existe subordinación del trabajador al empleador–, es el patrono el que se encuentra en una mejor posición para acreditar cuáles fueron las funciones concretas que él mismo, en su carácter de parte contratante, encomendó al contratado. Y es que el trabajador carece de atribuciones para configurar discrecionalmente por sí mismo el catálogo de funciones que desarrollará dentro de la institución de que se trate. De ello se infiere que la Dirección General de Impuestos Internos está obligada a contar con los documentos que detallan las funciones de los cargos existentes en su estructura organizativa.

c.   Tomando en consideración lo anterior, es menester aplicar una presunción a favor del demandante –equivalente a la que opera en materia laboral para establecer las funciones laborales del empleado cuando no existe un contrato por escrito–, en virtud de la cual se deben tener por ciertas las funciones descritas por el peticionario en su demanda.

d. Así, el peticionario expuso en su demanda que algunas de las labores que desarrolla como coordinador de Operaciones del Centro de Servicios al Contribuyente están relacionadas con el control del buen funcionamiento de sanitarios, equipos de aire acondicionado, personal de limpieza y el apoyo a reducción de colas de espera.

Al respecto, se advierte que el cargo de jefe de la Oficina Regional de Occidente se encuentra subordinado al director de Fiscalización; en cambio, el puesto de coordinador de Operaciones del Centro de Servicios al Contribuyente no se encuentra en el organigrama institucional, por lo que no es posible verificar la hipótesis de que dicho puesto de trabajo se encuentre en la misma jerarquía que la jefatura antes relacionada. Por otro lado, es evidente que existen diferencias significativas entre las funciones que el demandante desempeñó como jefe de la Oficina Regional de Occidente y las que posteriormente ha ejercido como coordinador de Operaciones del Centro de Servicios al Contribuyente. En el primer cargo sus labores estaban relacionadas con la dirección técnico-profesional de los planes de fiscalización y control de obligaciones tributarias, mientras que en el segundo puesto de trabajo desarrolla actividades de control, eminentemente administrativas, vinculadas con el buen funcionamiento de los equipos y la eficiencia del servicio al contribuyente.

En ese sentido, se ha comprobado que la autoridad demandada trasladó al pretensor a un puesto de trabajo de menor categoría y a un municipio diferente de aquel en el que originalmente desempeñaba sus funciones, lo cual ocasionó la modificación de ciertas condiciones de su relación laboral con la Dirección General de Impuestos Internos y una rebaja sustancial con relación al cargo que desempeñaba previo a la emisión del acto impugnado. Y es que, si bien el actor conservó la denominación de su cargo y el salario que tenía asignados, el director general de Impuestos Internos le produjo un agravio al desmejorar significativamente sus funciones.

Aunado a ello, se ha acreditado que el aludido traslado implicó un cambio de la localidad donde el peticionario prestaba sus servicios a la Dirección General de Impuesto Internos, pues fue trasladado de la ciudad de Santa Ana –lugar en el que laboraba como jefe de la Oficina Regional de Occidente  a la ciudad de San Salvador– localidad en la que desempeña el cargo de coordinador de Operaciones del Centro de Servicios al Contribuyente .

D. a. Con relación a lo anterior, se advierte que la autoridad demandada, en sus respectivos alegatos, hizo referencia a un acta de 4-V-2016, presentada en este proceso por el demandante, en la que se hizo constar que el director de Fiscalización y el director general de Impuestos Internos le habían notificado al pretensor que, a partir de esa fecha y por razones del servicio, le sería asignada la función de coordinador de Operaciones del Centro de Servicios al Contribuyente. Asimismo, aparece que el actor expresó su anuencia a ese acto. Sin embargo, el acta no se encuentra firmada por el peticionario ni, en su caso, se hizo constar el motivo de ello, por lo cual no puede establecerse que el demandante haya estado presente ni, mucho menos, que haya aprobado su contenido; en consecuencia, no se otorgará valor a dicho documento.

PROCEDIMIENTO PREVIO AL TRASLADO ESTABLECIDO EN LA LEY DE SERVICIO CIVIL

b. Por otra parte, no consta en el proceso que, previo al traslado del demandante, se le haya seguido el procedimiento que señala el art. 37 de la LSC, por lo que no tuvo la oportunidad de conocer las razones que dieron lugar a su traslado, negándosele la posibilidad de ejercer su defensa, exponer sus razonamientos y controvertir la prueba presentada en su contra."

DIRECTOR GENERAL DE IMPUESTOS INTERNOS LE CAUSÓ AL ACTOR UNA DESMEJORA SUSTANCIAL DE SUS CONDICIONES LABORALES

"E. Por consiguiente, habiéndose acreditado que el director general de Impuestos Internos le causó al señor […] una desmejora sustancial de sus condiciones laborales, al modificarle sus funciones y la localidad donde prestaba el servicio sin seguirle previamente un procedimiento para que aquel tuviera la posibilidad de controvertir las causas de su traslado, se concluye que la autoridad demandada vulneró los derechos de audiencia, de defensa y a la estabilidad laboral de dicho señor, por lo que resulta procedente ampararlo en este punto de su pretensión."

