PRINCIPIO DE TIPICIDAD
VERTIENTES DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD SON LA FORMAL O EXIGENCIA DE RESERVA
LEGAL Y MATERIAL O MANDATO DE TIPIFICACIÓN LEGAL
“B. Precisado el fundamento jurídico de los actos administrativos
impugnados por BANCO AGRÍCOLA, S.A. —artículo
44 letras a) y b) de la LSRSF—, esta Sala puntualiza lo siguiente.
1. La doctrina del derecho administrativo sancionador recoge que “El principio de legalidad se desenvuelve
(...) en dos vertientes: una formal, que suele denominarse exigencia de reserva
legal, y otra material conocida de ordinario como mandato de tipificación
legal” (Nieto, Alejandro. “Derecho
Administrativo Sancionador”. Tercera Edición Ampliada. Editorial Tecnos.
2002. Pág. 287).”
EXIGE QUE TODA CONDUCTA ILÍCITA ESTE SUFICIENTEMENTE DESCRITA EN LA LEY,
DEBE CONTENER AL MENOS UNA DESCRIPCIÓN LO MAS COMPLETA POSIBLE DE LOS ELEMENTOS
ESENCIALES
“Dicho lo anterior, para el análisis del artículo 44 letras a) y b) de la
LSRSF, esta Sala partirá de la aplicación del principio de tipicidad.
Pues bien, el mencionado principio exige que toda conducta ilícita este
suficientemente descrita en la ley, es decir, ésta debe contener, al menos, una
descripción lo más completa posible de los elementos esenciales.
Es importante traer a colación que la Sala de lo Constitucional ha
establecido, con respecto al principio de tipicidad, lo siguiente “(...) resulta imperioso que los principios
constitutivos del derecho penal también sean aplicables al derecho
administrativo sancionador, con los matices que exige la materia (…). Pues
bien, uno de esos principios (...) es el principio de tipicidad, determinación,
taxatividad o certeza (...) esta Sala en su sentencia de 25-XI-2011, Amparó
150-2009, reiteró la exigencia de que “en el ámbito administrativo sancionador
[...] sea la ley la que defina exhaustivamente las conductas objeto de
infracciones administrativas, las sanciones o medidas de seguridad a imponer, o
al menos establezca una regulación esencial acerca de los elementos que
determinan cuáles son las conductas administrativamente punibles y qué
sanciones se pueden aplicar, pues tales criterios, en la mayoría de los casos,
son supuestos de limitación o restricción de derechos fundamentales. Así, la
obligación de predeterminar normativamente los supuestos de hecho que se desean
castigar y sus correspondientes sanciones persigue la finalidad de erradicar
todo abuso o extralimitación en el ejercicio de las facultades conferidas a las
autoridades administrativas” (...) Al analizar con cierta amplitud el alcance
del mandato de taxatividad en materia penal, en la Sentencia de 8-VII-2015,
Inc. 105-2012, este Tribunal ha aclarado que: “la precisión de las leyes
penales es una cuestión de grado y lo que exige el mandato de determinación es
una precisión relativa [...] el requisito de taxatividad implica que las
disposiciones legales que contienen los presupuestos, condiciones o elementos
para considerar que una conducta es delito (disposiciones que se conocen como
“tipos penales”), deben formular, describir, establecer o definir dichas
conductas mediante términos, conceptos (tomadas estas dos palabras en su
sentido común y no lógico formal) o expresiones que tengan la mayor precisión
posible o una determinación suficiente, de acuerdo con el contexto de
regulación”. Como indican las sentencias citadas en los párrafos anteriores y
lo confirma específicamente la Sentencia de 1-II-2013, Inc. 127-2007
(considerando III.2. C), este criterio es aplicable, sin cambios sustanciales y
como parte del alcance del art. 15 Cn., también a los tipos administrativos
sancionadores, que son los que definen o describen las conductas que
constituyen infracciones administrativas. La jurisprudencia interamericana
exige asimismo que las normas sancionadoras sean: “i) adecuadamente
accesible[s], ii) suficientemente precisa[s], y iii) previsible[s]. Respecto a
este último aspecto, [se] tiene[n] en cuenta tres criterios para determinar si
una norma es lo suficientemente previsible, a saber: i) el contexto de la norma
bajo análisis; ii) el ámbito de aplicación para el que fue creado la norma, y
iii) el estatus de las personas a quien está dirigida la norma [...] la Corte
considera que los problemas de indeterminación no generan, per se, una
violación de la Convención, es decir, que el hecho de que una norma conceda
