CADUCIDAD EN LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

NO DEVIENE DE UN ILÍCITO ADMINISTRATIVO O INFRACCIÓN; SINO DE UN INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL, POR LO QUE SE DETERMINA QUE ES UN EFECTO CONTRACTUAL; Y NO DE UNA SANCIÓN

“3. Precisadas las posiciones jurídicas de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones.

i. La LACAP, establece en el artículo 93, que los contratos regulados por esta ley se extinguirán por las causales siguientes: a) Por la caducidad; b) Por mutuo acuerdo de las partes contratantes; c) Por revocación; d) Por rescate; y, e) Por las demás causas que se determinen contractualmente.

Asimismo, el artículo 94 letra b) de la citada ley, determina que los contratos también se extinguen por cualquiera de las causales de caducidad, sin perjuicio de las responsabilidades contractuales por incumplimiento de las obligaciones, «Son Causales de Caducidad las siguientes: (...) b) La mora del contratista en el cumplimiento de los plazos o por cualquier otro incumplimiento de sus obligaciones contractuales, y cuando las multas hubiesen alcanzado un monto equivalente al 12% del valor total del contrato, incluyendo en su caso, modificaciones posteriores (...)».

La autoridad demandada en el procedimiento administrativo seguido contra la demandante aplicó el artículo 160 de la LACAP, que regula el procedimiento para la aplicación de las sanciones a particulares, el cual se realiza de la siguiente manera: «El responsable de la etapa en que se encuentre; remitirá al Titular a través de la UACI de la institución, los informes o documentos en los cuales indicará los incumplimientos y el nombre del contratista a quien se le atribuyere. El Titular comisionará a la Unidad Jurídica o quien haga las veces de ésta, para que inicie el proceso de aplicación de las sanciones establecidas. Para ese efecto el Jefe de la Unidad Jurídica o quien haga las veces de éste, procederá a notificar al contratista el incumplimiento, otorgándole un plazo de tres días hábiles a partir del siguiente a la notificación, para que responda y ejercer su defensa si así lo estima conveniente. Si el contratista no hiciere uso del término para su defensa o haciendo uso de éste aceptare, el asunto quedará listo para resolver por el Titular. Si en su defensa el contratista solicitare la producción de pruebas, la Unidad Jurídica emitirá auto de apertura a pruebas, concediendo un plazo de tres días hábiles contados a partir de la notificación respectiva. Concluido el término probatorio o si la prueba no hubiere tenido lugar, deberá resolverse en definitiva de conformidad a esta Ley. De la resolución sólo podrá interponerse recurso de revocatoria por escrito, dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación».

Por otra parte, el artículo 81 del RELACAP establece un procedimiento especial para la extinción de los contratos «Cuando existan indicios de la concurrencia de alguna de las causales de extinción de los contratos, enunciadas en las letras a), c), d) y e) del Art. 93 de la Ley, el administrador del contrato remitirá a la UACI informe sobre los hechos, a fin que gestione ante el titular la resolución que conforme a derecho corresponda. El titular comisionará a la Unidad Jurídica o a quien haga sus veces, para que inicie el procedimiento de extinción del contrato. En el auto de inicio del expediente sancionatorio, se indicará de manera precisa la causal que lo respalda y en su caso, los incumplimientos que se imputan al contratista, citando las disposiciones legales pertinentes. Asimismo, en dicho auto se otorgará audiencia al interesado para que comparezca a manifestar su defensa en el término de cinco días hábiles, contados a partir del día siguiente al de la notificación respectiva. Transcurrido el plazo mencionado, haya comparecido o no el interesado, se abrirá a prueba el procedimiento, por un plazo que no excederá de tres días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación al interesado, a fin de recibir y practicar aquéllas que sean conducentes y pertinentes. Los hechos podrán establecerse por cualquier medio de prueba señalado en el derecho común, en lo que fuere aplicable, salvo la confesión, la cual no podrá requerirse a los funcionarios de la Administración Pública. Deberá comunicarse al contratista y demás partes involucradas, al menos con dos días de antelación, la fecha en que se practicará la prueba, a fin que puedan asistir a las diligencias respectivas. De ser procedente, el titular, mediante resolución razonada, declarará extinguido el contrato por la causal pertinente y procederá conforme lo establece la Ley. En el caso del contrato de suministro de bienes, deberá darse cumplimiento a lo dispuesto por el Art. 121 de la Ley, previo al procedimiento encaminado a declarar la extinción del contrato. Los plazos a que se refiere esta disposición, únicamente comprenden días hábiles».

