TARIFAS DE SALARIO MÍNIMO PARA LOS TRABAJADORES A DOMICILIO
MANDATOS
Y ORDENES QUE CONTIENE LA CONSTITUCIÓN QUE REQUIEREN ACTUACIONES CONCRETAS
"III. 1. La Constitución
recoge un conjunto de valores e ideas que se traducen en normas jurídicas de
diferente carácter y de diverso tipo y en un determinado contenido fundamental
que busca vivificarse y ser efectivo para regular la convivencia social. En
específico, la Constitución contiene una serie de mandatos u órdenes que
requieren actuaciones concretas por parte de los órganos públicos, las cuales
no son meras proposiciones declarativas de buenas intenciones, sino verdaderos
mandatos jurídicos que obligan al emisor a conectarles con otras de desarrollo
infraconstitucional, para perfeccionar su plenitud aplicativa (sentencia
26-I-2011, Inc. 37-2004)."
OMISIÓN INCONSTITUCIONAL
"En ese sentido,
la omisión inconstitucional se entiende como la falta de
desarrollo en un plazo razonable por parte del legislador o de cualquier órgano
o funcionario con potestad normativa cón respecto a aquellos mandatos
constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma que impide su
eficaz aplicación. Por ello, la jurisprudencia ha afirmado que tal
circunstancia produce una inconstitucionalidad que se deriva de una actitud
omisa del órgano o autoridad con potestad normativa cuando por mandato
constitucional tendría que extender el alcance de la ley a determinadas
materias y no lo hace, o cuando al omitir a ciertos destinatarios produce
vulneración de derechos fundamentales, principalmente en términos de igualdad
(sentencia Inc. 37-2004, ya citada)."
IMPLEMENTACIÓN
DE LAS OMISIONES INCONSTITUCIONALES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO
"Ahora bien, aunque la
Constitución, la Ley de Procedimientos Constitucionales y la Ley Orgánica Judicial
no prevean expresamente el control de las omisiones inconstitucionales como uno
de los mecanismos que garantizan la eficacia de la Ley Suprema ante la inacción
legislativa (sentencia de 1-II-2013, Inc. 53-2005), ello no ha representado un
óbice para admitir su implementación en nuestro orden jurídico. Al respecto, se
ha dicho que "[...] tal instrumento de protección [...] es aplicable en
nuestro Derecho Procesal Constitucional por derivación directa de las funciones
de la jurisdicción constitucional y el carácter normativo de la
Constitución" (resolución de 5-XI-1999, Inc. 18-98). A esto debe añadirse
que la interpretación funcional, finalista y sistemática que esta sala ha hecho
del art. 183 Cn. ha determinado que las fuentes allí indicadas no son las
únicas controlables en el proceso de inconstitucionalidad, sino que, además de
las "leyes, decretos y reglamentos", las omisiones legislativas
también deben considerarse incluidas en dicha disposición. Por tales razones,
en caso de incumplimiento de los mandatos constitucionales, esta sala debe
desarrollar mecanismos idóneos para evitar que la Constitución sea vulnerada
por el carácter omisivo de los órganos y entes públicos encargados de velar por
su realización" (sentencia de 28-IV-2000, Inc. 2-95)."
DEFINICIÓN DEL DERECHO AL TRABAJO EN SU
DIMENSIÓN INDIVIDUAL
"2. A. En
su dimensión individual, el derecho al trabajo (art. 37 Cn.) se concibe como
aquel por el cual toda persona puede exteriorizar y aplicar conscientemente sus
facultades para la producción de medios materiales y condiciones de vida, es
decir, para conseguir la satisfacción de necesidades e intereses (entre otras,
véanse las sentencias de 14-XII-1995 y 12-III-2007, Incs. 17-95 y 26-2006,
respectivamente). En tanto derecho social y actividad humana, el trabajo
también envuelve una dimensión objetiva y encarna un valor ético, por lo que el
art. 37 Cn. indica que goza de la protección del Estado y que la actividad
laboral no puede ser tratada como artículo de comercio (sentencia de Inc.
17-95, ya citada).