algún tipo de discrecionalidad no es incompatible con el grado de
previsibilidad que debe ostentar la norma, siempre y cuando el alcance de la
discrecionalidad y la manera en que se debe ejercer sea indicado con suficiente
claridad con el fin de brindar una adecuada protección para que una
interferencia arbitraria no se produzca”. (Sentencia de 1-IX-2011, Caso López
Mendoza Vs. Venezuela, párrafos 199 y 202). En definitiva, el principio de
tipicidad, taxatividad, determinación o certeza en Derecho Administrativo
Sancionador exige que la ley describa una conducta (acción u omisión), de “sus
elementos esenciales” o “de forma genérica”, pero que sea “constatable por el
aplicador de la ley”. Dado que la descripción legal de la infracción
administrativa debe permitir una “predicción razonable de los elementos o
características definidoras del acto u omisión acreedor de una sanción”, no se
pretende que la ley enumere de manera exhaustiva todos los comportamientos
infractores posibles. Sin embargo, la exigencia de precisión suficiente o el
estándar de la previsibilidad de la sanción implican que la tipificación de una
infracción administrativa al menos debe identificar o definir una conducta
objetiva, verificable o “constatable” por el aplicador (...) Hay aquí una
diferencia entre el principio de tipificación administrativa como manifestación
del principio de legalidad en materia sancionadora (arts. 2, 8 y 14 Cn.) y el
alcance de dicho principio de legalidad respecto a la actividad de la
Administración en general (art. 86 Cn.). En este último, basta una cobertura
normativa o el reconocimiento jurídico de una atribución de potestades, que
pueden ser establecidos con cierta amplitud a partir de los márgenes
interpretativos de las disposiciones aplicables. En cambio, en el ámbito
sancionador la legalidad supone una exigencia cualificada, en el sentido de que
el tipo de la infracción debe contener en su texto una descripción efectiva
(aunque sea genérica, abstracta o esencial) de una conducta, sin que esta pueda
ser “construida” por vía de la interpretación. En otras palabras, el contenido
fáctico de la infracción no debe ser el resultado de la capacidad
interpretativa del órgano aplicador, sino de la capacidad expresiva y redactora
del órgano legislativo. No importa, entonces, si la calidad o condición
infractora de una conducta puede ser dotada de alguna cobertura legal mediante
un ejercicio interpretativo. Lo que importa es si en la base de dicho ejercicio
interpretativo existe un texto legal que determine con precisión suficiente un
comportamiento objetivo, al que quepa atribuirle esa calidad o condición. El
tipo sancionador debe ser en realidad descriptivo, en el sentido de que exprese
literalmente un supuesto de hecho, aunque sea genérico y abstracto, que permita
identificar o prever cuál es el comportamiento prohibido y que pueda ser
verificado mediante la prueba por el órgano aplicador (...) En tal sentido, son
incompatibles con el mandato de tipificación administrativa las llamadas
cláusulas tipificadoras generales o cláusulas sancionadoras residuales, que en
realidad son fórmulas legales de tipificación simulada y remanente, que
establecen infracciones “por defecto” o “por sobrante” de las genuinas
descripciones de conductas prohibidas por el Derecho Administrativo Sancionador
que ya están incorporadas a la ley. Las fórmulas legales de tipificación
aparente y residual constituyen una especie de ((norma de cierre o de clausura”
de lo punible en sede administrativa, dirigidas a evitar la impunidad de
conductas no enumeradas expresamente en los tipos de infracción de la ley, pero
que el órgano aplicador pudiera considerar merecedoras de una sanción administrativa,
aunque sea leve. Se trata de una expresión para incluir todo lo que no había
sido comprendido en las categorías de infracción, sin tener que tipificarlo
realmente. Mediante ese tipo de cláusulas, la determinación efectiva de las
conductas prohibidas (la “materia de prohibición”) queda postergada hasta el
momento en que se aplica la norma, cuando el órgano competente decida a qué
comportamiento identificar con el calificativo de infracción legal (...)”
(Sentencia pronunciada a las trece horas con cincuenta y tres minutos del
veinticuatro de agosto de dos mil quince, en el proceso de inconstitucionalidad
referencia 53-2013/54-2013/55-2013/60-2013).
