TERCEROS
EL REGLAMENTO DE COMPETENCIA, ESTABLECE QUE EN LOS PROCEDIMIENTOS DE AUTORIZACIÓN DE CONCENTRACIONES ECONÓMICAS, PODRÁN INTERVENIR LOS SUJETOS QUE TENGAN INTERÉS PERSONAL, LEGÍTIMO Y DIRECTO
“3.
Precisadas las posiciones jurídicas de las partes, esta Sala hace las
siguientes consideraciones.
i.
Si bien la parte actora señala de manera independiente la existencia de los
vicios de ilegalidad relacionados en la letra A, número 1 del Romano VII de
esta sentencia, esta Sala advierte que los mismos parten de una misma
argumentación jurídica: el «interés
legítimo» para intervenir en los procedimientos administrativos
sancionatorios seguidos por la Superintendencia de Competencia.
ii.
Las actuaciones administrativas a la base del presente caso son las siguientes.
El
Superintendente inició de oficio el cuatro de julio de dos mil trece el
procedimiento administrativo sancionador SC-026-O/PS/R-2013, que tenía por
objeto investigar si ALBA PETRÓLEOS había omitido o no presentar una solicitud
de autorización de concentración económica.
La
ANEP presentó un escrito, el treinta de julio de dos mil trece ante el
Superintendente, en el que solicitó intervenir en el procedimiento
administrativo sancionador relacionado.
Al
respecto, el Superintendente, por medio de la resolución del cuatro de
septiembre de dos mil trece —acto impugnado—, declaró improcedente la
intervención solicitada por la ANEP.
Posteriormente,
como consecuencia de la comprobación del incumplimiento de ALBA PETRÓLEOS, al
mandato regulado en el articulo 38 inciso 4° de la Ley de Competencia, el
Consejo Directivo de la Superintendencia de Competencia, mediante resolución
del trece de noviembre de dos mil trece, impuso a ALBA PETRÓLEOS, entre otros,
una multa y ordenó la presentación de la solicitud de autorización de
concentración económica de todas las operaciones realizadas (folios 131 al 147
frente).
iii.
Pues bien, en el presente caso ANEP solicitó intervención en calidad de tercero
en el procedimiento administrativo sancionador seguido contra ALBA PETRÓLEOS.
La
Ley de Competencia en relación a los terceros interesados no hace una
regulación en específico. Sin embargo, el artículo 28 inciso 2° del Reglamento
de la Ley de Competencia, establece que en los procedimientos de autorización
de concentraciones económicas, podrán intervenir los sujetos que tengan interés
personal, legítimo y directo.
Por
otra parte, en los procedimientos administrativos sancionadores donde se indaga
la omisión de solicitar autorización para realizar una concentración económica,
en los términos del artículo 33 de la Ley de Competencia, no hay regulación
sobre la intervención de terceros.
Ahora
bien, mediante una interpretación integral de las disposiciones normativas que
regulan la materia de competencia, al presente caso puede aplicarse,
analógicamente, el artículo 28 inciso 2° del Reglamento de la Ley de
Competencia—relativo a la legitimación para participar en un procedimiento de
autorización de una concentración económica––; y, con los parámetros
proporcionados por tal disposición normativa, establecer la procedencia o no de
la participación de determinado sujeto de derecho, en un procedimiento administrativo sancionador por la omisión de solicitar
autorización para una concentración económica.”
PARTICIPACIÓN EN EL PROCESO EXIGE LA POSIBILIDAD DE AFECTACIÓN POR LA DECISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN
“iv. Por regla general,
dentro de un procedimiento administrativo intervienen como parte interesada, el
administrado quien ejerce su derecho subjetivo o interés legítimo y la
Administración Pública quien tramita y resuelve. En algunos casos, podrá
intervenir- un tercero al verse afectado con la decisión de la Administración.
Del tercero se exige que tenga un interés personal, “legítimo” y directo.”
INTERÉS
LEGÍTIMO
“El
“interés legítimo” ha de ser
entendido como cualquier ventaja o utilidad jurídica, propia, cualificada y
específica, reconocida y protegida por el ordenamiento jurídico, confiriendo a
su titular la posibilidad de actuar para exigir su satisfacción (Sala de lo
Contencioso Administrativo, sentencia del dieciséis de diciembre de dos mil
nueve, en el proceso referencia 291-2006).
En
el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, el interés legítimo de un
tercero para participar en un procedimiento de esa naturaleza depende del
agravio provocado en el procedimiento de que se trate por la conducta ilícita
del sujeto investigado en su esfera de derechos.
Así,
el artículo 28 inciso 2° del Reglamento de la Ley de Competencia — aplicable
analógicamente al presente caso, como se precisó supra—, establece “Quienes tengan interés personal, legítimo y
directo podrán intervenir en el procedimiento, formulando los alegatos y
aportando las pruebas necesarias”.
AUSENCIA DE UN INTERÉS PERSONAL, LEGÍTIMO Y DIRECTO POR PARTE DEL TERCERO INTERESADO, HACE IMPOSIBLE SU INTERVENCIÓN EN EL PROCESO
“v. En el presente caso, el procedimiento
administrativo sancionador desarrollado contra ALBA PETRÓLEOS por el
incumplimiento de la obligación de solicitar autorización para realizar una
concentración económica, tuvo por objeto determinar si existió o no la omisión
de presentar la correspondiente solicitud de autorización, previa a la
concreción de una concentración económica.
Ahora
bien, la ANEP aduce que los fines que persigue como gremial, y que están
establecidos en sus estatutos, coinciden con los bienes jurídicos que tutela la
Ley de Competencia, lo que le otorga legitimidad para actuar como tercero en el
procedimiento administrativo sancionador desarrollado contra ALBA PETRÓLEOS.
