VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ
INADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA
EL
ACTO QUE AUTORIZA O NIEGA EL PERMISO DE OPERACIÓN DE UN NEGOCIO AGOTA EN SÍ
MISMO LA VÍA ADMINISTRATIVA, CON LO QUE PUEDE IMPUGNARSE SIN MÁS EN LA SEDE
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
“III.- Aplicación al caso concreto.
1. Se advierte del
relato contenido en la demanda que el ciudadano JECV, de los documentos anexos
a la demanda y del examen del expediente administrativo lo siguiente:
El señor CV interpuso
una solicitud ante las autoridades municipales indicando que en la vivienda de
la señora CT estaba funcionando un negocio de panadería que no tenía los
permisos necesarios para operar, y dicho negocio causaba perjuicio al
denunciante, por lo que, pedía a la municipalidad que se denegara cualquier
permiso que la dueña del negocio hubiera pedido, se le sancionara y se procediera
a demoler la galera adicionada a la vivienda para funcionamiento de la
panadería, según se observa en escrito presentado a la municipalidad el catorce
de febrero de dos mil doce (folio 16 del expediente administrativo.)
La denuncia dio pie
al inicio de un procedimiento sancionatorio, tal cual relata el ahora actor y
además como se comprueba en el expediente administrativo (a fs. 39 se encuentra
resolución emitida por el alcalde municipal de Colón, departamento de La
Libertad relacionada con el escrito que presentó el señor CV, en el cual se
ordenó al Catastro municipal realizar inspección de la vivienda en que operaba
la panadería y se solicitó que también se realizara inspección por parte del
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social.)
Al señor CV se le
notificó la decisión del alcalde que se relacionó supra, pero no se le notificó
sobre el resultado final del procedimiento administrativo, por lo que dirigió
un escrito al alcalde municipal de Colón, La Libertad, que fue recibido en la
municipalidad el cinco de diciembre de dos mil doce, fundado en el artículo 71
de la Ley de Acceso a la Información Pública - LAIP - en el cual indicó que
había tenido conocimiento por terceros de la potencial existencia de resolución
que autorizaba el funcionamiento de la panadería y solicitaba ser notificado en
debida forma de la existencia de esa resolución (copia simple de esa solicitud
se anexó a la demanda y se incorporó al expediente a folio 4).
Como resultado de la
petición de información, el alcalde municipal de Colón, departamento de La
Libertad emitió resolución de las nueve horas del diecisiete de diciembre de
dos mil doce en la cual determinó acceder a la pretensión del señor CV y ordenó
que se expidiera copia literal e íntegra del expediente tramitado en relación
al funcionamiento de la panadería propiedad de la señora CT. (Copia simple de
esta decisión se anexó a la demanda y consta a folio 6 del expediente
judicial.)
Entre las copias que le fueron entregadas al ciudadano
CV (el veinte de diciembre de dos mil doce, según su propio dicho), se
encuentra la resolución adoptada por el alcalde municipal de Colón,
departamento de La Libertad a las nueve horas del doce de diciembre de dos mil
doce, en la cual se ordenó la inscripción de “Panadería La Gloria” en el
catastro de esa municipalidad y la expedición del permiso de funcionamiento
para dicho negocio; para la entrega se dispuso que el señor CV debía personarse
al Catastro de esa municipalidad, lugar en el cual sé le entregarían las
copias.. (Copia simple de este acto a folio 7 del expediente judicial).
Ante la entrega de la información indicada, el
administrado promovió recurso de apelación ante el mismo alcalde municipal que
emitió el acto que se impugnaba, pero para ser resuelto por el concejo
municipal de Colón, La Libertad, el cual fue presentado el tres de enero de dos
mil trece. (Copia simple del recurso a folios 8-14 y de la notificación vía
correo electrónico a folios 15 o 16).
El recurso de apelación fue resuelto por el alcalde
municipal antes relacionado por acto emitido a las ocho horas del siete de
enero de dos mil trece y se declaró sin lugar el recurso por que el señor CV no
era parte en el procedimiento cuya decisión final impugna y porque, según
anotaciones de la autoridad administrativa la entrega de las copias que
solicitó el ciudadano se realizó el dieciocho de diciembre de dos mil doce y el
plazo para interponer la apelación es de tres días, con lo cual la apelación se
interpuso de manera extemporánea.