A partir de la anterior reseña jurisprudencial, aplicable al área del
derecho administrativo sancionador, es concluyente que la ley debe definir
exhaustivamente las conductas objeto de infracciones administrativas, las
sanciones o medidas de seguridad a imponer o, al menos, establecer una
regulación esencial acerca de los elementos que determinan cuáles son las
conductas administrativamente punibles y que sanciones se pueden aplicar, por
considerarse que éstas, en la mayoría de los casos, son supuestos de limitación
o restricción de derechos fundamentales.”
EXIGENCIA HECHA A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA QUE PREVIAMENTE A LA
CONDUCTA REPROCHADA, ESTABLEZCA LAS INFRACCIONES EN LAS QUE INCURRE UN SUJETO,
ASÍ COMO LAS CORRESPONDIENTES SANCIONES QUE LE APLICAN AL COMPROBARSE EL HECHO
QUE SE LE ATRIBUYE
“En tal contexto surge el mandato de tipificación legal, categoría jurídica
—con arraigo en el principio de legalidad— que ha sido conocida, simple y
tradicionalmente, como tipicidad.
Hay que decir que el mandato de tipificación coincide con la vieja
exigencia de la lex certa y con lo que habitualmente suele llamarse principio
de determinación (precisa) y, recientemente, principio de taxatividad, cuyos
objetivos estriban en proteger la seguridad jurídica y la reducción de la
discrecionalidad o arbitrio en la aplicación del Derecho.
De manera concreta, tal mandato consiste en la exigencia que las normas
sancionadoras describan con suficiente precisión las conductas que se amenazan
con una sanción, así como estas mismas sanciones.
Se ha afirmado en la doctrina que la tipicidad se refiere a la exigencia
hecha a la Administración Pública para que de manera previa a la conducta
reprochada, se establezcan las infracciones en las que puede incurrir un
sujeto, así como las correspondientes sanciones que le podrían ser aplicadas en
caso de comprobarse el hecho que se le atribuye, todo lo cual viene a garantizar el principio de seguridad jurídica
que necesariamente debe impregnar los diferentes ámbitos de la materia
sancionadora (VARGAS LÓPEZ, KAREN. “Principios
del Procedimiento Administrativo Sancionador”. Biblioteca Nacional de Salud
y Seguridad Social. Revista Jurídica de Seguridad Social. Caja Costarricense de
Seguro Social. 2008. Pág. 61).
Al respecto, la jurisprudencia constitucional salvadoreña ha insistido que
el principio de tipicidad es una aplicación del principio de legalidad y exige
la delimitación concreta de las conductas reprochables que ameritan la
imposición de una sanción determinada (Sala de lo Constitucional. Sentencia
Definitiva de las quince horas cuarenta y tres minutos del catorce de diciembre
de dos mil cuatro. Proceso de Inconstitucionalidad 17-2003).”
ELEMENTOS BÁSICOS DE LA TIPIFICACIÓN LEGAL
“Como se advierte, la tipificación no solo alude a la determinación
concreta y terminante de la conducta que constituye una infracción
administrativa —supuesto de hecho objeto de reproche—, sino, también, de la
concreta sanción que corresponde a dicha conducta nociva —consecuencia
jurídica—. Por ello, el mandato de tipificación legal involucra dos elementos
básicos: (i) la descripción de una
infracción, y (ii) la comunicación de
la sanción, o sea, una precisión de las consecuencias punitivas de cada una de
las infracciones.
Tales elementos encajan en las locuciones “calificación infractora” y
“atribución sancionatoria”.
Visto lo anterior, resulta importante expresar que la ley puede crear un
ámbito amplio de discrecionalidad para la Administración Pública, por lo que al
no estar sujeta a un criterio legal previo y delimitado, puede afectar o
restringir derechos en los administrados y con ello causar una crisis, cuando,
sin ningún sustento legal (reserva legal y tipicidad) califica una conducta
como infracción administrativa y le atribuye una sanción.
Este margen de discrecionalidad riñe con el principio de lex certa pues el administrado no conoce
de antemano qué conducta constituye una infracción, y de realizar dicha
conducta, no sabe cuáles van a ser las consecuencias de la misma, todo lo cual,
indudablemente, lesiona el principio de tipicidad en cuanto a la
predeterminación normativa de la infracción y la sanción.
