ESTABILIDAD LABORAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS

CONTENIDO RECONOCIDO POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

"IV. 1. A. La jurisprudencia constitucional sostiene que, salvo las excepciones constitucional y legalmente previstas, todo servidor público es titular del derecho a la estabilidad laboral, por lo que este surte efecto plenamente frente a destituciones arbitrarias, esto es, realizadas con transgresión a la Constitución o a las leyes.

El reconocimiento del derecho a la estabilidad laboral (art. 219 inc. 2º Cn.) de los servidores públicos responde a dos necesidades: (i) garantizar continuidad en las funciones y actividades que ellos realizan en las instituciones públicas, ya que sus servicios están orientados a satisfacer el interés general, y (ii) permitirle al servidor realizar sus labores sin temor de que su situación jurídica será modificada fuera del marco constitucional o legal establecidos."

FINALIDAD DE LA CARRERA POLICIAL

"E. En la Sentencia de 29-VI-2011, Amp. 376-2009, se sostuvo que la carrera policial tiene como finalidad la eficiente realización de funciones estatales por el elemento humano que presta sus servicios a la PNC en un régimen de subordinación. Dicha carrera se inicia al superar el curso impartido por la Academia Nacional de Seguridad Pública y ser aprobado por el Tribunal de Ingresos y Ascensos de la PNC; además, tal ingreso a la corporación policial se hará solamente a la categoría de agente en el nivel básico y a la categoría de subinspector en el nivel ejecutivo, siendo inscrito en el escalafón respectivo. Así, la normativa policial regula las diferentes situaciones administrativas relacionadas con el personal que ejerce la carrera, estableciendo los derechos y obligaciones de estos desde su ingreso a la institución hasta la terminación de su carrera. Y es que, producto del ejercicio de la carrera policial, las promociones, ascensos y prestaciones son precisamente algunos de los derechos que se confieren a los policías previa observancia de los requisitos y condiciones especificados en tal normativa."

CONDICIONES NECESARIAS PARA SU EJERCICIO

"B. El derecho a la estabilidad laboral, según las Sentencias de 11-III-2011, 24-XI-2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010, Amps. 10-2009, 1113-2008, 307-2005 y 404-2008 respectivamente, faculta a conservar un trabajo cuando concurran las condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de trabajo, (ii) que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo, (iii) que las labores se desarrollen con eficiencia, (iv) que no se cometa falta grave que la ley considere causa de despido, (v)que subsista la institución para la cual se presta el servicio y (vi) que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o política."

ELEMENTOS PARA DETERMINAR SI UNA PERSONA ES TITULAR DE ESTE DERECHO

"C. Como un caso particular, en las Sentencias de 19-XII-2012, Amps. 1-2011 y 2-2011, se sostuvo que, para determinar si una persona es o no titular del derecho a la estabilidad laboral, se debe analizar, independientemente de que esté vinculada con el Estado por medio de Ley de Salarios o de un contrato de servicios personales, si en el caso particular concurren las condiciones siguientes: (i) que la relación laboral es de carácter público y, por ende, el trabajador tiene el carácter de empleado público; (ii) que las labores pertenecen al giro ordinario de la institución, es decir, que guardan relación con las competencias de dicha institución; (iii) que las labores son de carácter permanente, en el sentido de que se realizan de manera continua y, por ello, quien las efectúa cuenta con la capacidad y experiencia necesarias para ejecutarlas de manera eficiente; y (iv) que el cargo desempeñado no es de confianza, circunstancia que debe determinarse con base en los criterios fijados por este Tribunal.

D. Además, el derecho a la estabilidad laboral conlleva una especial protección para los servidores públicos comprendidos en la carrera administrativa frente a ciertos actos que anulan o limitan sus condiciones esenciales de trabajo, tales como los traslados arbitrarios."

DEFINICIÓN DE TRASLADO

"una necesidad imperiosa de la Administración, un cargo similar al que desempeñaba previo a la emisión de dicho acto. Su fundamento se encuentra en la necesidad de garantizar que la institución para la cual labora dicho servidor público realice adecuadamente cada una de sus funciones por medio del recurso humano idóneo. Ello significa que el Estado tiene la facultad de destinar a sus funcionarios y empleados a distintos puestos de trabajo, según su nivel de especialización, en aras de satisfacer un interés público."