El derecho al trabajo también tiene reconocimiento en el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos. La Declaración Universal de
Derechos Humanos (DUDH) estatuye en el art. 23.1 que "[t]oda persona tiene
derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones
equitativas y satisfactorias de trabajo De igual manera, el Pacto Internacional
de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) señala en el art. 6.1 que
el derecho al trabajo "[...] comprende el derecho de toda persona a tener
la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o
aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho",
mientras que el art. 6.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(Protocolo de San Salvador) reconoce que "[t]oda persona tiene derecho al
trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una
vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente
escogida o aceptada". Como se observa, la importancia de tal derecho
radica, pues, en reconocer la libertad de las personas para escoger una
actividad lícita que les permita la satisfacción de necesidades básicas,
su sostenimiento económico individual y familiar y la obtención de una
existencia digna."
SALARIO
"B. El trabajo se desarrolla en
el marco de una relación laboral por el que se establece un vínculo jurídico
entre un trabajador y un patrono por la prestación de un trabajo o servicio con
la característica de subordinación –que implica que el trabajador
debe cumplir los lineamientos, instrucciones u órdenes del patrono para la
consecución de los fines de la empresa o institución– a cambio de un salario determinado.
En lo que a este último elemento se refiere, el art. 119 incs. 1° y 2° CT
define al salario como la retribución en dinero que el patrono está obligado
por un contrato de trabajo a pagar al trabajador por los servicios que le
presta, lo que incluye todo lo que este recibe en dinero y que implique
retribución de servicios, cualquiera que sea la forma o denominación que se
adopte, como sobresueldos y bonificaciones habituales, remuneración por trabajo
extraordinario, por trabajo en días de descanso semanal o de asueto, entre
otros.
C. A partir del concepto de salario cabe hablar más
específicamente del salario mínimo (art. 38 ord. 2° Cn.). Este es considerado
como la retribución que es suficiente para satisfacer las necesidades
materiales, culturales y sociales del trabajador y su grupo familiar, con el
propósito de asegurarle un nivel de vida económicamente decoroso. Según la
citada sentencia de Inc. 26-2006, el salario mínimo tiene dos características:
por un lado, es una garantía de ingreso mínimo y por tal se entiende por ello
la remuneración indispensable para cubrir las necesidades humanas vitales; y,
por otro, es extensible a todos los sectores, es decir, que a ningún
trabajador, independientemente del área en que se desempeñe puede excluírsele
de la aplicación de un salario mínimo. Por ello, en dicho precedente
se sostuvo que la intención del constituyente fue configurar el salario mínimo
como un derecho fundamental de todos los
trabajadores
–con las correlativas obligaciones del Ejecutivo de fijar periódicamente sus
cuantías según el rubro correspondiente y de los empleadores o patronos de
respetarlas– y como una garantía institucional, que obliga al legislador a
desarrollar esta figura con ciertas características y bajo ciertos parámetros
para la realización de la justicia social. El mismo art. 38 ord. 2° Cn. es el
que propone criterios que deben atenderse para la determinación de los salarios
mínimos: el costo de la vida –el valor de los bienes y servicios que una
persona u hogar promedio necesita para la satisfacción adecuada de sus
necesidades–; la índole de la labor que se realiza –comercial, industrial,
agrícola, etc.–; los diferentes sistemas de remuneración –por unidad de tiempo,
por obra, a destajo, entre otros–; y las distintas zonas de producción –ej.,
urbana o rural–."
SALARIO
COMO DERECHO FUNDAMENTAL Y GARANTÍA INSTITUCIONAL DE RECIBIR UN SALARIO MÍNIMO,
TAMBIÉN ES APLICABLE A LOS TRABAJADORES A DOMICILIO
"3. En consecuencia, este derecho fundamental y garantía institucional de recibir un salario mínimo también es aplicable a los trabajadores a domicilio, como lo estatuye la 1ª frase del art. 41 Cn., en razón de que su labor también es objeto de una relación de trabajo, aunque con un tipo de subordinación especial. Como lo señala el art. 1 del Convenio del Trabajo a Domicilio n° 177, de 1996 (C177), de la Organización Internacional del Trabajo –aún no ratificado por el Estado salvadoreño–, se considera trabajador a domicilio a toda persona que habitualmente realiza sus labores en su domicilio o en otros locales que escoja, distintos de los locales de trabajo del empleador, a cambio de una remuneración y con el fin de elaborar un producto o prestar un servicio según las especificaciones de este, independientemente de quién proporcione el equipo, los materiales u otros elementos utilizados para ello. En similares términos, el art. 71 inc. 2° CT determina que trabajadores a domicilio "son los que elaboran artículos en su hogar u otro sitio elegido libremente por ellos, sin la vigilancia o la dirección inmediata del patrono o del representante de [e]ste y siempre que el patrono suministre las materias primas, en todo o en parte"."