La tipicidad no constituye sólo un mandato para el legislador, pues su
eficacia no se limita al momento de legislar infracciones y sanciones. El
corolario y complemento necesario de la exigencia de predeterminación normativa
de los ilícitos y de las sanciones es, precisamente, su aplicación por los
entes con potestad sancionadora, por eso esta Sala ha señalado que: «[…] las autoridades administrativas
sancionadoras se encuentran estrictamente sujetas a los tipos punitivos, de
forma que no pueden ejercitar la potestad sancionadora respecto de
comportamientos que no se hallen contemplados en las normas que los tipifican,
y, tampoco, imponer sanciones que no sean las normativamente típicas, incluso,
aunque aquellos comportamientos o estas sanciones puedan parecerse en alguna
medida a los que dichas normas punitivas sí contemplan» (Sentencia
pronunciada a las once horas veintisiete minutos del doce de julio de dos mil
trece. Proceso referencia 286-2007).
De este modo, la función de garantía que está llamada a desempeñar el tipo
de infracción se cumple, en términos generales, cuando la previsión normativa
permite una predicción razonable del ilícito y de las consecuencias jurídicas
que lleva aparejada la conducta que la norma determina como ilícita; esto es, puede
considerarse suficiente la tipificación cuando consta en la norma una
predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la
correlación entre una y otra.
En suma, debe precisarse que la aplicación de normas que representen
conductas mediante el uso de cláusulas tipificadoras generales o cláusulas
sancionadoras residuales, no debe realizarse por contrariar el principio de
tipicidad, y por consiguiente, los principios de legalidad y seguridad jurídica
consagrados en los artículos 1 y 86 de la Constitución.”
LAS FÓRMULAS INFRACTORAS TEXTO DEL TIPO SANCIONADOR NO DESCRIBEN UN
COMPORTAMIENTO OBJETIVO O VERIFICABLE QUE PUEDA CONCRETARSE EN UNA DETERMINADA
ACCIÓN U OMISIÓN
“2. En el caso sub júdice, tal
como se precisó supra, los actos administrativos impugnados tienen a su base el
artículo 44 letras a) y b) de la LSRSF, el cual establece: «(...) Las instituciones y personas supervisadas por la
Superintendencia estarán sujetas a las sanciones previstas en el artículo
anterior que, si se tratare de multas, estás podrán ser de hasta el dos por
ciento del patrimonio en el caso de personas jurídicas o hasta de quinientos
salarios mínimos urbanos del sector comercio en caso de personas naturales,
cuando incurran en infracción a lo siguiente: (...) a) Obligaciones contenidas
en esta Ley y en las siguientes que les sean aplicables: Ley de Bancos; Ley de
Sociedades de Seguros; Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones; Ley del
Mercado de Valores; Ley de Anotaciones Electrónicas de Valores en Cuenta; Ley
de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito; Ley de Titularización
de Activos; Ley de Casas de Cambio de Moneda Extranjera; Ley del Sistema de
Garantías Recíprocas para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa Rural y Urbana;
Ley del Fondo Social para la Vivienda; Ley del Instituto de Previsión Social de
la Fuerza Armada; Ley del Banco de Fomento Agropecuario (...) b) Disposiciones
contenidas en los reglamentos, normas técnicas e instructivos que desarrollan
las obligaciones establecidas en las leyes antes mencionadas ...)» (SIC).
Del contenido de la disposición normativa relacionada se advierte que sus
fórmulas infractoras —texto del tipo sancionador— no describen un comportamiento
objetivo o verificable que pueda concretarse en una determinada acción u
omisión. Así, según tal norma jurídica, constituyen infracciones
administrativas:
i. las «infracciones a (...) Obligaciones contenidas en (...) [la misma LSRSF]
y en (...) [la] Ley de Bancos; (...) Ley Contra el Lavado de Dinero y de
Activos; (...) o a otras leyes que por contener obligaciones de carácter
financiero, resulten aplicables a los sujetos supervisados»; y,
ii. las «infracciones a (...) Disposiciones contenidas en los reglamentos,
normas técnicas e instructivos que desarrollan las obligaciones establecidas en
las leyes antes mencionadas (...)».”
EL PRINCIPIO DE LEX CERTA REQUIERE QUE SE DEFINAN CON SUFICIENCIA LAS
CONDUCTAS CONSTITUTIVAS DE INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS, ASÍ COMO LAS
CORRESPONDIENTES SANCIONES O MEDIDAS DE SEGURIDAD A IMPONER
“Evidentemente, a la luz del principio de tipicidad, tales enunciados sólo
establecen calificaciones infractoras que pueden ser atribuidas mediante una
declaración del órgano sancionador, en el procedimiento respectivo.