FIGURAS SIMILARES AL TRASLADO

"b. Es necesario distinguir el traslado de otras figuras similares, previstas en el ordenamiento jurídico, que también conllevan un cambio en alguna de las condiciones de las relaciones laborales entre el Estado y sus servidores públicos. Entre dichas figuras están las siguientes: (i) el ascenso, el cual le permite a una persona ocupar un cargo de mayor jerarquía al que desempeñaba anteriormente; (ii) la permuta, que implica un intercambio voluntario de plazas entre dos servidores públicos; y (iii) eldescenso de clase, que consiste en el traslado de un servidor público a un cargo de categoría inferior al que desempeñaba previamente.

Este último opera como sanción, cuando a dicho servidor se le comprueba descuido o mal comportamiento mediante resolución de la respectiva comisión de servicio civil, y no debe ser confundido con el traslado. En este último se produce un desplazamiento a una plaza de igual o similar categoría a la que tenía asignada anteriormente la persona, en aras de satisfacer una necesidad imperiosa de la institución pública correspondiente. En cambio, en el descenso de clase ocurre una desmejora de ciertas condiciones laborales, como la categoría del cargo, las funciones asignadas o el salario; producto de una sanción debida al incumplimiento de sus atribuciones, por parte de un servidor, en el ejercicio de su cargo primigenio."

PARA QUE UN TRASLADO SEA LEGÍTIMO SE DEBE JUSTIFICAR SU NECESIDAD, LA CUAL DEBE ESTAR BASADA EN RAZONES OBJETIVAS RELACIONADAS CON EL ADECUADO DESEMPEÑO DE LAS ACTIVIDADES PROPIAS DE UNA INSTITUCIÓN PÚBLICA

"c. Para que un traslado sea legítimo se debe justificar su necesidad, la cual debe estar basada en razones objetivas relacionadas con el adecuado desempeño de las actividades propias de una institución pública, y no deben afectarse las condiciones esenciales que rigen la relación laboral entre un servidor público y el Estado. Dicha figura no debe ser empleada como sanción, sino como un mecanismo extraordinario orientado a organizar adecuadamente al recurso humano que labora para el Estado y, así, garantizar el adecuado funcionamiento de las instituciones públicas. Por ello, previo a su materialización, se debe justificar sumariamente si concurre, por lo menos, alguna de las siguientes condiciones: (i) la necesidad de reorganizar al personal de la institución correspondiente, como cuando alguna de sus unidades administrativas carece de suficiente personal para realizar sus funciones; y (ii) el nivel de especialización del servidor público que se pretende trasladar y su idoneidad para desempeñar el cargo al que será destinado, cuando, por ejemplo, dicha unidad no cuenta con otra persona que pueda asumir las funciones de ese puesto de trabajo."

PROTECCIÓN FRENTE A ACTUACIONES QUE IMPLICAN PARA EL TRABAJADOR UNA DESMEJORA LABORAL INJUSTIFICADA

"d. Por otra parte, en la Sentencia de 11-I-2012, Amp. 153-2009, se sostuvo que el derecho a la estabilidad laboral del que goza todo servidor público no solo protege frente a remociones o destituciones arbitrarias, sino también frente a actuaciones que implican para el trabajador una desmejora laboral injustificada, tales como: rebaja en la jerarquía organizacional, desmejora salarial, etc. Estas situaciones pueden crear condiciones objetivas y subjetivas que ponen en peligro la continuidad en el cargo que desempeña el servidor público.

En ese sentido, el art. 219 inc. 1º de la Cn. prohíbe los traslados que implican algún tipo de desmejora de las condiciones laborales en que se encuentran los trabajadores a los que esa disposición se refiere sin la existencia de una causa previamente establecida y la tramitación de un procedimiento en el que se garantice el respeto a los derechos procesales del afectado; ello vulneraría el derecho de los empleados públicos a la estabilidad laboral.