CONCEPCIÓN
DEL TRABAJO A DOMICILIO COMO UNA VERDADERA RELACIÓN LABORAL
"Como se advierte, aunque el trabajador a domicilio no tiene un horario fijo, no ejecuta sus actividades en el local del patrono ni se encuentra sometido a la supervisión permanente y directa de este, lo cierto es que está obligado a atender sus instrucciones, a entregar su producto u obras cada cierto período convenido y con la calidad debida (art. 74 ords. 2° y 3° CT) y a ejecutar su trabajo de manera personal. Y ello lo hace a cambio de una remuneración fija previamente pactada (art. 73 letra c CT), la cual en ningún caso podrá ser inferior a la que reciben el resto de trabajadores que desempeñen igual o similar trabajo en un rubro determinado (arts. 75 y 415 CT). Esta concepción del trabajo a domicilio como una verdadera relación laboral, no obstante su carácter sui generis por el tipo de subordinación que presenta, es lo que se reconoce en la parte final del art. 41 Cn., cuando se establece que "[s]e reconocerá al trabajador a domicilio una situación jurídica análoga a la de los demás trabajadores, tomando en consideración la peculiaridad de su labor"."
CONSTITUCIÓN
ESTABLECE DE FORMA EXPRESA Y SIN AMBAGES EL MANDATO DE QUE LA TARIFA DE SALARIO
MÍNIMO DE LOS TRABAJADORES A DOMICILIO TAMBIÉN DEBE SER FIJADA OFICIALMENTE POR
LAS AUTORIDADES COMPETENTES
"IV.
Establecido todo lo precedente, corresponde resolver la pretensión de
inconstitucionalidad por omisión planteada.
1. A. Como punto de partida, debe señalarse que el art.
38 ord. 2° Cn. establece que todo trabajador tiene derecho a devengar un
salario mínimo que se fijará periódicamente, mientras que el art. 41 Cn.
específica que dicho derecho también es predicable para los trabajadores a
domicilio, el cual debe ser oficialmente señalado. Como se observa, la
Constitución establece de forma expresa y sin ambages el mandato de que la
tarifa de salario mínimo de los trabajadores a domicilio también debe ser
fijada oficialmente por las autoridades competentes, las cuales, de acuerdo con
lo regulado en los arts. 149 a 159 CT, son el Presidente de la República
–previa aprobación del titular del Ramo de Trabajo y Previsión Social– y,
asimismo, el CNSM. En efecto, de acuerdo con el art. 152 letras a, b y
c CT son atribuciones de ese consejo: elaborar y proponer periódicamente al
Órgano Ejecutivo, en el Ramo de Trabajo y Previsión Social, proyectos de
decretos para la fijación de salarios mínimos y las modificaciones de estas
tarifas, cuando varíen sustancialmente las condiciones que las determinaron,
así como prescribir normas para la estimación del costo de la vida y de los
otros elementos de juicio que deben tomarse en consideración para la fijación
del salario mínimo. Por su parte, en la determinación de los salarios
mínimos corresponde al Órgano Ejecutivo evaluar las propuestas de tarifas
que reciba del CNSM (art. 155 inc. 2° CT); observarlo, en su caso, y devolverlo
al consejo para su reconsideración, con la exposición de las razones que tenga
para ello (art. 157 CT); o aprobar las propuestas del CNSM, emitir los
correspondientes decretos ejecutivos y mandarlos a publicar en el Diario
Oficial (arts. 156 a 158 CT)."