En este sentido, la referencia que se realiza, por defecto o por exclusión,
a otro tipo de infracciones administrativas (incumplimiento de Leyes,
Reglamentos, Normas Técnicas e Instructivos) no basta, pues aunque estas
infracciones sí incluyan supuestos fácticos específicos, legalmente definidos,
el conjunto remanente de conductas susceptibles de ser calificadas o valoradas
como infracciones es demasiado indeterminado, hasta el punto que su extensión
depende del criterio de aplicación del órgano competente.
Ahora bien, como se indicó anteriormente, el principio de lex certa requiere que se definan con
suficiencia las conductas constitutivas de infracciones administrativas, así
como las correspondientes sanciones o medidas de seguridad a imponer o, cuando
menos, se establezca una regulación esencial acerca de los elementos que
determinan cuáles son las conductas administrativamente punibles y qué
sanciones se pueden aplicar.
Tal exigencia no se satisface con dicciones normativas genéricas, verbigracia, «se sancionará la infracción a
las disposiciones de la ley».
En este punto conviene relacionar la sentencia emitida por la Sala de lo
Constitucional de esta Corte, a las trece horas con cincuenta y tres minutos
del veinticuatro de agosto de dos mil quince, en el proceso de inconstitucionalidad 53/2013 acumulada, mediante la cual se declaró la
inconstitucionalidad del artículo 42 letra e) de la Ley de Protección al
Consumidor, por vulneración al principio de tipicidad.”
LAS FÓRMULAS INFRACTORAS NO TIPIFICAN NINGUNA CONDUCTA, TRATAN DE
DEFINICIONES PURAMENTE FORMALES O APARENTES, EN REALIDAD ES UNA CALIFICACIÓN
NORMATIVA IMPRECISA Y CARENTE DE LA DESCRIPCIÓN CONDUCTUAL EXIGIDA POR EL
PRINCIPIO DE TIPICIDAD
“El texto de esa disposición expulsada del ordenamiento jurídico se leía: «Infracciones leyes. Art. 42.- Son
infracciones leves las acciones u omisiones siguientes: (...) e) Cualquier
infracción a la presente ley que no se encuentre tipificada como infracción
grave o muy grave».
Como se advierte, se imponía una sanción por una conducta genérica
consistente en quebrantar cualquier parte de la Ley de Protección al
Consumidor, si esa trasgresión no estaba ya definida como una infracción de
tipo “grave” o “muy grave”.
Básicamente, se sancionaba el incumplimiento a cualquier parte de la ley
que no estuviese ya regulado como una infracción administrativa específica.
En la sentencia de inconstitucionalidad relacionada supra, la Sala de lo
Constitucional expuso, en relación al principio de tipicidad, lo siguiente: «[L]a precisión de las leyes penales es una
cuestión de grado y lo que exige el mandato de determinación es una precisión
relativa […] el requisito de taxatividad implica que las disposiciones legales
que contienen los presupuestos, condiciones o elementos para considerar que una
conducta es delito (disposiciones que se conocen como “tipos penales”), deben
formular, describir, establecer o definir dichas conductas mediante términos,
conceptos (tomadas estas dos palabras en su sentido común y no lógico formal) o
expresiones que tengan la mayor precisión posible o una determinación
suficiente, de acuerdo con el contexto de regulación”. Como indican las
sentencias citadas en los párrafos anteriores y lo confirma específicamente la
Sentencia de 1-II-2013, Inc. 127-2007 (considerando III.2.C), este criterio es
aplicable, sin cambios sustanciales y como parte del alcance del art. 15 Cn.,
también a los tipos administrativos sancionadores, que son los que definen o
describen las conductas que constituyen infracciones administrativas».
Por otra parte, en cuanto a la técnica de remisión normativa frente al
principio de tipicidad, en la citada sentencia se estableció la posibilidad de
regular infracciones administrativas, así: «
[E]sta exigencia es compatible con una técnica legislativa que tipifique
conductas mediante conceptos jurídicos indeterminados (con los criterios
expuestos en la ya citada Sentencia de 8-VII-2015, Inc. 105-2012), pero también
por medio de remisiones normativas. Estas últimas consisten en enlaces,
conexiones o referencias explícitas de una disposición legal hacia otra del
mismo cuerpo normativo o de otro u otros distintos, en los que se complementa
la descripción de la conducta prohibida por el tipo sancionador».
