REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN
CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS DEL PODER CONSTITUYENTE
“A. En primer lugar, la limitación que la propia
Constitución establece al poder constituyente derivado. No es un poder omnímodo
pues sus atribuciones y competencias han sido establecidas por el poder
constituyente originario y son delimitadas y perfiladas por este tribunal
mediante la jurisprudencia constitucional. A diferencia del poder constituyente
originario, el derivado es creado y regulado por la Constitución. En ejercicio
del poder de reforma constitucional, ese órgano no puede sustituir o cambiar totalmente
la Constitución ni puede cambiarla parcialmente en contravención al art. 248
Cn.”
FINALIDAD DEL CONTROL QUE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL CUMPLE EN LOS
PROCESOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL
“B. En segundo lugar, el control constitucional sobre
los acuerdos de reforma a la Constitución se justifica por las funciones que
esta sala está llamada a desempeñar en la democracia constitucional
salvadoreña. Según se expresó en la Inc. 7-2012, el control que este tribunal
cumple en los procesos de reforma constitucional tiene la finalidad de: (i)
preservar la distinción entre el poder constituyente y los poderes
constituidos; (ii) resguardar el principio democrático frente a los abusos de
las mayorías para proteger a las minorías; y (iii) proteger los derechos
fundamentales como garantía para el desarrollo del verdadero debate
democrático.”
SUPUESTOS DE CONTROL SOBRE OBJETOS QUE AÚN NO FORMAN PARTE DEL SISTEMA
JURÍDICO QUE ADMITE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA
“C. Finalmente, no es de la esencia del control de
constitucionalidad que el objeto de análisis pertenezca al sistema de fuentes
del Derecho. La Constitución admite dos supuestos de control sobre objetos que
aún no forman parte del sistema jurídico. El primero es el caso del control
previo de constitucionalidad en el proceso de formación de ley (arts. 138, 174
y 183 Cn.). En este supuesto, el objeto de control está constituido por un
proyecto de ley que aún no ha sido incorporado al sistema de fuentes del
Derecho. El segundo es precisamente el control constitucional que se ejerce
sobre los acuerdos de reforma constitucional (arts. 183 y 248 Cn.). En este
caso, el examen de constitucionalidad recae sobre un acuerdo legislativo de
aprobación, cuya eficacia y efectos dependen de su ratificación por la siguiente
legislatura.”
DIMENSIONES EN LAS CUALES SE PROYECTA LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA
COMO NORMA JURÍDICA
“2. En un Estado Constitucional de Derecho no deben
permitirse zonas exentas de control constitucional pues reconocer tal
posibilidad implicaría una forma de negar la supremacía –fuerza jurídica
inmediata, directa y vinculante– de la Constitución (sentencia de 25-VI-2014,
Inc. 163-2013). Esta concepción de la Constitución como norma jurídica se
proyecta en dos dimensiones complementarias entre sí (sentencia de 13-V-2011,
Inc. 7-2011). Por un lado, su vinculatoriedad para todos los poderes públicos
–fuente de derecho– pues, al ser creada por el poder constituyente, pretende la
racionalización democrática del pueblo que se autogobierna (resolución de
11-VIII-2005, Inc. 52-2005). Y, por el otro lado, su positividad porque, al
determinar la validez del Derecho producido en los distintos ámbitos en que se
ejercitan las potestades normativas –fuente del derecho–, la Constitución
también es el origen primario del mismo, y define las líneas básicas, formales
y materiales sobre la producción jurídica (sentencia de 23-X-2007, Inc.
35-2002).”
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL HA
SENTADO UN PRECEDENTE VINCULANTE QUE OBLIGA A PERMITIR UN ESPACIO DE CONTROL CIUDADANO
DE LAS DECISIONES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA EN RELACIÓN CON LA REFORMA
CONSTITUCIONAL
“IV. 1. Entre el carácter obligatorio de la
jurisprudencia constitucional y el control ciudadano de las decisiones públicas
existe una estrecha relación. Para comprenderlo, se debe partir de una visión
integral de la jurisprudencia establecida en la sentencia de Inc. 7-2012 y en
las sentencias que más adelante serán relacionadas. La razón es que en la
mencionada decisión se explicitó el contenido de la etapa informativa en el
proceso de reforma constitucional, la cual tiene un fin referendario, lo que
supone una forma de control ciudadano de las decisiones públicas que son
tomadas en relación con la modificación o supresión de una parte del texto
constitucional. Es decir, que la jurisprudencia de este tribunal ya había
sentado un precedente vinculante que obligaba a permitir un espacio de control
ciudadano de las decisiones de la Asamblea Legislativa en relación con la
reforma constitucional.”
MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO PRESUPUESTO INDISPENSABLE PARA
QUE EXISTA CONTROL CIUDADANO DE LAS DECISIONES PÚBLICAS
“Un presupuesto indispensable para que exista control
ciudadano de las decisiones públicas consiste en la existencia de mecanismos de
participación ciudadana efectivos en el contexto de una sociedad democrática y
pluralista. La participación ciudadana no aparece de manera espontánea en un
régimen democrático; el Estado debe construir las condiciones que permitan
efectivizarla.”
REQUISITOS QUE TODO SISTEMA POLÍTICO NECESITA PARA CONSOLIDAR LA
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
“En este sentido, todo sistema político necesita como
requisitos para consolidarla, entre otros: (i) el respeto a los derechos
fundamentales y sus garantías, en especial la libertad de expresión, de
información, de acceso a la información pública y de asociación y reunión; (ii)
la existencia de canales institucionales o sociales y de marcos jurídicos que
reglamenten dicha participación; (iii) la existencia de mecanismos jurídicos
para que los ciudadanos tengan acceso a la información relevante, para tomar
una decisión consciente, deliberada e informada; y (iv) la confianza de los
ciudadanos hacia las instituciones democráticas y los resultados de su
participación ya que la realización de actos participativos estériles conlleva
al desaliento del ejercicio de este derecho fundamental.
2. Ahora bien, la participación ciudadana está ligada
al control ciudadano de las decisiones públicas porque es una condición
necesaria de esta clase de control. Este último elemento encuentra su
fundamento normativo en los arts. 83, 85 inc. 1 y 1 inc. 1 Cn., en lo atinente
al principio de soberanía popular, democrático y representativo y a la
concepción personalista que se expresa en la Constitución.”
PRINCIPIO DE SOBERANÍA POPULAR
“A. En la sentencia de19-I-2015, Inc. 76-2011, esta
sala sostuvo que el principio de soberanía popular está previsto en la segunda
frase del art. 83 de la Cn., según el cual: "[l]a soberanía reside en el pueblo
[...]". Esto significa que el pueblo es el titular del poder soberano, en
el sentido de que todas las normas jurídicas y cargos públicos que ejercen
poder real provienen directa o indirectamente de la voluntad popular. Así, la
soberanía popular implica que la gestión de los asuntos públicos afecta a la
generalidad, y en esa medida tiene interés en ella. De ahí que el destino de la
sociedad debe ser decidido por todos sus integrantes. En otras palabras: las
decisiones generales que afectan el destino colectivo debe tomarlas el pueblo;
todos los cargos que ejercen poder público deben ser de elección popular o
derivados de los cargos de elección popular; y las decisiones las toma la
mayoría a partir de sus intereses, pero con respeto a las minorías (sentencia
9-VII-2014, Inc. 52-2014).”
FUNCIONARIOS ELECTOS DEBEN TOMAR EN CUENTA LA VOLUNTAR E INTERESES DE LA
TOTALIDAD DE SUS REPRESENTADOS
“B. En la misma sentencia de Inc. 76-2011, este
tribunal expuso que el gobierno democrático y representativo (art. 85 inc. 1°
de la Cn.) demanda de los representantes un compromiso con el pueblo, que es
quien los elige. Ellos no actúan en nombre o a favor de grupos de poder o de
sectores determinados, sino de todos y cada uno de los miembros que conforman
la sociedad salvadoreña. Por tanto, deben tomar en cuenta la voluntad y los
intereses de la totalidad de sus representados. Este sistema se da mediante
elecciones que fomentan que los ciudadanos ejerzan un control sobre los actos
de sus representantes y reducen las posibilidades de que estos procedan por su
cuenta en forma arbitraria.