En el expediente administrativo remitido a esta Sala
consta el acta número cuatro de las catorce horas del veintinueve de enero de
dos mil trece que contiene el acuerdo número diez, por el cual se revocó la
inadmisión de la apelación planteada por el señor CV y se ordenó admitir el
recurso así corno designar persona para la sustanciación de la referida
impugnación (folio 84 del expediente administrativo).
(ix) Consta en el expediente administrativo la
resolución emitida por el Concejo Municipal de Colón a las ocho horas del
seis de septiembre de dos mil doce, con la cual finaliza el procedimiento
administrativo sancionatorio contra la señora CPT por operar una panadería
artesanal en su vivienda, en este acto se decidió: 1) tener por cometida de
parte de la señora T una infracción tributaria consistente en no informar de la
apertura de su negocio; 2) condenar a la señora T a una multa por el valor de
cinco dólares con setenta y un centavos; 3) se ordenó a la señora T pagar la
multa y presentar documentos solicitados por el catastro municipal y permiso
sanitario para inscribir la panadería, todo en el plazo de sesenta días so pena
de clausura del negocio.
2. Si bien se promovió un procedimiento sancionatorio
por parte de la municipalidad de Colón, La Libertad, contra la señora CT por
infracción tributaria consistente en operación de un negocio
sin notificar a la comuna, la decisión que el señor JECV impugna es de carácter
autorizatorio, es decir no absuelve ni determina responsabilidad administrativa
por alguna infracción a la señora CT sino que se refiere al cumplimiento de
requisitos que le fueron exigidos a dicha señora en otra resolución de
la cual no hace mención el administrado.
Lo anterior es trascedente en el marco de su pretensión por varias razones:
(i) Aunque el código
municipal regula el recurso de apelación en su artículo 137, de su ubicación y
contexto se colige que es aplicable únicamente en los casos de imposición de
sanciones - o eventualmente contra la decisión que rechaza imponerlas - pero no
concierne a otras potestades de las autoridades municipales.
En igual sentido, en
el procedimiento sancionatorio por infracciones a la Ley General Tributaria
Municipal se reguló el recurso de apelación en el artículo123, pero solamente
contra las resoluciones indicadas en el inciso uno de la disposición, a saber:
«De la calificación de contribuyentes, de la determinación de tributos, de
la resolución del Alcalde en el procedimiento de repetición del pago de lo no
debido, y de la aplicación de sanciones hecha por la administración tributaria
municipal, se admitirá recurso de apelación para ante el Concejo Municipal
respectivo, el cual deberá interponerse ante el funcionario que haya hecho la
calificación o pronunciada la resolución correspondiente, en el plazo de tres
días después de su notificación.»
Lo anterior significa que el uso de la apelación
contra una decisión autorizatoria constituye la interposición de un
recurso no reglado, puesto que, si bien las leyes aplicables sí disponen una
apelación, su ámbito de aplicación no abarca el acto contra el cual la
interpuso el ahora actor.
En ese sentido, el
acto que autoriza o niega el permiso de operación de un negocio agota en sí
mismo la vía administrativa, con lo que puede impugnarse sin más en esta sede y
el plazo para ello comienza a contarse a partir del día siguiente en que le es
notificado al interesado, sin que la promoción de cualquier recurso no reglado
suspenda ese término.
Por ello, se
determina que debe contarse el plazo de sesenta días a partir de la fecha en
que le fue comunicada la resolución al señor CV - aunque la autoridad
administrativa ha afirmado que el acceso al expediente se hizo en el marco de
una solicitud basada en la LAIP, lo cierto es que la comunicación se hace a
requerimiento de un ciudadano con interés y se le entrega copia íntegra del
expediente, con lo cual se reúnen los requisitos de idoneidad del acto de
comunicación y sirve como notificación.
La fecha en que se
entregó la información pedida por el ahora actor fue el veinte de diciembre de
dos mil doce tal cual lo afirma el administrado y según consta a folio 72 del
expediente administrativo, por lo que el plazo de sesenta días hábiles para
ejercer la acción contencioso administrativa comenzó a correr a partir del
veintiuno de diciembre y finalizó el veintidós de marzo de
dos mil trece (en razón de no contarse el período de vacaciones de navidad del
año dos mil doce y los días de descanso semanal)
La demanda fue interpuesta el veinte de marzo, según consta en la razón que
la secretaría agregó al final del escrito que la contiene, tal como puede
observarse a folio 3 vuelto, por lo que cumple con el requisito temporal.