INEXISTENCIA
DE UN DECRETO ESPECÍFICO QUE FIJE LA TARIFA DE LOS TRABAJADORES A
DOMICILIO Y QUE TAMPOCO SE INCLUYE LA FIGURA EN ALGUNO DE LOS DECRETOS
EXISTENES PARA RECONOCER EL SALARIO MÍNIMO DE ESTOS TRABAJADORES EN CADA RUBRO
ECONÓMICO
"B. Constatado el mandato constitucional alegado e
identificadas las autoridades respectivas que deben darle cumplimiento, se
verificará si el mismo ha sido cumplido, para lo cual se analizará el texto de
los decretos ejecutivos donde se determinan las diversas tarifas de salario
mínimo y los informes presentados por el Presidente de la República y por los
miembros del CNSM.
En cuanto a lo primero, los ciudadanos dijeron que la
omisión alegada se observa en los decretos ejecutivos n° 103, 104, 105 y 106,
todos de fecha 1-VII-2013, donde se fijaron los salarios mínimos que
devengarían, en su orden, los trabajadores agropecuarios; los del sector
comercio, industria, servicios, maquila textil y confección; los de recolección
de cosechas de café, algodón y caña de azúcar; y los de industrias agrícolas de
temporada. Sin embargo, en tanto que la misma Constitución ordena que la
fijación de dichas tarifas se realice periódicamente para que sean acordes con
el coste de vida y las necesidades de los trabajadores, actualmente los
decretos ejecutivos de salarios mínimos que se encuentran vigentes son los n°
1, 2, 3 y 4, todos de 16-XII-2016 (publicados en el Diario Oficial n° 236, tomo
413, de 19-XII-2016). Estos corresponden a los trabajadores de la recolección
de caña de azúcar y de los beneficios de café; a los trabajadores del comercio,
servicios, la industria e ingenios azucareros; a los trabajadores
agropecuarios, recolección de cosechas de café y algodón e industria agrícola
de temporada en beneficios del algodón; y a los trabajadores para la maquila
textil y confección.
Al verificar el contenido de los decretos ejecutivos
mencionados tanto los n° 103, 104, 105 y 106 del año 2013 como los n° 1, 2, 3 y
4 del 2016 se constata que no existe un decreto
específico que fije la tarifa de los trabajadores a domicilio y que tampoco se
incluye la figura en alguno de los decretos para reconocer el salario mínimo de
estos trabajadores en cada rubro económico. Esta omisión
puede advertirse incluso en decretos ejecutivos previos a los citados en los
que tampoco se considera o incluye el salario mínimo de los trabajadores a
domicilio en diversas actividades económicas por ej., los decretos n° 54, 55,
56 y 57, de 6-V-2011, publicados en el Diario Oficial n° 85, tomo 391, de la
misma fecha; así como los decretos n° 133, 134, 135 y 136, de 19-XII-2008,
publicados en el Diario Oficial n° 241, tomo 381, del 22-XII-2008."
CONFORME
A LA LEY LABORAL NO CORRESPONDE AL ÓRGANO EJECUTIVO ELABORAR LAS PROPUESTAS DE
PLIEGOS TARIFARIOS DE SALARIOS MÍNIMOS, SÍ PUEDE OBSERVAR Y DEVOLVER LOS
PROYECTOS DE DECRETOS AL RECIBIRLOS CON EL OBJETO DE EVIDENCIAR LA OMISIÓN
ALEGADA
"Para intentar justificar esta omisión, el Presidente de
la República adujo en su informe que el Órgano Ejecutivo se limita a recibir,
analizar y aprobar, de ser adecuadas, las propuestas tarifarias de salarios
mínimos que le remite el CNSM, por lo que tácitamente sugirió que, en todo
caso, el vacío normativo es atribuible a ese consejo, por ser el ente
competente según la ley para fijar o modificar las diversas tarifas de salarios
mínimos a iniciativa de cualquiera de los sectores ahí representados. Dicho
argumento es inaceptable. Según el art. 168 ord. 1° Cn. el Presidente tiene
dentro de sus atribuciones y obligaciones cumplir y hacer cumplir la
Constitución, lo que en este caso implica ejercer sus competencias para volver
efectivo el mandato que se deriva de los arts. 38 ord. 2° y 41 Cn. Por ello,
aunque conforme a la ley laboral no corresponde al Órgano Ejecutivo elaborar
las propuestas de pliegos tarifarios de salarios mínimos, sí puede
observar y devolver los proyectos de decretos al recibirlos del CNSM con el
objeto de evidenciar la omisión, para que sea este último quien, en el
marco de sus competencias, lo reelabore, supla el vacío normativo que se haya
identificado y establezca la tarifa de salario mínimo que corresponda a los
trabajadores a domicilio según el rubro o actividad en que se desempeñen.