En otras palabras, en principio es válido, para construir el tipo de una
infracción, utilizar una remisión a otra norma, contenida en el mismo cuerpo de
ley o en otro, con el objeto de complementar la descripción de la conducta que
se considera prohibida o del deber cuya omisión constituye la conducta
reprochable. Sin embargo, está técnica está condicionada —según la misma
jurisprudencia constitucional— por la exigencia de taxatividad en la
descripción de la conducta infractora, estableciéndose los siguientes criterios
a tomar en consideración:
i) “Cuando esta forma de tipificación
indirecta se realiza mediante disposiciones complementarias que carecen de
rango legal o que son distintas a las disposiciones emitidas por la Asamblea
Legislativa (por ejemplo, remitiendo a reglamentos), sus consecuencias
pueden tener mayor relevancia desde la perspectiva de la exigencia de reserva
de ley” (el subrayado es propio).
ii) “Cuando las remisiones
normativas se dirigen hacia otros artículos de la misma ley, la fórmula o la
expresión legal de reenvío debe permitir la identificación concreta de cuáles
son esas otras disposiciones de complementación y el contenido acumulativo de
arribas (disposición remitente y disposición remitida) debe satisfacer siempre
el estándar del mandato de taxatividad o certeza, es decir, la enunciación
literal y suficientemente precisa de una conducta reconocible como infracción. En
tal sentido, son incompatibles con el mandato de tipificación administrativa
las llamadas cláusulas unificadoras generales o cláusulas sancionadoras
residuales, que en realidad son fórmulas legales de tipificación simulada y
remanente, que establecen infracciones “por defecto” o “por sobrante” de las
genuinas descripciones de conductas prohibidas por el Derecho Administrativo
Sancionador que ya están incorporadas a la ley” (el subrayado es propio).
Por otra parte, la Sala de lo Constitucional estableció que, ante la
existencia de cláusulas unificadoras del tipo antes descrito, «Las fórmulas legales de tipificación aparente
y residual constituyen una especie de “norma de cierre o de clausura” de lo
punible en sede administrativa, dirigidas a evitar la impunidad de conductas no
enumeradas expresamente en los tipos de infracción de la ley, pero que el
órgano aplicado,- pudiera considerar merecedoras de una sanción administrativa,
aunque sea leve. Se trata de una expresión para incluir todo lo que no había
sido comprendido en las categorías de infracción, sin tener que tipificarlo
realmente. Mediante ese tipo de cláusulas, la determinación efectiva de las
conductas prohibidas (la “materia de prohibición”) queda postergada hasta el
momento en que se aplica la norma, cuando el órgano competente decida a qué
comportamiento identificar con el calificativo de infracción legal».
Al respecto, se pronunció ese Tribunal estableciendo: «De acuerdo con lo antes expuesto sobre el alcance del mandato de
tipificación en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, esta Sala
considera que la fórmula “cualquier infracción a la presente ley” no describe un comportamiento objetivo o
verificable que pueda adecuarse o subsumirse en ella, sino que solo
establece una calificación jurídica o valorativa que puede ser atribuida a
alguien mediante una declaración del órgano sancionador en el procedimiento
respectivo. [...] El art. 42 letra e) [PC contiene una remisión normativa
difusa o excesivamente indeterminada, que en la práctica sustituye la previsión
normativa del tipo sancionador por el criterio futuro e incierto del órgano
encargado de su aplicación. De esa manera, se impide que los destinatarios
de la disposición, a partir del texto del tipo sancionador, puedan predecir o
conocer de antemano qué conductas pueden ser consideradas como infracción leve
o cuáles serán las consecuencias de su actuación. De este modo, en dicho
artículo el legislador en realidad evade, omite o incumple su deber de
tipificación o determinación suficientemente precisa de las infracciones
administrativas y por eso debe declararse su inconstitucionalidad» (el
subrayado es propio).
3. En lo que importa al
presente caso, las fórmulas infractoras del artículo 44 letras a) y b) de la
LSRSF, no tipifican ninguna conducta, pues se trata de definiciones puramente
formales o aparentes, similares a un círculo vicioso, en las que se presenta como
elemento básico de una descripción fáctica lo que en realidad es una
calificación normativa imprecisa y carente de la descripción conductual exigida
por el principio de tipicidad. Además, la mencionada disposición contiene una
remisión normativa difusa o excesivamente indeterminada que en la práctica
sustituye la debida previsión normativa del tipo sancionador, por el criterio
futuro e incierto del órgano encargado de su aplicación.”