El carácter democrático de la forma de gobierno
establecida en la Constitución supone la participación de todos los sectores
sociales, culturales, económicos y políticos en la conformación del consenso
sobre cualquier tema relacionado a la gestión pública o sobre el que los
ciudadanos puedan tener algún interés, bien sea directamente o por medio de sus
representantes. Dentro de ese círculo cobran relevancia los derechos
fundamentales, en concreto los derechos políticos.”
IMPOSIBILIDAD QUE EL PUEBLO SE NIEGUE A SÍ MISMO LA POSIBILIDAD DE
REFRENDAR LA DECISIÓN DE SUS REPRESENTANTES DE REFORMAR LA CONSTITUCIÓN DE LA
REPÚBLICA DEBIDO AL SIGNIFICADO DEMOCRÁTICO, AXIOLÓGICO E INTEGRADOR QUE TAL
CUERPO NORMATIVO POSEE PARA LA SOCIEDAD
“El fortalecimiento de la democracia se logra por
medio de la apertura del mayor número posible de canales de participación o de
control de las actuaciones públicas. En ese sentido, la etapa informativa a la
que se hizo alusión en la sentencia de Inc. 7-2012 se encuentra justificada en
términos democráticos. Si bien en el momento de elegir a sus representantes la
población aprueba anticipadamente los actos de su gestión, esta preaprobación
no se puede extremar hasta el punto de que el pueblo se niegue a sí mismo la
posibilidad de refrendar la decisión de sus representantes de reformar la
Constitución debido al significado democrático, axiológico e integrador que tal
cuerpo normativo posee para la sociedad. Sería inaceptable y carecería de
sentido catalogar al gobierno como democrático y representativo si los
representantes negaran o impidieran la posibilidad de que aquellos a quienes
representan incidan, al menos implícitamente, sobre las decisiones que toman en
su nombre. Más aún cuando el tema sobre el que se debe decidir es el de la
reforma constitucional, que tiene mayor trascendencia que casi cualquier otro.
Es decir, no se legitima racional ni democráticamente la existencia de
valladares irrazonables al control ciudadano de las decisiones públicas que
toman sus representantes en el contexto de lo constitucionalmente permitido.”
NECESARIA GARANTÍA A LOS REPRESENTADOS DE CONOCER QUÉ VALORES POSEEN LOS
CANDIDATOS QUE EJERCERÁN SU REPRESENTACIÓN Y QUÉ POSTURA ESCOGERÁN SOBRE LOS
TEMAS QUE SON TRASCENDENTES PARA EL PUEBLO
“La representatividad cobra sentido solo cuando es
ejercida para expresar los intereses del pueblo en armonía con los valores e
ideología que este posee. En ese orden de ideas, se debe garantizar a los
representados el escenario idóneo para decidir la conformación subjetiva del
ente que los habrá de representar, esto es, la posibilidad de conocer qué
valores poseen los candidatos que ejercerán su representación y qué postura
escogerán sobre los temas que son trascendentes para el pueblo, entre los
cuales figura la reforma constitucional. Esta información debe ser
proporcionada con antelación suficiente a los electores con el objeto de
permitir la deliberación individual de cada uno de ellos sobre la misma y la
adopción de decisiones conscientes y razonadas, lo cual se expresa por medio
del voto para elegir a los funcionarios de elección popular.”
NEGACIÓN DE LA POSIBILIDAD DE PARTICIPACIÓN A LOS CIUDADANOS POR MEDIO
DEL VOTO SOBRE CUALQUIER TEMA TRASCENDENTE PARA ELLOS, SOBRE TODO EL DE LA
REFORMA A LA CONSTITUCIÓN, DESCONOCE QUE ELLOS SON EL FIN DEL ESTADO Y NO UN
MEDIO O INSTRUMENTO AL SERVICIO DE ESTE
“C. Los mecanismos de control ciudadano de las
decisiones públicas –y en particular, la aprobación o rechazo de los proyectos
que proponen los candidatos a diputados, incluida su postura en relación con la
reforma constitucional– también tienen fundamento en la concepción personalista
del Estado salvadoreño. La negación de la posibilidad de participación a los
ciudadanos por medio del voto sobre cualquier tema trascendente para ellos,
sobre todo el de la reforma a la Constitución, desconoce que ellos son el fin
del Estado y no un medio o instrumento al servicio de este. Y esta
participación y control solo es viable cuando se conoce el contenido del tema
sobre el que se participa o controla y si se parte de la premisa insoslayable
de la instrumentalidad del Estado en favor del ser humano.”
DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
“3. Lo expuesto sobre el control ciudadano de las
decisiones públicas se encuentra ligado al concepto de democracia
constitucional en tanto que en ella existen elementos de la democracia formal,
es decir, la toma de decisiones en función de la voluntad de la mayoría, pero
además existen elementos sustanciales que las mayorías deben respetar y que son
sustraídos de lo debatible. Estos últimos aparecen reflejados en la
Constitución. La democracia sustancial, a diferencia de la democracia formal
–con la cual se complementa–, no responde únicamente a las preguntas de quién decide
y cómo decide, sino que pretende brindar respuesta a la pregunta de qué puede
ser decidido (sentencia de 14-XI-2016, Inc. 67-2014). En ese entendido, no es
concebible una justificación puramente aritmética de las decisiones que se
tomen. No basta con que se trate simplemente de la decisión de la mayoría o de
la unanimidad. También debe tomarse en cuenta el contenido de la decisión
adoptada y su compatibilidad con la norma fundamental y con el sustrato
ideológico que subyace bajo la misma.”
NECESARIO PARA UNA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL QUE EL CONSENSO SEA LA REGLA
GENERAL Y LA VENTAJA ARITMÉTICA DE UNA MAYORÍA LA EXCEPCIÓN
“Este tribunal sostuvo en sentencia de 29-V-2015,
Inc. 32-2015, que la democracia no es simple suma aritmética de votos. Para hablar
de una democracia constitucional se necesita que el consenso sea la regla
general y la ventaja aritmética de una mayoría la excepción. Esto quiere decir
que no es suficiente con que una decisión sea mayoritaria para ser legítima.
Además debe adoptarse con intervención de las minorías en un proceso abierto al
libre debate y transparente, para que pueda darse intervención a quienes tienen
una opinión disidente sobre los asuntos a tratar. El concepto de pueblo, en el
que reside en última instancia la soberanía y de la cual emana la Constitución,
es heterogéneo y plural.”
ESQUEMA DEL PROCEDIMIENTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL
“V. 1. En la sentencia de Inc. 7-2012, esta sala
esbozó el esquema del procedimiento de reforma constitucional a partir de una
interpretación armónica de sus disposiciones, que es el que sigue: (i)
iniciativa para la reforma de la Constitución; (ii) fase de diálogo y
deliberación pública en la adopción del acuerdo por el que se da impulso a la
reforma a la Constitución; (iii) fase de aprobación del acuerdo mediante el
cual se reforma la Constitución; (iv) fase informativa de la reforma
constitucional; (v) fase de diálogo y deliberación pública para la adopción del
decreto en el que se decide ratificar el acuerdo de reforma constitucional;
(vi) fase de aprobación del decreto legislativo mediante el cual se ratifica el
acuerdo de reforma constitucional; y (vii) publicación del acuerdo de
ratificación de reforma de la Constitución. Interesa destacar en esta sentencia
la fase informativa.”
OBJETO DE LA FASE INFORMATIVA DEL PROCEDIMIENTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL
“El objeto de ella es que el acuerdo en el que se
aprueba la reforma de la Constitución sea publicitado. Se debe garantizar un
intervalo de tiempo adecuado para que la ciudadanía se informe de las
alternativas en juego y de la exacta dimensión de la reforma constitucional
sometida a su consideración. El fundamento de ello es asegurar que el cuerpo
político de la sociedad salvadoreña se exprese limpia y transparentemente en
relación con la conformación de la Asamblea Legislativa que deberá decidir si
ratifica o no el acuerdo de reforma. En ese sentido, como el sistema adoptado
por nuestra Constitución para la reforma de su texto es el de la deliberación y
aprobación de dos legislaturas sucesivas, existe entre una y otra una elección
de diputados, la cual, por esa circunstancia, adquiere un evidente significado
referendario: el cuerpo electoral se podrá pronunciar sobre el tema al elegir a
la nueva Asamblea Legislativa que, en su caso, decidirá la ratificación de la
reforma constitucional. Esto tiene una relevancia capital ya que se pretende
evitar que la Asamblea Legislativa se aparte de la voluntad del pueblo –titular
del poder político, como indican los arts. 83 y 86 inc. 1° frase P Cn.–.Si la
naturaleza de la Constitución no es otra que la de un pacto fundacional
dirigido a garantizar la paz y la convivencia de todos los extremos sociales y
permitir la convivencia social entre sujetos ideológicamente distintos –o
contrapuestos–, entonces se debe permitir el acuerdo o la posibilidad de
disentir de todas las fuerzas políticas, sociales, culturales, económicas y
académicas. En términos más simples: si la Constitución es la norma que
establece el marco inicial de las reglas del juego político, social, jurídico y
económico, el proceso de modificación de esas reglas debe incluir la
participación de todos los actores.