Tampoco puede obviarse el hecho que el CNSM es de composición plural y que, en
razón de ello, el Órgano Ejecutivo designa a tres miembros del mismo en
representación del interés público: uno por el Ministerio de Trabajo y
Previsión Social, otro por el Ministerio de Economía y otro por el Ministerio
de Agricultura y Ganadería (art. 149 CT). En tal sentido, el Presidente de la
República a través de sus representantes en dicho consejo ciertamente tiene
incidencia en la fijación de las tarifas de salarios mínimos, sin perjuicio de
la facultad de aprobar los proyectos respectivos cuando le sean propuestos."
PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA Y EL CONSEJO NACIONAL DEL SALARIO MÍNIMO HAN
INCUMPLIDO, SIN JUSTIFICACIÓN ALGUNA, EL MANDATO CONSTITUCIONAL DE
ESTABLECER LA TARIFA DE SALARIO MÍNIMO PARA LOS TRABAJADORES A DOMICILIO
"Por su parte, los miembros de la representación de
trabajadores y de la gubernamental en el CNSM admitieron la omisión de
cumplir el mandato constitucional establecido a partir de los arts. 38 ord. 2°
y 41 Cn. e indicaron que desde la vigencia de la actual Constitución,
y a pesar del régimen especial de los trabajadores a domicilio que se reconoce
en el CT, dicho consejo no ha fijado la tarifa de salario mínimo para
estos ni ha hecho propuesta alguna sobre ello al Presidente de la República.
C. Lo anterior permite afirmar que, no obstante
haber reconocido el derecho de los trabajadores a domicilio de recibir un
salario mínimo y de que se reconozca y materialice su situación jurídica de
forma análoga a la de los demás trabajadores en cada rubro económico –sin
perjuicio de las peculiaridades de su labor–, hasta la fecha tanto el
Presidente de la República como el CNSM han incumplido, sin justificación
alguna, el mandato constitucional de establecer oficialmente –esto es, por
decreto ejecutivo– la tarifa de salario mínimo para los trabajadores a
domicilio y, como consecuencia, han vulnerado por omisión los arts. 38 ord. 2°
y 41 Cn., lo cual así será declarado en esta sentencia."
CONSEJO
NACIONAL DEL SALARIO MÍNIMO DEBERÁ ADECUAR DENTRO DE LOS SIGUIENTES 30 DÍAS,
CONTADOS A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE AL DE LA NOTIFICACIÓN DE ESTA SENTENCIA,
LOS PLIEGOS TARIFARIOS DE SALARIOS MÍNIMOS DE TRABAJADORES A DOMICILIO
"2. Con la finalidad de suplir la omisión
inconstitucional constatada y darle cumplimiento al mandato establecido en las
disposiciones constitucionales aludidas, el Consejo Nacional del Salario Mínimo
deberá adecuar dentro de los siguientes 30 días, contados a partir del día
siguiente al de la notificación de esta sentencia, los pliegos tarifarios de
salarios mínimos respectivos y proponerlos al Órgano Ejecutivo, en el Ramo de
Trabajo y Previsión Social, para que en cada decreto ejecutivo que corresponda
se incluya una disposición que determine el salario mínimo de los trabajadores
a domicilio de acuerdo con el rubro económico en que se desempeñen. Según los
arts. 38 ord. 1° y 41 frase final Cn., así como en los arts.
75 y 415 CT, las tarifas de salarios mínimos de los trabajadores a domicilio en
ningún caso podrán ser inferiores a las que devenguen los trabajadores en la
misma empresa, establecimiento o actividad económica que desarrollen igual o
similar labor y deberán ser suficientes para cubrir sus necesidades normales y
las de su hogar, en el orden material, moral y cultural. En todo caso, mientras
los nuevos decretos ejecutivos de fijación de salario mínimo no se aprueben por
el Presidente de la República, los trabajadores a domicilio devengarán el
salario mínimo que corresponda al rubro o actividad económica en la que
desempeñan sus labores."