(ii) El otro motivo por el cual es trascendente el
acto contra el cual se interpone la demanda es que no es este acto en el cual se
determinó la autorización del negocio de panadería ni fue emitido el acto originario por la autoridad demandada.
Lo anterior se verifica de la lectura de los folios 51-53, 68 y 69 del
expediente administrativo, que contienen en su orden:
a. Resolución dictada a las ocho horas del seis de septiembre de dos mil
doce, por el concejo municipal de Colón, departamento de La Libertad en la
cual, entre otros considerandos se dispuso:
«Tomando en cuenta que en el
lugar donde se encuentra la **********, esta [sic] calificado por la OPVSA a través de la Matriz de Usos
Urbanos como Suelo Habitacional De [sic] Densidad Alta, donde hay un uso
permitido para producción de artesanado y microempresa; este Concejo
considerara [sic] la autorización para el funcionamiento de la panadería “La
Gloria” propiedad de la señora T, al cumplir con todos los requisitos señalados
por la ley: permiso sanitario, inscripción del negocio en catastro municipal.
Que con el resultado de la
inspección ha quedado demostrado que efectivamente en la casa **********, se
encuentra operando sin el permiso correspondiente, una panadería artesanal
denominada “La Gloria”, presuntamente propiedad de la sra[sic] CT. Este hecho
es considerado por la ley como una infracción tributaria [...]
Determinado que ha sido lo anterior,
es obligación de este Concejo, sancionar la contravención cometida por la
sra[sic] CT, al no informar a esta alcaldía sobre la apertura de su negocio, y
de conformidad a los arts[sic] 11, 67 inciso 2°, y 66 de la Ley General
Tributaria Municipal, este Concejo RESUELVE:
1° Téngase por cometida de parte
de la señora CT, la contravención tributaria consistente en no informar sobre
la apertura de su negocio, a la administración tributaria municipal.
2° Condénase a la señora CT al pago de 50.00 equivalentes a $5.71 en concepto de
multa por la contravención tributaria cometida.
Si el contribuyente no obstante la imposición de
la multa persiste en la negativa, la sanción será la clausura del
establecimiento. Esta multa debe ser pagada en el plazo de sesenta días
contados a partir de la notificación de la presente resolución.
3° Ordenase [sic]a la
señora CT, a presentar en un plazo de 60 días contados a partir de la
notificación de la presente, la documentación solicitada por catastro
municipal, además deberá presentar el permiso sanitario correspondiente a
fin de inscribir el negocio, caso contrario se procederá al cierre del
negocio.»
Resolución pronunciada por el concejo municipal de Colón, departamento de
La Libertad a las dieciséis horas del seis de diciembre de dos mil once en que
se consignó:
«El Concejo Municipal de Ciudad Colón, departamento de La Libertad,
MANIFIESTA:
En el proceso sancionatorio
iniciado en contra de la señora CT, según el art. 112 de la Ley General
Tributaria Municipal, a quien se le atribuye la contravención tributaria
consistente en no informar sobre la apertura de su negocio a la administración
tributaria municipal; se le ha condenado al pago de una multa por la
contravención cometida, en el plazo de sesenta días contados a partir de la
notificación de la referida resolución, la cual fue efectuada el día diez de
noviembre del año en curso. Así mismo se le ordeno [sic], presentar en un
plazo de 60 días contados a partir de la notificación respectiva, la
documentación solicitada por catastro municipal, además el permiso sanitario
correspondiente a fin de inscribir el negocio, informándosele que caso
contrario se procederá al cierre del mismo.
Visto el memorándum de
fecha 05 de los corrientes, enviado por la sra. Lizeth Carolina Oviedo Jefa de
Catastro de esta Alcaldía, mediante el que se nos informa del pago de los
impuestos y multas derivados de la infracción tributaria cometida; así como la
presentación del permiso de salud correspondiente, todo en fecha 24 de
noviembre del presente año,
Vencido el término
concedido conforme al art. 113 de la Ley General Tributaria Municipal, sin que
la sra. T haya presentado prueba de descargo; este Concejo remite las
diligencias al señor Alcalde Municipal para que éste de conformidad al art. 114
de la mencionada ley, pronuncie la resolución correspondiente.”