2. Lo que se pretende con la etapa informativa es que
los potenciales electores puedan discernir cuál es la opinión individual que
tiene cada candidato a diputado o cada partido político. Esto se debe a que el
voto puede recaer sobre un partido o sobre un candidato a título individual. De
tal forma que en las ofertas electorales de los candidatos o los partidos debe
incluirse su posición sobre las reformas constitucionales a aprobar o ratificar
durante su período legislativo.
El escenario idóneo para publicitar el acuerdo de
reforma y la postura del candidato a diputado es la campaña electoral. Durante
ella, cada candidato lleva a cabo su propaganda electoral. El rasgo esencial y
definitorio de la propaganda electoral es su finalidad de captación de votos y
no las palabras o el modo –explícito o implícito, directo o indirecto– con que
ese objetivo se persigue. De esta manera, cualquier mensaje destinado objetiva
y razonablemente a posicionar una oferta electoral o un candidato en la
preferencia de los electores –o, en sentido inverso, a devaluar la oferta
electoral o el candidato rivales– constituye propaganda electoral para los
efectos de la limitación temporal que establece el art. 81 Cn. –dos meses antes
de la fecha establecida por la ley para la elección de diputados–, así como
para el ámbito de aplicación del art. 218 Cn. (sentencia de 28-II-2014, Inc.
8-2014). Entonces, si en la campaña electoral se busca captar votos, al elector
no puede negársele un conocimiento real, efectivo y pleno de las pretensiones
del candidato ni del criterio decisorio sobre la reforma constitucional que
este tendría si llegase a ser electo.”
CONSIDERACIONES QUE JUSTIFICAN LA RAZONABILIDAD DE LA DURACIÓN DE LA
ETAPA INFORMATIVA DEL PROCEDIMIENTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL
“Ahora bien, la duración de la etapa informativa no
puede ser fijada de acuerdo con parámetros temporales estáticos. Más bien, lo
que se debe procurar es la razonabilidad de su duración. Para determinar esta
razonabilidad debe atenderse, entre otras cosas, al nivel de publicidad que se
le dé al acuerdo de reforma, a la suficiencia de los mecanismos de difusión
adoptados, la complejidad del asunto sometido a reforma constitucional y el
plazo que se haya brindado a la población para su conocimiento. Las razones que
justifican lo expuesto son las siguientes: (i) no todos los temas son
igualmente complejos ni son sometidos a conocimiento público con igual
intensidad; (ii) una concepción finalista de la etapa informativa parece
indicar que lo que se pretende con ella solamente es garantizar la apertura de
la posibilidad de conocer el contenido del acuerdo de reforma constitucional y
la posición del candidato a diputado en relación con él. Si esto es así,
entonces lo preceptivo no es la observancia de plazos fijos, sino la
materialización de actuaciones que consigan el fin propuesto.”
DOS MESES DE PROPAGANDA ELECTORAL COMO CONCEPTO TEMPORAL REFERENCIAL DE
LA DURACIÓN DE LA ETAPA INFORMATIVA DEL PROCEDIMIENTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL
“El art. 81 Cn. provee de una referencia temporal de
la duración de la etapa informativa. Si durante la propaganda electoral el
candidato persigue la captación de votos, es natural que ello se consiga por
medio de la presentación de una plataforma electoral que deberá comprender su
postura sobre la reforma constitucional, previamente aprobada.
Entonces, partiendo de esa premisa, resulta relevante
la prescripción citada, la cual establece que "[l]a propaganda electoral
s[o]lo se permitirá [...] dos meses antes, cuando se trate de Diputados".