ii. Establecidos los diferentes procedimientos alegados por las partes, es pertinente referirnos a la resolución emitida por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, del quince de junio de dos mil dieciséis, pronunciada en el proceso con referencia Inc. 114-2013; para dilucidar la presente ratio decidendi lo relacionado a la naturaleza contractual y no sancionatoria de la caducidad en materia de la LACAP; así estableció el tribunal constitucional que: «(...) no implica la imposición de una sanción accesoria de carácter administrativo, sino más bien, una condición o presupuesto habilitante, ya que: (i) la configuración lingüística -y normativa- no sugiere la descripción de una conducta (acción u omisión) prohibida, es decir, la infracción por la cual se aplicará la subsecuente sanción; (ii) su origen no se produce en razón de una sanción principal, sino de una forma anormal de extinción de los contratos administrativos -la caducidad-; y (iii) no existe un procedimiento que tenga por objeto la aplicación de la norma (...), requisito indispensable para imponer cualquier clase de sanción, ya sea penal, disciplinaria o administrativa».

Lo señalado, en congruencia con la sentencia del veintiocho de noviembre de dos mil quince, donde la Sala de lo Constitucional en el proceso de Inconstitucionalidad referencia 64- 2013, explicitó que «el procedimiento por medio del cual se declara la caducidad de los contratos administrativos no tiene naturaleza sancionatoria, ya que no evidencia una finalidad represiva, retributiva o de castigo por parte del Estado en uso del ius puniendi, sino que es un procedimiento cuya finalidad u objeto de “litigio” es la verificación de si las razones que dieron lugar a contratar se mantienen y con ellas, las obligaciones que dicho contrato ampara; en otros términos, no se trata de sancionar al administrado por el “cometimiento de una infracción”, sino revisar si el vínculo contractual debe continuar surtiendo efectos entre las partes o no; a partir de lo anterior, se concluyó que el procedimiento contemplado en el art. 81 Reglamento de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (por medio del cual se declara la caducidad) no es de naturaleza sancionatoria, ya que la ley regula específicamente infracciones y sanciones en otros apartados -arts. 151 a 153 LA CAP- para las cuales sí establece un procedimiento sancionatorio especifico -art. 156 LACAP-».

iii. De lo expuesto se colige que la caducidad no deviene de un ilícito administrativo o infracción; sino de un incumplimiento contractual, por lo que se determina que estamos ante un efecto contractual, previsto así además en la ley especial; y no de una sanción.”

EL DERECHO DE DEFENSA EN EL DEBIDO PROCESO, SE VULNERA CUANDO ANTES DE DECLARAR LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO NO SE TRAMITA UN PROCEDIMIENTO EN EL QUE SE RECOJAN LOS ELEMENTOS DE JUICIO QUE VAN A SERVIR DE FUNDAMENTO EN LA DECISIÓN

“En el presente caso la parte demandante ante la actuación de la Administración Pública de extinguir el contrato declarando la caducidad, alega que se le tuvo que seguir el procedimiento de conformidad con los artículos 93 y 94 literal b) de la LACAP y 81 del RELACAP, y no el regulado en el artículo 160 de la ley.

El procedimiento establecido en el artículo 160 de la LACAP procede para la imposición de cualquiera de las sanciones determinadas a particulares, por lo que su aplicación es para sanciones.

Consecuentemente, el referido procedimiento regulado en dicho artículo no era el previsto por la ley para extinguir el contrato declarando la caducidad, por no ser una sanción.”

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VULNERA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y EL DEBIDO PROCESO, AL SEGUIR UN PROCEDIMIENTO DISTINTO AL QUE ESTABLECEN LA LEY, AL NO GARANTIZAR EL DERECHO DE DEFENSA Y NO ABRIR A PRUEBA DICHO PROCEDIMIENTO

“v. Es importante señalar además, que al aplicar el artículo 160 supra relacionado, el Director no abrió a prueba, ya que tal disposición normativa establece que «Si el contratista no hiciere uso del término para su defensa o haciendo uso de éste aceptare, el asunto quedará listo para resolver por el Titular. Si en su defensa el contratista solicitare la producción de pruebas, la Unidad Jurídica emitirá auto de apertura a pruebas, concediendo un plazo de tres días hábiles contados a partir de la notificación respectiva», por otro lado, el artículo 81 del RELACAP, que contempla el procedimiento para la extinción de los contratos regula que: «haya comparecido o no el interesado, se abrirá a prueba el procedimiento, por un plazo que no excederá de tres días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación al interesado, a fin de recibir y practicar aquéllas que sean conducentes y pertinentes».

