ESTABILIDAD LABORAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS

CONTENIDO RECONOCIDO POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

"IV. 1. A. El derecho a la estabilidad laboral de los servidores públicos persigue las siguientes finalidades: (i) garantizar la continuidad de las funciones o actividades que desempeñan las instituciones del Estado, orientadas a satisfacer un interés general y (ii) proporcionar al servidor público un grado de seguridad que le permita ejecutar sus labores ordinarias con la convicción de que su situación jurídica no será modificada arbitrariamente.

B. De acuerdo con las Sentencias de 11-III-2011, 24-XI-2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010, Amps. 10-2009, 1113-2008, 307-2005 y 404-2008, respectivamente, el derecho a la estabilidad laboral precisa de la concurrencia de las siguientes condiciones: (i) que subsista el puesto de trabajo, (ii) que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo, (iil) que las labores se desarrollen con eficiencia, (iv) que no se cometa falta grave que la ley considere causal de despido, (v) que subsista la institución para la cual se presta el servicio y (vi) que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiera de confianza personal o política.

En todo caso, el despido debe ser el resultado de un procedimiento constitucionalmente configurado que asegure las garantías procesales de audiencia y defensa del servidor público, y no la consecuencia de una decisión arbitraria de la administración."

DERECHO DE AUDIENCIA

"2. En Sentencia de 11-II-2011, Amp. 415-2009, este Tribunal razonó que el derecho de audiencia (art. 11 inc. 1° Cn.) hace posible la protección de los derechos subjetivos en tanto las autoridades estén obligadas a seguir, de conformidad con lo previsto en la ley de la materia o, en su defecto, en aplicación directa de la citada disposición constitucional, un proceso en el que las partes tengan la oportunidad de conocer los razonamientos y posturas adversas y de contradecirlas antes de que se emita un acto que perjudique sus derechos; y puso de manifiesto que el derecho de defensa (art. 2 inc. 1° de la Cn.) está íntimamente vinculado al derecho de audiencia."

DERECHO A LA PROTECCIÓN JURISDICCIONAL

"Con base en este razonamiento se afirmó (en la referida sentencia) que existe vulneración del derecho a la protección jurisdiccional por las causas siguientes: (i) la inexistencia de un proceso en el que se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo que se reclama o (ii) el incumplimiento de las formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan este derecho."

CONVENIOS INTERADMIISTRATIVOS

"3. Los convenios interadministrativos son acuerdos adoptados por al menos dos administraciones públicas con el propósito de realizar, de manera conjunta y dentro de sus competencias, un fin determinado. Esta especie de convenios, conocidos también como convenios de colaboración o cooperación interinstitucional, son figuras que aplican a menudo las administraciones públicas para arrostrar las complejas tareas que demanda la realidad y cuya realización requiere de esfuerzos mancomunados. Los convenios interadministrativos tienen características propias que los distinguen de los contratos y de otras declaraciones de voluntad de la administración.

En el ordenamiento jurídico salvadoreño estos convenios carecen de una regulación expresa, unitaria y sistemática, de manera que en la práctica las administraciones públicas han colmado discrecionalmente esta laguna. La ausencia de una regulación con las referidas características, sin embargo, no significa que los convenios interadministrativos estén al margen del ordenamiento jurídico o que sean islotes sin conexión normativa. Si bien hay un margen de configuración más o menos ancho, la administración al producir los convenios debe observar, entre otras normas, los principios del Estado Constitucional de Derecho.

El art. 4 letra b de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP) no regula los convenios interadministrativos, pero alude a ellos. En esa disposición el legislador los excluye del campo de aplicación de la LACAP y, al efectuar esa exclusión, en forma tácita los distinguió de los contratos y adquisiciones de la administración pública; en otras palabras les confirió una entidad propia. De manera que puede afirmarse que, en el ordenamiento jurídico nacional, los convenios interadministrativos son declaraciones bilaterales de voluntad de las administraciones públicas que deben diferenciarse de los contratos y adquisiciones de la administración pública."