Esos dos meses de propaganda electoral sirven como el escenario idóneo para que
se posibilite el cumplimiento de la etapa informativa. Debe quedar claro que
este término de 2 meses no es un precepto invariable en relación con ella y que
no se abandona la idea del plazo razonable. Lo que se pretende es establecer un
concepto temporal referencial sobre su duración.
VI.
Por su parte, la Asamblea Legislativa adujo que: (i)
los únicos requisitos que impuso el constituyente para llevar adelante una
reforma constitucional se encuentran previstos en el art. 248 Cn. en forma
expresa; (ii) la Constitución no prevé la participación directa del pueblo en
la reforma constitucional; (iii) el principio de legitimación popular en la
reforma constitucional es inexistente tanto en la Constitución como en la
jurisprudencia y la doctrina y limita las facultades de reforma constitucional
que la Asamblea Legislativa posee; (iv) es "ideal" pensar que los
electores considerarán que la posición de los candidatos a diputados en
relación con la reforma constitucional es determinante para decidir sobre su
elección. Con base en ello, sostiene que resulta "especulativa" la
afirmación de que el cumplimiento de la fase informativa en el procedimiento de
reforma constitucional habría variado los resultados de las elecciones del
período 2015-2018; y (v) el Acuerdo n° 3 está democráticamente legitimado porque
fue aprobado por unanimidad por la legislatura anterior y porque el dictamen
emitido por la legislatura actual cuenta con el aval de todos los partidos
políticos.
2. Ninguno de los argumentos aducidos por la Asamblea
Legislativa para justificar su actuación es aceptable. Todos parten de tesis
erradas o se construyen con premisas equivocadas.”
INADECUADO CONSIDERAR QUE LOS ÚNICOS REQUISITOS QUE DEBE CUMPLIR EL
PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL SON LOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 248 DE LA
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA
“A. El primero de ellos parte de una interpretación
literal del art. 248 Cn. Para razonar que los únicos requisitos que debe
cumplir el proceso de reforma constitucional son los previstos en esta
disposición, habría que aceptar una falsa identidad entre disposición y norma;
negar cualquier categoría no contenida de forma expresa en el texto de la
Constitución –ej., los derechos implícitos–; desconocer que la Constitución es
un cuerpo normativo unitario y armónico y que por tanto muchas de sus normas
derivan de más de una disposición; y entender que el criterio literal o
gramatical es el único criterio interpretativo aplicable a la Constitución.
No es cierto que disposición y norma sean lo mismo:
una es el texto constitucional y la otra es el significado de ese texto
(resoluciones de 23-VIII-1999, 27-X-2010 y 5-IV-2013, Inc. 14-98 y Amps.
408-2010 y 592-2010). Tampoco lo es que no existan elementos constitucionales
fuera de los que expresamente consigna el texto constitucional. La mejor muestra
de ello son los derechos implícitos, que precisamente se caracterizan porque el
enunciado formal de la norma no los estatuye expresamente (sentencia de
26-VI-2003, Amp. 242-2001). De igual forma, si se pretende aducir que todas las
normas constitucionales derivan de una sola disposición, se pasa por alto que
la Constitución no es la mera suma de textos sin ningún tipo de ligamen que no
pueden ser interpretados de forma aislada. Como todo cuerpo normativo, las
disposiciones constitucionales deben ser interpretadas de forma íntegra, sin
exclusión de ninguna que sea relevante. Y, finalmente, el criterio gramatical
no es el único criterio de interpretación de la Constitución ni es el más
idóneo. Si bien los cánones tradicionales de la interpretación jurídica cumplen
un papel complementario en la interpretación de las disposiciones
constitucionales, lo cierto es que no ofrecen todas las razones necesarias para
fundamentar un significado constitucional (sentencia de 14-X-2013, Inc.
77-2013).”
