PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

FUNCIÓN

“Expuestos los argumentos anteriores, al respecto esta Sala hace las siguientes consideraciones:

A. El principio de proporcionalidad parte de un criterio constitucional que procura limitar las facultades que tienen los poderes públicos para restringir o lesionar los derechos individuales de los ciudadanos; su función es doble: limita a los legisladores en el momento que crean las disposiciones generales, de tal manera que las sanciones creadas no podrán ser desproporcionales a las conductas que se reprenden; y dirige la potestad discrecional del Órgano Judicial y la Administración Pública al momento de imponer la sanción. Concretamente en el ámbito administrativo, el principio de proporcionalidad se cumplirá siempre que las sanciones que se impongan sean proporcionales a la gravedad que comporten los hechos según circunstancias objetivas y subjetivas.”

PRINCIPIO PROPORCIONALIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS SIRVE DE LÍMITE A LA DISCRECIONALIDAD DE LA ACTIVIDAD SANCIONATORIA

“De esta manera, este principio sirve, como límite a la discrecionalidad de la actividad administrativa sancionatoria, procurando la correspondencia y vinculación que debe existir entre las infracciones cometidas y la gravedad o severidad de las sanciones impuestas por el ente competente. Cabe decir, que esta institución jurídica implica la prohibición de exceso de las medidas normativas de índole sancionatorio administrativo, que sólo podrán ser materializadas cuando su cuantía y extensión resulte idónea, necesaria y proporcionada en estricto sentido para la consecución de fines constitucionalmente legítimos.”

LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA SERÁ IDÓNEA SI ES CAPAZ DE CONSEGUIR LOS FINES PERSEGUIDOS POR EL LEGISLADOR CON SU ADOPCIÓN

“Al respecto la Sala de lo Constitucional ha indicado que: «... una sanción administrativa será idónea si es capaz de conseguir los fines perseguidos por el legislador con su adopción; será necesaria si dentro del catálogo de medidas posibles no existen otras que posean igual grado de idoneidad con respecto a la finalidad advertida y que sean menos lesivas o dañosas a los derechos fundamentales involucrados; y, finalmente, será proporcionada en estricto sentido si, superados los juicios de idoneidad y necesidad, es adecuada en relación con la magnitud o lesividad del comportamiento del infractor». [Inc. 175-2013, de las once horas con cincuenta y cinco minutos del día tres de febrero de dos mil dieciséis].”

CRITERIOS DE DOSIMETRÍA PUNITIVA

“Ahora bien, para determinar la proporcionalidad -o no- de una sanción, se incluyen en leyes sectoriales los denominados criterios de dosimetría punitiva, dirigidos a los aplicadores de las normas para graduar la sanción que corresponda a cada caso, según la apreciación conjunta de circunstancias objetivas y subjetivas; entre ellas, por ejemplo se incluyen: (i) la intencionalidad de la conducta constitutiva de infracción; (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción.”

TÉRMINOS DE COMPARACIÓN PARA ESTABLECER SI UNA ACTUACIÓN CONCRETA DE LOS PODERES PÚBLICOS INFRINGE O NO EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

“El principio de proporcionalidad es un límite de la potestad de la Administración Pública y queda sujeta a control judicial con el único propósito de garantizar que las autoridades públicas no trasgredan el ámbito legal y que la sanción que impongan, lejos de corregir una conducta, sea una violación de los derechos del administrado. Los términos de comparación para establecer si una actuación concreta de los poderes públicos infringe o no el principio de proporcionalidad son por un lado el contenido y finalidad de la medida o resolución que adopta la autoridad pública y, por otro lado, la entidad o magnitud del sacrificio que a los derechos individuales del sujeto pasivo de la medida comporta la misma.”

INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD CUANDO LA IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN RESULTA ACORDE A LA INFRACCIÓN COMETIDA POR EL ADMINISTRADO

“B. En el presente caso, conviene advertir que no estamos refiriendo a un régimen administrativo cualquiera, sino de uno que presenta una especial singularidad en cuanto a las condiciones de sus miembros -garantes de la Seguridad Pública- para poder cumplir con sus fines constitucionales. Y ello supone que éstos se encuentran unidos en una vinculación especial con la institución a la que prestan sus servicios. A este vínculo se le ha denominado históricamente como relaciones especiales de sujeción, la cual supone una relación jurídico-pública de sometimiento en la que se encuentran aquellas personas que son parte integrante de la Administración Pública, quienes quedan sometidos a un régimen peculiar, cuya finalidad es reprimir aquellas conductas que puedan perturbar el orden interno de una institución pública, que atenten contra la regularidad de su funcionamiento o que estén vinculadas con la integridad personal que debe tener todo servidor público o que no se correspondan con un desempeño normal del puesto.