Cuando se produce una modificación de alguna de las condiciones esenciales de la relación laboral, tales como la localidad donde se presta el servicio, las funciones que desempeña el servidor público, el salario u otras prestaciones laborales, es necesario que, previo a la materialización de dicho acto, la autoridad competente le informe al servidor público las razones que justifican su traslado, para que este decida si acepta el traslado –en cuyo caso no se produciría vulneración a sus derechos fundamentales– o lo rechaza –en cuyo caso debe tener la oportunidad de controvertir las razones proporcionadas por el funcionario competente–. De conformidad con el art. 37 de la Ley de Servicio Civil, cuando se trata de un cambio de la localidad en la que se prestan los servicios y no se cuenta con la anuencia del servidor público que será afectado, el traslado solo puede ser decidido por la respectiva comisión de servicio civil previa audiencia al interesado."

FINALIDAD DE LA CARRERA POLICIAL

CARRERA POLICIAL PROFESIONAL

"La carrera policial profesional, entonces, es una categoría de reconocimiento constitucional cuyo inicio o ejercicio se interrumpen, por ejemplo, cuando el aspirante es suspendido o expulsado del proceso de graduación o cuando el personal policial es sancionado con la sanción de destitución, lo cual implica que el policía afectado no puede continuar su carrera en la institución y, consecuentemente, acceder a las promociones, ascensos y prestaciones inherentes a la misma. En ese sentido, para que se acredite una vulneración del derecho a iniciar la carrera policial profesional y a su ejercicio, debe haberse interrumpido la misma sin la tramitación del procedimiento correspondiente de acuerdo con la normativa legal aplicable o, en caso de falta de regulación, de acuerdo con la Constitución."

DERECHO DE AUDIENCIA

"2. En la Sentencia de 11-II-2011, Amp. 415-2009, se expresó que el derecho de audiencia (art. 11 inc. 1º Cn.) posibilita la protección de los derechos subjetivos de los que es titular la persona, en el sentido de que las autoridades están obligadas a seguir, de conformidad con la ley de la materia o, en su ausencia, aplicando directamente la disposición constitucional citada, un proceso en el que se brinde a las partes la oportunidad de conocer las respectivas posturas y de contradecirlas previo a que se provea un acto que cause un perjuicio a los derechos de alguna de ellas. Así, el derecho de defensa (art. 2 inc. 1º Cn.) está íntimamente vinculado con el derecho de audiencia, pues es en el proceso donde los intervinientes pueden exponer sus razonamientos y oponerse a su contraparte en forma plena y amplia.

Para que lo anterior sea posible, es necesario hacer saber al sujeto pasivo de dicho proceso la infracción que se le reprocha y facilitarle los medios necesarios para que ejerza su defensa. De ahí que existe vulneración de estos derechos fundamentales por: (i) la inexistencia de un proceso en el que se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo que se reclama o (ii) el incumplimiento de las formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan estos derechos."

CUANDO EL TRASLADO CONLLEVA ALGÚN TIPO DE DESMEJORA DE LAS CONDICIONES EN LAS QUE EL EMPLEADO PÚBLICO PRESTA SUS SERVICIOS AL ESTADO, DEBE ADOPTARSE CON BASE EN UNA CAUSA PREVIAMENTE ESTABLECIDA EN LA LEY

"A. a. El art. 71 de la Ley de la Carrera Policial establece que el personal policial no gozará de estabilidad en su cargo. Por su parte, el art. 86 de dicha normativa prescribe que dicho personal podrá ser trasladado a cualquier lugar de la República donde fuere necesaria la prestación de sus servicios. Ahora bien, esta facultad debe ejercerse con respeto a lo prescrito en el art. 219 inc. 1º de la Cn., por lo que, si el traslado conlleva algún tipo de desmejora de las condiciones en las que el empleado público presta sus servicios al Estado, debe adoptarse con base en una causa previamente establecida en la ley y ser precedido de la tramitación de un procedimiento en el que se le garanticen al afectado sus derechos procesales."