Resolución emitida por el alcalde municipal de Colón, departamento de La
Libertad, a las nueve horas del día doce de diciembre del año dos mil doce, en
la que, entre otras cosas se manifestó:
«En el procedimiento sancionatorio
iniciado en contra de la señora CT - iniciado a raíz de la denuncia ciudadana -
según el art. 112 de la Ley General Tributaria Municipal, a quien se le
atribuye la contravención tributaria consistente en no informar sobre la
apertura de su negocio a la administración tributaria municipal; se le ha
condenado al pago de una multa por la contravención tributaria cometida, en el
plazo de sesenta días contados a partir de la notificación de la referida
resolución, la cual fue efectuada el día diez de noviembre del año en curso.
Así mismo se le ordeno [sic], presentar en un plazo de 60 días contados a
partir de la notificación respectiva, la documentación solicitada por catastro municipal, además el permiso
sanitario correspondiente a fin de inscribir el negocio, informándosele que caso contrario se procederá al
cierre del mismo.
Vencido el plazo concedido
conforme al art. 113 de la Ley General Tributaria Municipal, sin que la sra T
haya presentado prueba de descargo; este Concejo procede a pronunciar la
resolución correspondiente:
Por tanto, de conformidad al art. 114 de la Ley General Tributaria
Municipal, FALLO:
Visto el memorándum de fecha 05
de los corrientes enviado por la sra.Lizeth Carolina Oviedo Jefa de Catastro de
esta Alcaldía, mediante el que nos informa del pago de los impuestos y
multas derivados de la infracción tributaria cometida; así como la presentación
del permiso de salud correspondiente, todo en fecha 24 de noviembre del presente
año.
Ratificar lo expuesto en el numeral [sic] primero de la resolución provista
por el Concejo el día seis de septiembre del presente año.
Que por manifestar la Oficina de
Planificación del Valle de San Andrés, el lugar donde funciona la panadería
tiene un uso permitido para la producción industrial, de acuerdo a la Matriz de
Usos del suelo y por lo tanto el uso habitacional es compatible con el de
vivienda productiva, según documento entregado por OPSVA para referencia
técnica.
Teniendo a la
vista el permiso de Instalación y Funcionamiento Número 34, emitida [sic] el 19 de noviembre del 2012, con vigencia hasta el 19 de
noviembre de 2015, a favor de PANADERÍA Y PASTELERÍA LA GLORIA, extendido
[sic] la Unidad Comunitaria de Salud
Familiar del Ministerio de Salud.
Que en vista de tener
cumplidos por parte de la sra. CT, todos los requerimientos solicitados en la
resolución antes mencionada, ordenase [sic] la inscripción de su negocio en el
catastro municipal y en consecuencia la expedición del permiso de
funcionamiento para su negocio “Panadería La Gloria” ubicado en Residencial
Las Magnolias Polígono H, casa 48 de esta jurisdicción.””
PROCEDE DECLARAR LA
INADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA, AL DIRIGIRSE LA PRETENSIÓN EXCLUSIVAMENTE CONTRA
UN ACTO REPRODUCTORIO
“3. Del contenido de las resoluciones antecedentes se observa:
Que el acto originario fue emitido por el Concejo
Municipal de Colón, departamento de La Libertad, el cual, el seis de septiembre
de dos mil doce, encontró responsable a la señora CT de una infracción tributaria
y como consecuencia le impuso una multa, además manifestó unilateralmente su
voluntad de inscribir el negocio de dicha señora en el Catastro y expedirle
permiso para operar siempre y cuando cumpliese con los requisitos que se
establecieron en esa resolución.
Que esta misma autoridad tuvo por satisfechas las condiciones impuestas
para otorgar el permiso, así como por agotada la sanción y pagados los
impuestos debidos, en su resolución del seis de diciembre de dos mil doce.•
c) Que el posterior acto del alcalde no es autónomo,
se le delega por parte del Concejo Municipal en su provisión del seis de
diciembre de dos mil doce para que lo emita y, lo que contiene, no es la
expresión o manifestación de la voluntad del alcalde sino solamente una
reiteración de la voluntad del Consejo Municipal.
Fue el Concejo el que determinó expedir permiso para
operar a la Panadería La Gloria e inscribirla en el Catastro Municipal, siempre
y cuando se cumpliese con un conjunto de condiciones que esa misma autoridad le
impuso y, finalmente, fue el Concejo el que estableció que tales exigencias
habían sido colmadas.