Esto es importante, pues conviene recordar -entre otras funciones- que la Policía Nacional Civil tiene asignada la averiguación de los delitos y la persecución de los delincuentes.

Y la eficacia de tal misión resultaría sumamente perjudicada si los encargados constitucionalmente de llevarlo a cabo precisamente cometieran un hecho de carácter ilícito, suponiendo una inaceptable situación de quienes se encuentran obligados legal y constitucionalmente a prevenir conductas infractoras.

En tal sentido, la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil de El Salvador, (emitida por Decreto Legislativo número seiscientos cincuenta y tres, del seis de diciembre del año dos mil uno, publicado en el Diario Oficial número doscientos cuarenta, tomo trescientos cincuenta y tres, del diecinueve de diciembre del mismo año), en los considerandos, preceptúa que la institución policial ha sido creada para garantizar el orden, la seguridad, y la tranquilidad pública, en las áreas urbanas y rurales del territorio con estricto apego a los derecho humanos, en consecuencia, deberá estar integrada por personas que gocen de credibilidad y confianza por los habitantes del país.

El artículo 4 de la normativa en mención prescribe que son funciones de la Policía Nacional Civil mantener la paz interna, la tranquilidad, el orden y la seguridad jurídica. En dicha ley, se regula un código de conducta, específicamente en el artículo 13, en el que se observa la existencia de una serie de obligaciones de los agentes, tales como «1. [c]umplirán en todo momento los deberes que impone la ley, sirviendo a la comunidad y protegiendo a todas las personas contra actos ilegales, en consonancia con el alto grado de responsabilidad exigido por su función».

Bajo este contexto, el artículo 72 de la Ley de la Carrera Policial determina: «El personal policial deberá desempeñar en forma eficiente y con estricto respeto a los derechos humanos, las funciones que le atribuyen las leyes, debiendo cumplir con sus deberes y obligaciones, y observar en el ejercicio de la función policial las normas establecidas en la Constitución de la República la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil esta ley y demás leyes de la República» (resaltado suplido).

De ahí que los derechos y obligaciones de cada uno de los miembros que conforman la corporación policial están regulados en las normas que rigen a este sector de la Administración Pública. Así, cualquier proceder indebido repercute en la institución, pues estos servidores públicos deben cumplir los requisitos de idoneidad y conducta inherentes al cargo, propios del estatuto al que están sometidos, conforme a su vínculo especial con la Administración Pública.

Por ello, en la LEDIPOL se estatuyen un cúmulo de sanciones en correspondencia a las infracciones cometidas por los integrantes de la corporación -leves, graves y muy graves-; en el sub judice, al demandante se le atribuye la comisión de infracción catalogada como muy grave; para esta clasificación, el artículo 12 de este cuerpo normativo establece las siguientes sanciones: «Las faltas muy graves darán lugar a la aplicación de las siguientes sanciones: a) Suspensión del cargo sin goce de sueldo de noventa y un días hasta ciento ochenta días; b) Degradación a la categoría inmediata inferior; y, c) Destitución». De este artículo se coligen las graduaciones de sanciones aplicables a cada caso, las cuales ostentan diversa afectación o gravedad; por lo que, en la medida que la sanción sea de mayor gravedad, más deben tomarse en consideración parámetros razonables para justificar su necesidad.

Para este cometido, el art. 13 de la LEDIPOL le confiere al aplicador de la norma algunas directrices que deben ser consideradas para graduación o atenuación de las sanciones, conforme a los siguientes parámetros: « [p]ara la determinación e imposición de cualquiera de las sanciones, se tendrán en cuenta los criterios siguientes: la afectación del servicio, la trascendencia de la infracción para la seguridad pública, el quebrantamiento de los principios  de jerarquía y disciplina, la intencionalidad, la gravedad del daño causado a terceros, la colaboración que preste el indagado en la investigación o si hubiere procurado espontánea y eficazmente en evitar o atenuar las consecuencias dañosas de su infracción; así como su historial de servicio». De modo tal que la Administración Pública debe tener en consideraciones esta serie de requisitos para la imposición de una sanción.