FUNCIONES DEL CARGO DE JEFE DE LA DIVISIÓN DE BIENESTAR POLICIAL

"B. a. Según el Manual de Descripción de Puestos de la Subdirección de Administración y Finanzas, las principales funciones correspondientes al cargo de jefe de la División de Bienestar Policial son las siguientes: (i) garantizar que se proporcione un eficiente servicio relacionado con las prestaciones económicas, médicas y sociales de los miembros de la corporación policial y sus beneficiarios; (ii) controlar y evaluar el trabajo que desempeñan los departamentos de la División de Bienestar Policial; y (iii) administrar los recursos humanos, materiales y financieros asignados a las diferentes dependencias de la división.2

ACTOR ES TITULAR DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL

"De lo anteriormente detallado, se colige que el referido cargo no es de alto nivel, pues quien lo ostenta no posee la facultad de adoptar –con amplia libertad– decisiones determinantes para la conducción de la referida entidad, sino que dicho puesto conlleva funciones de colaboración técnica y operativas relacionadas con el eficiente servicio, el cual está relacionado con las prestaciones económicas, médicas y sociales de los miembros de la corporación policial y sus beneficiarios. Por consiguiente, se concluye que el actor era titular del derecho a la estabilidad laboral cuando se ordenó su traslado."

DIFERENCIAS ENTRE LAS FUNCIONES QUE EL DEMANDANTE DESEMPEÑÓ COMO JEFE DE LA DIVISIÓN DE BIENESTAR DE PERSONAL Y LAS QUE POSTERIORMENTE DESEMPEÑÓ COMO ASESOR POLICIAL DE LA DIRECCIÓN GENERAL

"Por otro lado, el desempeño de los cargos de asesor policial y de colaborador, por parte del peticionario, son hechos no controvertidos por las partes. En ese sentido, según el listado de asesores y sus funciones del año 2013, las funciones que corresponden al cargo de asesor policial de la Dirección General son las siguientes: (i) asesorar de forma permanente al director general de la PNC en materia de seguridad pública; (ii) servir de enlace con representantes de países amigos para fortalecer las relaciones internacionales, la coordinación y lazos de cooperación que coadyuven a la seguridad pública nacional e internacional; y (iii) producir análisis periodísticos especiales y de coyuntura de justicia y seguridad pública.

Al respecto, se advierte que existen diferencias entre las funciones que el demandante desempeñó como jefe de la División de Bienestar de Personal y las que posteriormente desempeñó como asesor policial de la Dirección General, pues en el primer cargo ejercía labores relacionadas con el bienestar de los miembros de la corporación policial, mientras que en el segundo puesto desarrolló actividades de asesoría en materia de seguridad pública. Sin embargo, el actor continuó desempeñando funciones técnicas que concordaban con su formación académica, su capacidad y su nivel de especialización, los cuales han sido adquiridos en el desempeño de los diferentes cargos que ha ostentado en la corporación policial; siendo, en consecuencia, un empleado idóneo para desempeñar el cargo de asesor policial al que fue trasladado. Aún más, este cargo se ubica jerárquicamente en un nivel cercano al director general de la PNC, por lo que no puede considerarse que jerárquicamente sea un cargo de categoría inferior al que desempeñaba anteriormente."

TRIBUNAL ESTIMA QUE NO CUALQUIER DISMINUCIÓN EN UNA REMUNERACIÓN IMPLICA UNA DESMEJORA DE LAS CONDICIONES EN LAS QUE UN EMPLEADO PÚBLICO PRESTA SUS SERVICIOS AL ESTADO

"b. Con relación a la supuesta diferencia de remuneración en los dos cargos a los cuales fue trasladado el actor, según el detalle de sus salarios y remuneraciones del 2011 a julio de 2017, se advierte que, de enero a julio de 2014, por el cargo de jefe de la División de Bienestar Policial, el actor devengó mensualmente un salario de $2604, con un sobresueldo de $300, lo cual hacía un total de $2904. De agosto de 2014 a enero de 2015 ya no le fue entregado el sobresueldo, pero en noviembre de 2014 se le incrementó su salario mensual a $2712.50. A partir de febrero de 2015, el actor devengó el mismo salario mensual de $2712.50, con un sobresueldo de $160, haciendo un total de $2872.50, por el cargo de asesor policial de la Dirección General; misma cantidad que percibe actualmente en el cargo de colaborador de la Subdirección de Investigaciones. Lo anterior significa que la cantidad percibida mensualmente, en total, en concepto de sueldo y sobresueldo, por los cargos de asesor policial y de colaborador, es de $31.25 menos con respecto a la misma cantidad percibida mensualmente, en ese concepto, por el cargo de jefe de la División de Bienestar Policial.