En consecuencia, el acto por el cual el Alcalde ordena
la expedición del permiso de operación y la inscripción en el Catastro de la
Panadería La Gloria, es solamente una formalidad, debido a que no podía
pronunciar una resolución diferente, en virtud de los actos precedentes que
dictó el Concejo, en los cuales ya se habían tomado las decisiones que luego se
reiteran en el proveído del Alcalde.
Visto el desarrollo de las manifestaciones de la voluntad de la
administración, se observa sin lugar a dudas que el acto cuya declaratoria de
ilegalidad pretende el peticionario, es un acto reproductorio, que no fue
dictado por la autoridad que tomó las decisiones en el acto originario, incluso
pese a que el texto de esta última se indique que se ordena «Revocar
cualquier otro documento de aprobación que se haya emitido anteriormente ya que
solo esta resolución y sus efectos tiene validez de conformidad al art. 114 de
la Ley General Tributaria Municipal.»
Esto porque el art. 114 de la LGTM no regula supuestos
concernientes a técnica autorizatoria de establecimientos sino tan sólo
determina la finalización del procedimiento sancionatorio por la infracción de
no informar sobre la apertura del establecimiento, la cual no tiene como
consecuencia la clausura del mismo.
Las facultades para la autorización del funcionamiento
de establecimientos no se encuentran reguladas en esa ley, sino en términos
generales en el Código Municipal - artículos número 12 y 24 parte primera - y
de manera más específica en las distintas ordenanzas que cada Municipio emite
para tal efecto.
4. El presente proceso contencioso administrativo
inició por demanda interpuesta por José Ernesto Clímaco contra los actos
identificados en el preámbulo de la resolución y al principio del presente
voto.
Consta en el expediente judicial el auto pronunciado por esta Sala a las
doce horas cuatro minutos del quince de abril de dos mil trece (folio 18) en el
cual se hicieron varias prevenciones al señor JECV, a efecto de que adecuase su
demanda a los requisitos contenidos en el artículo 10 LJCA, entre ellas que:«a)
manifieste categóricamente el acto o actos administrativos que pretende
impugnar, indicando su respectiva fecha de emisión y notificación»
La referida prevención que fue evacuada en el escrito presentado el ocho de
julio de dos mil trece (a folios 22) en el cual el actor expresó:
«Que con fecha tres de julio de dos mil trece me ha sido notificado el auto
de fecha quince de abril de dos mil trece, mediante el cual me previenen
evacuar algunos requisitos omitidos en la demanda de mérito, prevención que
evacuo [sic] en los términos siguientes:
a) Categóricamente le manifiesto que los actos contra los cuales reclamo
son la resolución de fecha doce de diciembre de dos mil doce, notificada el día
veinte de diciembre de dos mil doce, mediante el cual la autoridad demandada
inscribe el negocio de la infractora y otorga permiso de funcionamiento a la
panadería que se describe en el libelo de la demanda, mismo en el que ordena
revocar cualquier otro permiso o autorización que se hubiere entregado previamente
por autoridades incompetentes para ello; y la resolución de las ocho horas del
día siete de enero de dos mil trece, notificada vía electrónica con fecha
veintitrés de enero de dos mil trece, mediante la cual el alcalde resuelve
declarar sin lugar por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto contra
la decisión anterior.»
En consecuencia, el actor no incluyó entre los actos impugnados las
resoluciones tomadas por el Concejo Municipal de Colón, departamento de La
Libertad, que son los actos originarios en los cuales se autorizó la
inscripción de la panadería la Gloria en el Catastro, siempre que cumpliese un
conjunto de condiciones; y se tuvieron por satisfechas dichas condiciones, como
tampoco ha demandado a las autoridades que emitieron estos dos actos.
5. Lo anterior deriva en que la demanda contencioso administrativa se ha
incoado exclusivamente contra un acto reproductorio y como consecuencia
de ello se trata de actos administrativos que, de conformidad con el artículo 7
LJCA no admiten acción contencioso administrativa, lo que tal cual se establece
en el artículo 15 inciso dos parte final de la misma ley implica la
declaratoria de inadmisibilidad.
Por estos motivos, estimo que la demanda debe declararse inadmisible.
Así mi voto.
En la Sala de lo Contencioso Administrativo, el tres de noviembre de dos mil diecisiete.”