PARTICIPACIÓN DEL PUEBLO EN LA REFORMA CONSTITUCIONAL ES INDIRECTA YA QUE
ÚNICAMENTE SE MANIFESTARÁ EN FORMA IMPLÍCITA A TRAVÉS DEL VOTO
“B. El argumento referido a que la Constitución no
prevé la participación directa del pueblo en la reforma constitucional corre
igual suerte que el anterior porque parte de las mismas tesis. Sin embargo,
debe subrayarse el error conceptual en que incurre la Asamblea Legislativa. Ni
en la sentencia de Inc. 7-2012 ni en ninguna otra que haya sido pronunciada por
este tribunal se ha afirmado que la Constitución exija participación directa
del pueblo en la reforma constitucional. En la mencionada sentencia se alude al
significado referendario de la fase informativa y de la elección con la que se
conforma la legislatura que habrá de ratificar el acuerdo de reforma. Lo que se
procura es la difusión de la información relevante que esté ligada a la reforma
constitucional: el contenido del acuerdo de reforma que se ha aprobado, la
postura que los candidatos a diputados o partidos políticos tienen en relación
con él y las implicaciones que la ratificación de la misma podría tener en
relación con el sistema constitucional que se encuentre vigente en el momento
del que se trate. Por ello, la participación del pueblo en la reforma resulta
ser indirecta ya que únicamente se manifestará en forma implícita a través del
voto.”
PRINCIPIO DE LEGITIMACIÓN POPULAR EN LA REFORMA CONSTITUCIONAL DERIVA DE
UN ANÁLISIS INTEGRAL DE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA Y PRETENDE EVITAR QUE
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA SE APARTE DE LA VOLUNTAD DEL PUEBLO
“C. El tercer argumento aducido por la Asamblea
Legislativa tampoco es sostenible. La "inexistencia" del principio de
legitimación popular en la reforma constitucional, entendido este principio en
forma sintética como la posibilidad de que la ciudadanía se pronuncie sobre la
reforma constitucional en forma implícita por medio de un voto racional e
informado sobre las alternativas en juego, no es tal y como la pretende
plantear la autoridad demandada: no se trata de un principio inexistente, sino
que sencillamente no es de aquellos que aparecen consignados en forma expresa
por la Constitución. Más bien, deriva de un análisis integral de la misma, como
ocurre con otros principios.
Con la mencionada exigencia no se sacrifica la facultad
constitucional que tiene la Asamblea Legislativa, revestida de legitimidad
democrática, de adoptar y ratificar el acuerdo de reforma constitucional. La
facultad de reforma constitucional permanece incólume dado que los diputados
continúan siendo capaces de accionar el proceso de reforma, deliberarlo,
decidirlo y eventualmente ratificarlo. La fase informativa no es un
"sacrificio" a la competencia del Legislativo de adoptar un acuerdo
de reforma constitucional, sino que es una etapa del procedimiento de reforma
constitucional que garantiza la incidencia de los ciudadanos en la misma por
medio de su voto. Esto tiene una especial relevancia ya que se pretende evitar
que la Asamblea Legislativa se aparte de la voluntad del pueblo. Esta etapa
aparece como una garantía de protección de las minorías, que se configura como
un tipo de control que el electorado puede ejercitar sobre sus representantes
en lo atinente a las reformas de la Constitución (Inc. 7-2012).”
FASE INFORMATIVA DEL PROCEDIMIENTO
DE REFORMA CONSTITUCIONAL PRETENDE ESTABLECER EL ENTORNO IDÓNEO PARA LA
INFORMACIÓN Y DECISIÓN SOBRE EL TEMA Y NO LA IMPOSICIÓN DEL DEBER DEL ELECTOR
DE DOCUMENTARSE EFECTIVAMENTE SOBRE ÉL
“D. Tampoco es aceptable el que resulte
"ideal" pensar que los electores considerarán que la posición de los
candidatos a diputados en relación con la reforma constitucional es
determinante para decidir sobre su elección. Es claro que lo que busca la tesis
que propone la Asamblea Legislativa es descalificar la necesidad de la fase
informativa bajo la idea de su supuesta ineficacia. Aceptarlo implicaría
derivar la inexigibilidad de normar sobre la etapa informativa sobre la base de
una hipotética apatía de los electores o los candidatos respecto del deber de
estos últimos de exteriorizar su postura sobre la reforma constitucional. Esta
es una idea errada. Las normas de toda clase contienen un ideal regulativo que
puede o no ser acatado por sus destinatarios, sin perjuicio de las consecuencias
jurídicas que correspondan; sin embargo, la función que las prescripciones
jurídicas están llamadas a desempeñar no es otro que el establecimiento de las
condiciones necesarias que permitan el ejercicio de los derechos fundamentales
que protegen y exigir a los obligados el cumplimiento de las reglas, principios
y valores que contienen.