Al respecto, esta Sala estima que no cualquier disminución en una remuneración implica una desmejora de las condiciones en las que un empleado público presta sus servicios al Estado. Por el contrario, existe una carga soportable para cada persona, que es mayor entre mejor sea la remuneración económica; es decir, si el sueldo es alto, una leve disminución del mismo afectará menos su condición laboral.

En el presente caso, la diferencia entre la remuneración que en concepto de sueldo y sobresueldo devengaba mensualmente el actor en el cargo de jefe de la División de Personal y la que luego devengó y devenga como asesor policial y colaborador, respectivamente, es tan insignificante, si se toma en cuenta la remuneración total, que no implica una desmejora relevante de las condiciones en las que laboraba inicialmente como jefe de la División de Bienestar Policial en la PNC; es decir, esa variación negativa en su ingreso económico es una carga soportable para el peticionario."

HECHO DE QUE EL ACTOR HAYA SIDO TRASLADADO A LOS CARGOS DE ASESOR POLICIAL Y DE COLABORADOR, SUCESIVAMENTE, NO TIENE NINGUNA INCIDENCIA EN EL BAREMO POLICIAL

"c. Por último, el actor alegó que, al haberse efectuado los traslados, se le afectó en el “baremo policial” que se utiliza para los ascensos dentro de la institución, pues el puntaje que se obtiene en los cargos de asesor policial y de colaborador es menor que el que se obtiene en el cargo de jefe de la División de Bienestar Policial.

Al respecto, la Ley de la Carrera Policial y el Reglamento de Ascensos de la PNC regulaban la existencia de un baremo que establecía las puntuaciones necesarias para poder optar al proceso de ascenso en las diversas categorías y niveles de la citada institución. En ese sentido, el art. 29 del Reglamento de Ascensos establecía, como parte de los méritos profesionales, la puntuación que el miembro policial obtenía por el ejercicio de un determinado cargo o mando dentro de la estructura policial. Sin embargo, dicho artículo fue reformado mediante Decreto Ejecutivo nº 20, de 15-III-2016, publicado en el Diario Oficial nº 53, Tomo 410, de 16-III-2016, en el sentido de que ahora ya no se considera parte del mérito profesional el ejercicio de un cargo o mando específico dentro de la PNC, por lo que el hecho de que el actor haya sido trasladado a los cargos de asesor policial y de colaborador, sucesivamente, ya no tiene ninguna incidencia en el baremo policial, es decir, en el puntaje para acceder a las promociones, ascensos y prestaciones inherentes a la carrera policial."

TRASLADOS DEL PETICIONARIO, NO IMPLICAN DESMEJORAS SIGNIFICATIVAS EN LAS CONDICIONES ESENCIALES DE SU RELACIÓN LABORAL, POR LO QUE SE COLIGE QUE NO EXISTIÓ VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS DE AUDIENCIA, DE DEFENSA Y A LA ESTABILIDAD LABORAL DEL DEMANDANTE

"C. Por las razones expuestas, con la documentación aportada al presente proceso y con los alegatos vertidos por las partes, se comprueba que los traslados del peticionario a los cargos de asesor policial de la Dirección General y de colaborador de la Sección de Investigaciones, sucesivamente, no implicaron desmejoras significativas en las condiciones esenciales de su relación laboral. En consecuencia, no era necesario que, previo a los traslados del actor, la autoridad demandada le informara las razones que los justificaban, por lo que se colige que no existió vulneración de los derechos de audiencia, de defensa y a la estabilidad laboral del demandante, siendo procedente desestimar su pretensión."