TRIBUNAL DE SERVICIO CIVIL DECLARÓ IMPROPONIBLE LA DEMANDA DE INJUSTICIA MANIFIESTA CON UNA FUNDAMENTACIÓN DEFICIENTE, SE CONCLUYE QUE DICHA AUTORIDAD VULNERÓ LOS DERECHOS A UNA RESOLUCIÓN MOTIVADA Y A LA ESTABILIDAD LABORAL

"3. A. Por otro lado, con la prueba aportada al proceso se ha acreditado que el pretensor promovió ante el Tribunal de Servicio Civil una demanda de injusticia manifiesta contra la decisión del director general de Impuestos Internos de trasladarlo al cargo de coordinador de Operaciones del Centro de Servicios al Contribuyente. Sin embargo, dicho tribunal declaró improponible la demanda, al considerarse incompetente para conocer del reclamo planteado, pues, a su juicio, el cargo que desempeñaba el actor era de confianza en virtud de su calidad de jefe, por lo que no estaba comprendido en la carrera administrativa, según la interpretación que realizó del art. 4 lit) l) de la LSC.

B.  Al respecto, se advierte que el citado tribunal, al analizar las funciones del cargo que desempeñaba el actor, determinó que se trataba de un puesto de confianza atendiendo únicamente a la nominación del cargo, sin tener en cuenta, por una parte, las funciones concretas que aquel ejercía –permanentes y técnicas– y, por otra, el nivel en el que el cargo se encontraba posicionado en la escala organizativa de la Dirección General de Impuestos Internos.

De este modo, el Tribunal de Servicio Civil pronunció su resolución con una motivación insuficiente, ya que, para determinar si un cargo es o no de confianza, debe atenderse, no a su denominación –jefe, gerente, director o administrador, entre otras–, sino al hecho de que en el caso particular concurran las condiciones enunciadas en el Considerando IV.1.C. de esta sentencia. Por ello, se colige que el Tribunal de Servicio Civil desconoció lo prescrito en el art. 219 de la Cn. y la jurisprudencia constitucional en la que se ha interpretado el contenido de esa disposición y fijado los criterios para determinar qué servidores públicos no tienen la titularidad del derecho a la estabilidad laboral en atención a la naturaleza de los cargos que desempeñan.

C. En consecuencia, en virtud de que con la documentación incorporada a este proceso se ha comprobado que el Tribunal de Servicio Civil declaró improponible la demanda de injusticia manifiesta presentada por el peticionario con una fundamentación deficiente, se concluye que dicha autoridad vulneró los derechos a una resolución motivada y a la estabilidad laboral del pretensor, por lo que también es procedente ampararlo en este punto de su pretensión."

EFECTO RESTITUTORIO: ORDENA INVALIDAR EL TRASLADO EFECTUADO POR EL DIRECTOR GENERAL DE IMPUESTOS INTERNOS Y QUE REINSTALE AL ACTOR EN UN CARGO DE IGUAL CATEGORÍA AL QUE DESEMPEÑABA

"VI. Determinadas las vulneraciones constitucionales derivadas de las actuaciones de las autoridades demandadas, corresponde establecer el efecto restitutorio de esta sentencia.

1.   El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.

En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados. En todo caso, en la Sentencia de 15-II-2013, Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la Cn.

2. A. En el caso particular, se ha comprobado la infracción constitucional a los derechos de audiencia, de defensa, a la estabilidad laboral y a una resolución motivada del señor JRCR, por lo que el efecto material de esta sentencia consistirá en invalidar el traslado efectuado por el director general de Impuestos Internos y ordenarle que reinstale al actor en un cargo de igual categoría al que desempeñaba como jefe de la Oficina Regional de Occidente.

B. Además, de acuerdo con lo preceptuado en los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., el actor tiene expedita la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales ocasionados como consecuencia de la vulneración de derechos constitucionales declarada en esta sentencia, directamente en contra de las personas responsables de la referida vulneración.

Ahora bien, al exigir el resarcimiento del daño directamente a las personas responsables, lo que es posible aun cuando ya no se encuentren en el ejercicio del cargo, deberá comprobárseles en sede ordinaria que incurrieron en responsabilidad civil, por lo que en el proceso respectivo se tendrá que demostrar: (i) que la vulneración constitucional ocasionada por sus actuaciones dio lugar a la existencia de tales daños –morales o materiales– ; y (ii) que dicha circunstancia se produjo con un determinado grado de responsabilidad –dolo o culpa–. Asimismo, deberá establecerse en dicho proceso, con base en las pruebas aportadas, el monto estimado de la liquidación que corresponda, dependiendo de la vulneración acontecida y del grado de responsabilidad en que se incurrió en el caso particular."