Precisamente la falta de certeza sobre si la fase
informativa incidirá o no en los resultados electorales es lo que hace
imposible su rechazo pues tan especulativo es suponer que los resultados
electorales del período 2015-2018 habrían variado en caso de que el Acuerdo n°
3 hubiera sido objeto de difusión durante la campaña electoral, como también lo
es afirmar que el resultado se habría mantenido igual en ese mismo escenario.
Lo único que la fase informativa pretende es establecer el entorno idóneo para
la información y decisión sobre el tema y no la imposición del deber del
elector de documentarse efectivamente sobre él.”
PROCESO DE ADOPCIÓN DEL ACUERDO DE REFORMA CONSTITUCIONAL NO CUMPLIÓ CON
EL PROCEDIMIENTO PREVISTO POR LA CONSTITUCIÓN NI ESTÁ DEMOCRÁTICAMENTE
JUSTIFICADO
“E. Finalmente, el razonamiento por el cual la
Asamblea Legislativa sostiene que el Acuerdo n° 3 está democráticamente
legitimado por haber sido aprobado por unanimidad por la legislatura anterior y
porque el dictamen emitido por la legislatura actual cuenta con el aval de
todos los partidos políticos, también es errado. La autoridad demandada
pretende utilizar un concepto de democracia que no es adecuado ni suficiente
pues solo toma en consideración la mayoría con la que se aprobó el acuerdo de
reforma constitucional y no el contenido del mismo ni la forma en que se adoptó
la decisión. En una democracia constitucional, la norma fundamental garantiza
que las mayorías y el juego político se encuentren regidos por las reglas,
principios y valores que emanan de ella. La simple justificación aritmética de
las decisiones no es motivo suficiente para legitimarlas cuando estas no han
sido tomadas con arreglo a los preceptos constitucionales.
El ente legislativo ha desconocido la etapa
informativa en el procedimiento de reforma constitucional (arts. 83, 85 inc. 1
y 248 Cn.) pues aprobó el acuerdo de reforma apenas 7 días antes de que la
legislatura 2015-2018 iniciara sus funciones. Para entonces, los resultados
electorales ya eran firmes, por lo cual era imposible que los ciudadanos
pudieran incidir en la conformación de la legislatura encargada de la
ratificación. Y si ello es así, entonces el proceso de adopción del acuerdo de
reforma constitucional no cumplió con el procedimiento previsto por la
Constitución, ni está democráticamente justificado.”
EXISTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA DEBIDO A LA
INOBSERVANCIA DE LA ETAPA INFORMATIVA DEL PROCEDIMIENTO DE REFORMA
CONSTITUCIONAL
“3. Partiendo de lo expuesto en las líneas
anteriores, se puede afirmar que en el Acuerdo n° 3 existe la
inconstitucionalidad por vicios de forma alegada por el demandante. Esto se
debe a la inobservancia de la etapa informativa del procedimiento de reforma
constitucional, que deriva de los arts. 83, 85 inc. 1° y 248 Cn., y sobre la
cual esta sala ya se había pronunciado en la Inc. 7-2012. Vale aclarar que, no
obstante ha sido por medio de esta sentencia que se ha puntualizado el alcance
actual de dicha etapa informativa, desde la mencionada sentencia resultaba
evidente que ella comprendía cuanto menos el período anterior a la declaratoria
de firmeza de los resultados electorales.
La fecha en la que la actual Asamblea Legislativa inició sus funciones y la fecha de las elecciones por medio de las cuales resultó electa no requieren prueba por tratarse de hechos que gozan de notoriedad general (art. 314 ord. 3° del Código Procesal Civil y Mercantil). Entonces, al dar por establecidos estos hechos, se concluye que el Legislativo ha incurrido en una infracción constitucional. Al haber aprobado la reforma constitucional a solamente 7 días de la finalización del período de la legislatura 2012-2015, se anuló absolutamente la fase informativa debido a que los resultados electorales del período 2015-2018 ya eran firmes. La población no tuvo la posibilidad de pronunciarse sobre la reforma aprobada por medio de su voto. Con ello se produjo una transgresión a los arts. 83, 85 y 248 Cn. y a la jurisprudencia constitucional sentada en la Inc. 7-2012. Y esto produce como efecto inevitable la inconstitucionalidad del acuerdo impugnado, por lo que así se deberá declarar.”