TIPOS SANCIONADORES EN BLANCO SON TODAS AQUELLAS DISPOSICIONES QUE REMITEN
EL COMPLEMENTO DE UN PRECEPTO A UNA DISPOSICIÓN DISTINTA, CUALQUIERA QUE SEA SU
ORIGEN Y UBICACIÓN DE ESTA ÚLTIMA, SEA PROPIA O IMPROPIA
4. “Ahora bien, la ley, como
expresión de la voluntad de los ciudadanos electores, producida de conformidad
con el mandato constitucional y por el órgano legislativo como representante de
esa soberanía, es una vía legítima para la determinación de obligaciones y sin
ningún problema permite la organización y delimitación de potestades y
derechos, como la imposición de obligaciones. Así, la ley es la vía idónea para
la determinación de prohibiciones y mandatos, y de las consecuencias jurídicas
surgidas de incumplir con dichas obligaciones.
Dicho ejercicio de tipificación constituye una exigencia de certeza legal
que cumple la admonición de lex certa en tanto la ley describe los supuestos de
prohibición o el alcance del deber impuesto, con suficiente precisión para
delimitar la conducta que representa la infracción, así como los grados mínimo
y máximo de sanción.
Tal cual se ha hecho referencia en la sentencia de inconstitucionalidad que
se relacionó en los apartados precedentes, las remisiones normativas son
válidas, de manera que una ley puede remitir a otra a efecto de complementar ya
sea la descripción y delimitación de la conducta prohibida o alguna parte de la
consecuencia jurídica. De esta técnica de tipificación surgen los denominados
“tipos sancionadores en blanco” que son todas aquellas disposiciones que
remiten el complemento de un precepto a una disposición distinta, cualquiera
que sea su origen y ubicación de esta última, sea propia o impropia.
Los tipos sancionadores en blanco propios se caracterizan por requerir el
reenvío a disposiciones creadas por órganos distintos al Legislativo y de
inferior jerarquía —disposición reglamentaria, ordenanza, acto administrativo—
mientras que los impropios tienen por peculiaridad que la remisión es a cuerpos
normativos de igual jerarquía, es decir, a otras leyes formales.
El legislador tiene siempre la posibilidad, en los tipos sancionadores en
blanco, de recurrir a la complementación normativa por medio de un reenvío
exterior, es decir, a otra disposición de igual o inferior rango legal, siempre
que la naturaleza de la materia lo exija, y describa de forma clara, precisa e inequívoca
la conducta penalmente sancionada, no pudiendo dejar su determinación absoluta
a una autoridad distinta, particularmente de inferior rango.
Se reconoce que en ocasiones hay incluso una necesidad ineludible de hacer
uso de esta técnica legislativa al existir sectores sociales altamente
dinámicos (medio ambiente, salud pública, comercio exterior, seguridad vial,
entre otros), y cuya ordenación jurídica debe adecuarse con celeridad a la
realidad.”
“Sin embargo no es posible dejar de lado las exigencias previamente
acotadas que tienen que ver con el principio de lex certa por lo que es preciso
delimitar el alcance de la remisión, así, será imperativo que la determinación
esencial de la prohibición se encuentre en la norma que reenvía, y no en la
norma referida o receptora. Se entiende como determinación esencial: a) la
conducta —acción u omisión—; el núcleo rector de la misma —la construcción
verbal primigenia—; b) la modalidad de la misma —dolosa o culposa—; c) la
constitución de otros elementos subjetivos; d) el objeto jurídico de
protección; y, e) la determinación de calidades especiales en la autoría.
El artículo 44 de la LSRSF contiene ambos tipos de remisión: la letra a)
hace remisión a leyes secundarias y la letra b) realiza remisiones a normativas
de inferior rango.
Pero del análisis del tenor de esta disposición se observa su excesiva
indeterminación y vaguedad, de modo que la norma que reenvía carece de
suficiente elaboración respecto del foco de la prohibición, es extremadamente
imprecisa, al sancionar cualquier infracción a las disposiciones que contenga
esta gama de normativa terciaria e incluso, inferior.