ELEMENTOS PARA DETERMINAR SI UNA PERSONA ES TITULAR DE ESTE DERECHO

"C .El Tribunal ha determinado –Sentencia de 19-XII-2012, Amp. 1-2011– que para ser titular del derecho a la estabilidad laboral deben concurrir las condiciones siguientes: (i) que la relación laboral sea de carácter público y, por ende, que se trate de un empleado público; (ii) que las labores desarrolladas pertenezcan al giro ordinario de la institución; (iii) que la actividad sea de carácter permanente, de ahí que el trabajador deba contar con la capacidad y experiencia necesarias para ser eficiente, y (iv) que el cargo desempeñado no sea de confianza."

CARGO DE LA ACTORA NO ERA DE CONFIANZA

"D.   Al subsumir los hechos debatidos en las premisas precedentes se concluye: (i) que la relación laboral de la actora con el FOSALUD era de carácter público, ya que esta entidad es una persona jurídica de Derecho Público; (ii) que las labores desempeñadas por la actora, tales como la elaboración y revisión de documentos, manuales y normativas técnicas referentes a tabaco y alcohol, correspondían al giro ordinario del FOSALUD, entidad que, de acuerdo con su ley de creación, tiene como objetivo la prevención de enfermedades derivadas del uso y consumo de substancias nocivas y peligrosas para la salud; (iii) que las labores realizadas por la actora eran permanentes, ya que las ejecutó sin interrupción a lo largo de casi 3 años, desde el 20-VI-2013 hasta el 10-VI-2016 (fecha del cese), y (iv) que el cargo no era de confianza, ya que la falta de jerarquía de la plaza de colaboradora jurídica y la ausencia de un vínculo directo con la titular de la institución, deducidas ambas circunstancias de las funciones descritas en el contrato, así lo ponen de manifiesto. Por consiguiente, es posible afirmar que la actora era titular del derecho a la estabilidad laboral."

CADUCIDAD DEL CONVENIO NO IMPLICA NECESARIAMENTE LA TERMINACIÓN DE LAS CONTRATACIONES QUE SU EJECUCIÓN REQUIRIÓ, PORQUE LOS CONTRATOS NO SON ELEMENTOS ACCESORIOS, SINO ACTOS JURÍDICOS BILATERALES QUE PRODUCEN DERECHOS Y OBLIGACIONES

"E. Las autoridades administrativas han argumentado la finalización del Convenio MINSAL-FOSALUD como causa de terminación del contrato laboral de la actora. El aducido convenio pertenece a la especie de los convenios interadministrativos que las instituciones adoptan con el propósito de realizar, de consuno y dentro de sus competencias, un fin determinado. Al suscribir los convenios, las administraciones anudan una relación, pero es importante aclarar que las contrataciones que requiera su ejecución, como por ejemplo las de personal, constituyen relaciones jurídicas de una naturaleza distinta a aquella. Existe entonces, por un lado, la relación (de coordinación) entre las administraciones suscriptoras del convenio y, por otro lado, la relación (de subordinación) entre la administración y el personal contratado para la ejecución del convenio. Hecha esta distinción, se puede concluir que la caducidad del convenio no implica necesariamente la terminación de las contrataciones que su ejecución requirió, porque no son los contratos (los de índole laboral) elementos "accesorios", sino actos jurídicos bilaterales que producen derechos y obligaciones y tienen su propio régimen jurídico, de manera que no pueden supeditarse a la voluntad de la administración contenida en un convenio, ya que este, como se ha explicado, es de una naturaleza esencialmente distinta a la del contrato.