El Tribunal Segundo de Apelaciones se decantó por modificar la sanción, de ciento ochenta días de suspensión del cargo sin goce de sueldo, a la destitución, aduciendo que: «...la PNC se encontraría en una situación inconsistente en cuanto a buscar generar confianza en la ciudadanía si dentro de sus filas se encuentra una persona que -a priori- no va a ser vista como garante y protector de los bienes jurídicos que por mandato constitucional y legal debe cumplir; en ese sentido el vínculo de confianza entre la corporación policial y el indagado se ha visto truncado irremediablemente... ».

En el presente caso, se ha demostrado que el demandante realizó la operación bancaria con la intención de quedarse con el dinero sustraído del cajero automático, acción que es incongruente con función de brindar seguridad y protección de los bienes jurídicos de la población. Esto resulta determinante, puesto que una de las principales características de las personas que integran la Policía Nacional Civil es que gocen de credibilidad y confianza por los habitantes del país; de modo tal que es inadmisible que un agente de la policía demuestre una conducta ilícita incluso encaminada a la comisión de un delito -hurto-; por ello, aunque la víctima afirme no sentirse perjudicada por la acción del infractor, ello en todo caso, podría tener trascendencia en la etapa jurisdiccional penal, pero no vincula al procedimiento sancionatorio.

Por lo que, al verificar la medida adoptada por el Tribunal Segundo de Apelaciones, la misma resulta idónea para el objetivo perseguido por el legislador, que es permitir el cumplimiento de los fines y las funciones constitucionalmente encomendados a la Policía Nacional Civil; pero además, al comparar las sanciones que le pueden ser atribuidas al demandante según la gravedad de su infracción: a) Suspensión del cargo sin goce de sueldo de noventa y un días hasta ciento ochenta días; b) Degradación a la categoría inmediata inferior; y, c) Destitución; a criterio de esta Sala, la medida de destitución si bien resulta la de mayor intensidad, cumple con el sub-principio de necesidad, ya que a partir de la conducta cometida por el actor, lo que se demuestra es la pérdida de confianza en su función policial, actuando en contra de los cánones éticos que exige la constitución y la ley en este sector tan transcendental de la Administración Pública -garantizar el orden, la seguridad y la tranquilidad pública-.

Por su parte, en cuanto a la proporcionalidad en sentido estricto, si bien se ha evidenciado una declaración voluntaria y libre de coacción, que en principio busca minimizar el daño o riesgo producido, y que puede ser considerada como un factor que disminuya o atenúe la responsabilidad disciplinaria, también es necesario considerar que ésta se debió a la previa individualización realizada del infractor, además, cabe decir, que lo que se protege con las sanciones disciplinarias son las infracciones de los deberes éticos y de aquellos cánones conductuales que intentan preservar el buen funcionamiento de la Administración en relación con el servicio público que se presta -ad intra; ello implica que al ponderar la restricción del derecho fundamental del administrado, y el fin legítimo que busca proteger el legislador -en este caso- se justifica -desde el ámbito constitucional- la sanción de destitución impuesta al demandante, al actuar en contra de los obligaciones esenciales -que emanan de la Constitución- en su relación de sujeción especial, encaminada a la protección de bienes jurídicos de la ciudadanía.

Por lo tanto, esta Sala considera que el acto administrativo emitido por el Tribunal Segundo de Apelaciones, en el que ordenó la destitución de agente policial JSR, es proporcional conforme a la infracción cometida por éste, y en consecuencia es legal.

Es preciso indicar -como se dijo en párrafos que anteceden- que declarada la legalidad del acto administrativo que ordenó la destitución del demandante, en cuanto la proporcionalidad de la sanción; resulta inoficioso pronunciarse sobre los argumentos emitidos por el Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana respecto de la suspensión del cargo sin goce de sueldo por ciento ochenta días, ya que esta última medida, queda contenida en la primera.

Finalmente, en cuanto a la presunta violación al derecho a la estabilidad laboral, éste no se ve afectado de forma arbitraria, en tanto la sanción emitida por la Administración Pública es legal.

En razón de lo expuesto, esta Sala considera que no existen los vicios alegados por el demandante, por lo que los actos impugnados deben declararse legales.”