En los casos en que se hace una referencia genérica a que la infracción la
constituye cualquier transgresión a las leyes de reenvío, no puede estimarse
que se ha cumplido con las exigencias para colmar —siquiera mínimamente— el
principio de lex certa al que se ha hecho referencia. Esto porque, en general,
todas las partes de cualquier ley tienen carácter obligatorio, tal cual puede
advertirse en una definición legal de la “ley” como la contenida en el artículo
del Código Civil: «La ley es una
declaración de la voluntad soberana que, manifestada en la forma prescrita por
la Constitución, manda, prohíbe o permite».
Del texto de la norma citada se comprende el carácter impositivo de las
leyes, todas obligan en todas sus partes, por ello incluso el principio de
libertad negativa contenida en el artículo 8 de la Constitución, en su conocida
fórmula establece que «Nadie está
obligado a hacer lo que la ley no manda ni a privarse de lo que ella no
prohíbe».”
EL ARTÍCULO 44 LETRAS A) Y B) DE LA LSRSF, INCUMPLE EL PRINCIPIO DE
TIPIFICACIÓN, POSEE UNA INDETERMINACIÓN DEL TIPO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. NO
EXISTE DESCRIPCIÓN CONCRETA DE UNA PROHIBICIÓN O UN MANDATO CATEGÓRICO DEBER
JURÍDICO
“Peor aún es la enunciación de infracción administrativa consistente en no
cumplir con lo que se disponga en reglamentos, normas técnicas o instructivos
que desarrollen las obligaciones diversas que las distintas leyes listadas
impongan a los administrados.
No hay aquí ningún tipo de determinación posible, ni individualización de
conductas especificas descritas con suficiencia como para comprender el alcance
de la prohibición sin necesidad de interpretación discrecional del intérprete y
relacionar ese comportamiento prohibido
con la consecuencia jurídica esperada con algún grado de relación causal.
Esa indeterminación y vaguedad impide que los destinatarios del artículo 44
de la LSRSF, a partir de su texto, puedan prever o conocer anticipadamente qué
conductas pueden ser consideradas como infracción o cuáles serán las
consecuencias de su actuación, situación que resulta violatoria de principios
constitucionales de seguridad jurídica y legalidad material.
En síntesis, el artículo 44 letras a) y b) de la LSRSF, disposición
utilizada por las autoridades demandadas para sancionar a la impetrante,
incumple el principio de tipificación.
Concretamente, dicha norma jurídica posee una indeterminación del tipo
administrativo sancionador. No existe descripción concreta de una prohibición o
un mandato categórico —deber jurídico—; es decir, no existe conducta típica
infractora delimitada de la cual deban abstenerse sus destinatarios. Por el
contrario, la materia de prohibición se determinaría hasta el momento de la
aplicación de la norma.
Por tanto, a partir de lo expuesto en los párrafos precedentes, el artículo
44 letras a) y b) de la LSRSF está en franca contradicción con el mandato de
tipificación derivado del principio de legalidad de los artículos 2, 8, 15 y 86
de la Constitución.
Dado que en el presente caso las actuaciones administrativas impugnadas
tienen a su base la aplicación del artículo 44 letras a) y b) de la LSRSF, y
habiéndose concluido que tal disposición es contraria a la Constitución por
vulnerar los principios de legalidad y tipicidad, este Tribunal no puede
aplicarla para el análisis de la situación planteada en la demanda. En
consecuencia, esta Sala, aplicando la facultad estatuida en el artículo 185 de
la Constitución relativa al control difuso de constitucionalidad concedido a
los jueces, decidirá la controversia del presente caso inaplicando el mencionado artículo 44 letras a) y b) de la LSRSF.
Así, al haber tenido las autoridades administrativas demandadas como base
de los actos administrativos impugnados, la mencionada disposición, cuyo
contenido se ha advertido es contrario a la Constitución, no cabe otra
conclusión más que los referidos actos carecen de fundamento constitucional
válido, en consecuencia, su contenido es ilegal.
C. Por otra parte, respecto del acto emitido por el Comité de Apelaciones
de la Superintendencia del Sistema Financiero, en fecha veintisiete de enero de
dos mil quince, debe precisarse lo siguiente.
Dado que el acto administrativo emitido por el mencionado Comité de
Apelaciones confirmó la responsabilidad
infractora de la sociedad demandante, teniendo como base la aplicación del
artículo 44 letras a) y b) de la LSRSF, tal acto administrativo también adolece
de ilegalidad y así será declarado en el fallo de esta sentencia.”