Es así, que la autoridad demandada vulneró el derecho de defensa en el debido proceso, ya que antes de declarar la caducidad del contrato administrativo es necesario tramitar un procedimiento en el que se recojan los elementos de juicio que van a servir de fundamento en la decisión. Es decir, no basta que se alegue el incumplimiento del contratista para que la Administración declare, ipso facto, la caducidad del contrato. Tal declaración debe estar precedida de un procedimiento administrativo en el curso del cual resulte comprobado el incumplimiento, su imputabilidad al contratante, se garantice el derecho de igualdad de armas en aplicación del derecho de defensa, que sí establece el artículo 81 del RELACAP de conformidad con el artículo 11 de la Constitución de la República.

Finalmente, la Sala de lo Constitucional en el proceso de Inconstitucionalidad referencia 64-2013, supra relacionado, en lo que importa al presente caso, agregó que: «La protección no jurisdiccional se encuentra relacionada con todas aquellas vías o instancias establecidas en entes no jurisdiccionales capaces de solucionar, de algún modo, controversias con relevancia jurídica. Desde esta perspectiva, resultan aplicables ante estos órganos las manifestaciones que se derivan del debido proceso o proceso constitucionalmente configurado cuando en un determinado trámite administrativo puedan afectarse los derechos de un sujeto a raíz de las acciones u omisiones de este tipo de autoridades, tomando en consideración que la restricción de sus derechos debe realizarse mediante un procedimiento que se tramite de conformidad con la / Constitución y la normativa correspondiente. En ese sentido, se señaló que con el concepto de debido proceso o proceso constitucionalmente configurado se hace alusión a un procedimiento equitativo, respetuoso de los derechos fundamentales de los sujetos partícipes, que agrupa y se desdobla en un haz de garantías que cobran vigencia en los órdenes jurisdiccionales y no jurisdiccionales, así como en las diferentes etapas de un procedimiento (...) El proceso o procedimiento no implica una afectación o restricción a la esfera jurídica de las personas, sino más bien una manera de proteger sus derechos. Cuando una persona se ve relacionada con un proceso o procedimiento ya sea judicial o administrativo, quien en definitiva lo restringe o ( reconoce un derecho es la autoridad encargada de dirigir el mismo; el proceso o procedimiento es simplemente la herramienta para dotar de seguridad jurídica ese reconocimiento o limitación».

De la revisión del expediente administrativo, se ha verificado que la autoridad demandada no abrió a prueba el procedimiento administrativo ni por el plazo que regula el artículo 81 del RELACAP -que no excederá de tres días-, ni por uno menor, lo cual coarta el ejercicio material del derecho de defensa de la sociedad demandante.

Consecuentemente, en el caso planteado la Administración Pública ha vulnerado el principio de legalidad y el derecho al debido proceso de la parte actora, al seguir un procedimiento distinto al que establecen los artículos 93 y 94 literal b) de la LACAP y 81 del RELACAP, para el caso concreto, por no garantizar el derecho de defensa al no abrir a prueba dicho procedimiento y así darle la oportunidad material de ejercer la igualdad de armas.

En vista de lo establecido en los párrafos precedentes, el acto administrativo impugnado es ilegal.

vi. Finalmente debe precisarse que, en principio, en el ordenamiento procesal administrativo salvadoreño la constatación de un solo motivo de ilegalidad en el acto administrativo deriva en la consecuente invalidez de éste último.

En reiteradas decisiones de esta Sala se ha establecido que dicha comprobación hace innecesario el examen de otras argumentaciones de ilegalidad, pues la declaratoria de invalidez no admite graduaciones, ni la consecuencia será distinta de comprobarse otro u otros vicios alegados. Aunque razones referidas a la naturaleza de las pretensiones planteadas aconsejan en ocasiones la revisión de adicionales fundamentos de la pretensión contenciosa, pues sólo de esa manera es posible satisfacer en su plenitud determinada pretensión, en el presente caso es posible la estimación de la pretensión sin que sea necesario un examen adicional de legalidad. De tal forma que, una vez comprobada la existencia de un vicio en el acto, la Sala considera inoficioso continuar el examen del resto de alegatos de ilegalidad planteados.”