INSUFICIENCIA DE RECURSOS PARA EL PAGO DE SALARIOS, COMO CONSECUENCIA DE QUE SU FINANCIAMIENTO PROVENGA DE FLUCTUANTES FONDOS EXTRAORDINARIOS, NO ES UN ARGUMENTO VÁLIDO, PARA PRIVAR, SIN PROCEDIMIENTO, A UN EMPLEADO PÚBLICO LABORALMENTE

"F. Por otra parte, ha dicho el Tribunal –Sentencia de 9-XII-2015, Amparo 801-2013– que la insuficiencia de recursos para el pago de salarios, como consecuencia de que su financiamiento provenga de fluctuantes fondos extraordinarios, no es un argumento válido, para privar, sin procedimiento previo, a un empleado público de su derecho a la estabilidad laboral. Este criterio es extrapolable a los casos en que, cuando finaliza un convenio interadministrativo, se arguye insuficiencia de fondos para financiar el salario del personal contratado para la ejecución de dicho convenio."

DIRECTORA EJECUTIVA DEL FOSALUD, ES RESPONSABLE DE LA DECISIÓN DE HABER FINALIZADO EL CONTRATO LABORAL DE LA ACTORA SIN HABER SEGUIDO UN PROCEDIMIENTO PREVIO, VULNERADO LOS DERECHOS A LA ESTABILIDAD LABORAL, DE AUDIENCIA Y DE DEFENSA

"G.  En este caso se comprobó que el FOSALUD contrató a la actora para desempeñar funciones que, de acuerdo con las conclusiones referidas en párrafos anteriores, eran permanentes. Al respecto es importante destacar que el contrato suscrito por ambas partes no alude al Convenio MINSAL-FOSALUD, de manera que no es posible, ni aun por este lado, ligar la vigencia del contrato a la del convenio.

H. La actora atribuyó su cese a la presidenta del consejo directivo, a la directora ejecutiva y al jefe de la Unidad de Relaciones Laborales del FOSALUD. Sin embargo, de acuerdo con el art. 19 letra i del Reglamento de la Ley Especial para la Constitución del FOSALUD, la autoridad competente para nombrar y remover personal en el FOSALUD es la directora ejecutiva. A la luz de esa disposición se obtienen las siguientes conclusiones: (i) la presidenta del consejo directivo y el jefe de la Unidad de Relaciones Laborales del FOSALUD carecían de competencia para destituir a la actora y por tanto, no se les puede adjudicar esa responsabilidad. De manera que, por esta razón, procede sobreseer a ambas autoridades en el presente amparo; ii) a la directora ejecutiva, como autoridad facultada para remover personal del FOSALUD, es atribuible la decisión de haber finalizado el contrato laboral de la actora sin haber seguido un procedimiento previo y, así, de haber vulnerado los derechos a la estabilidad laboral, de audiencia y de defensa de la actora. De acuerdo con este razonamiento, es procedente estimar la pretensión en contra de la referida funcionaria."

EFECTO RESTITUTORIO: INVALIDAR LA DECISIÓN DE FINALIZAR EL CONTRATO LABORAL DE LA ACTORA, ORDENAR QUE LA ACTORA CONTINÚE EN EL CARGO QUE DESEMPEÑÓ HASTA LA EJECUCIÓN DEL REFERIDO ACTO Y  QUE SE LE CANCELEN LOS SALARIOS QUE DEJÓ DE PERCIBIR

"VI. Comprobado el agravio constitucional ocasionado por el acto de la directora ejecutiva del FOSALUD, corresponde establecer el efecto de la sentencia.

1. El art. 35 de la L.Pr.Cn. dispone el efecto material de la sentencia de amparo. Este efecto solo tiene lugar cuando exista la posibilidad de que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. Cuando no sea posible este efecto la sentencia será únicamente declarativa. En este caso el agraviado tiene, sin embargo, expedito el derecho de incoar un proceso de responsabilidad personal en contra del funcionario.

2. En el caso que se juzga el efecto restitutorio de la sentencia consistirá en: (i) invalidar la decisión de finalizar el contrato laboral de la actora, (ii) ordenar que la actora continúe en el cargo que desempeñó hasta la ejecución del referido acto y (iii) que se le cancelen los salarios que dejó de percibir, siempre que no pasen de tres meses, tal como lo prescribe el art. 61 inc. 4° de la Ley de Servicio Civil.

Además, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte actora tiene expedita la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales que hayan resultado de la conculcación de derechos constitucionales declarada en esta sentencia."