En
este caso en específico la ANEP no ha acreditado como resultaría afectada en su
propia esfera jurídica con el pronunciamiento definitivo por el Consejo
Directivo de la Superintendencia de Competencia.
El
argumento deducido por la parte actora no basta para atribuirse legitimidad en
el procedimiento administrativo sancionador analizado, pues, aunque ésta afirme
que los fines consignados en sus estatutos —específicamente los señalados en el
artículo 4 letras b), e), i) y k)–– coinciden con los bienes jurídicos que
tutela la Ley de Competencia (folio 13 frente y vuelto), la eventual semejanza
de ambos no es razón suficiente para tener por acreditado que las decisiones de
las autoridades de la Superintendencia de Competencia emitidas en el
procedimiento administrativo sancionador seguido contra ALBA PETRÓLEOS, afectan
su esfera jurídica.
En
este punto debe precisarse que el interés legítimo se presenta como una
expectativa para la obtención de ventajas o para la evitación de perjuicios,
frente a una actuación administrativa que recae sobre un derecho con el cual no
existe una relación de titularidad, pero sí una relación de afectación material.
Una característica fundamental del referido interés radica en el hecho que éste
se encuentra protegido por el ordenamiento jurídico.
Pues
bien, en el presente caso, la alegada coincidencia de los fines establecidos en
los estatutos de la parte actora con los bienes jurídicos que tutela la Ley de
Competencia, no es una circunstancia reconocida por el ordenamiento jurídico
que confiera a la ANEP la titularidad de un interés legítimo para intervenir en
el procedimiento administrativo sancionador seguido contra ALBA PETRÓLEOS por
el incumplimiento de la obligación de solicitar autorización para una
concentración económica.
En
conclusión, la parte actora carece de un interés personal, legítimo y directo
para intervenir en el mencionado procedimiento administrativo sancionador.
1.
La demandante expresa que la intervención de terceros distintos a los sujetos
investigados en un procedimiento administrativo sancionador ya se ha admitido
por el Superintendente, y cita los procedimientos administrativos
sancionatorios SC-004- D/PA/R-2006, SC-007-O/PA/R-2007, SC-008-O/PA/R-2007 y
SC-009-D/PS/R-2010. Asimismo, manifiesta que el Superintendente ha “ido en contra de sus propios actos”
vulnerando el principio de buena fe, ya que en otros procedimientos
administrativos sancionadores ha permitido la intervención de terceros.
2.
El Superintendente manifestó que efectivamente se ha dado intervención en
procedimientos administrativos sancionadores a personas y asociaciones o
fundaciones sin fines de lucro, como parte o terceros, procedimientos iniciados
por la comisión de las prácticas anticompetitivas tipificadas en los artículos
25 letras a) y d) de la Ley de Competencia. La misma autoridad señaló que no es
posible dar intervención a personas, agentes económicos, asociaciones o
fundaciones que no tengan ningún vínculo o interés en un caso, como sucedió con
la ANEP.
3.
Precisadas las posiciones jurídicas de las partes esta Sala hace las siguientes
consideraciones.
La
autoridad demandada ha afirmado en el acto administrativo impugnado así como en
el escrito que contiene el informe justificativo, que los agentes económicos
que solicitaron intervenir en calidad de terceros, en los procedimientos
administrativos sancionadores por prácticas anticompetitivas, bajo las
referencias SC-007-O/PA/R-2007, SC-008-O/PA/R-2007 y SC-009-O/PA/R-2007,
estaban involucrados en el mercado relevante relacionado con la investigación
de la práctica anticompetitiva, en ese sentido, dichos sujetos se veían afectados
directamente en su esfera jurídica por la conducta anticompetitiva atribuida a
los investigados. Esta circunstancia les proporcionaba interés legítimo.
Asimismo,
en los procedimientos administrativos sancionadores referencias
SC-004-D/PA/R-2006 y SC-009-D/PS/R-2010, el primero, referente a las prácticas
anticompetitivas tipificadas en los artículos 25 letra a) y 30 letras b) y d)
de la Ley de Competencia, y, en el segundo, iniciado por la comisión de la
práctica anticompetitiva tipificada en el artículo 25 letra a) de la referida
ley, los agentes que participaron en los mismos lo hicieron en calidad de
denunciantes y no como terceros interesados.
Ahora
bien, corresponde a este Tribunal en el presente caso analizar si a la luz del
ordenamiento jurídico debía darse intervención a la ANEP en el procedimiento
administrativo iniciado contra ALBA PETRÓLEOS.
En
los supuestos en los que el Superintendente permitió la intervención de ciertos
agentes económicos (procedimientos administrativos sancionadores citados por,
la parte actora), la autoridad demandada ha expresado que en los mismos quienes
comparecieron lo hicieron como terceros y denunciantes, y que dichos sujetos de
derecho poseían un interés personal, legítimo y directo, además, su esfera
jurídica de derechos se vería modificada por la decisión final.
En
el caso de autos la ANEP no ha acreditado suficientemente el interés personal,
legítimo y directo para poder intervenir en el procedimiento administrativo,
pues lo regulado en sus estatutos no es razón suficiente para permitirle su
participación.
Así, la autoridad demandada no contradice sus propios actos ni vulnera el principio de buena fe, alegado por la demandante.
C.
Sobre el «Vicio en la motivación de los
actos impugnados: errónea concepción de los fines del ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administración».
1.
La demandante alega un vicio en la motivación del acto impugnado en el sentido
que la autoridad demandada manifestó, «erróneamente», que el único interesado
en el procedimiento administrativo sancionador es el presunto infractor. Por lo
que, al desconocer el Superintendente el ordenamiento estatutario que rige a la
ANEP, “cae en el vicio de falta de motivación” (folio 19 vuelto).
2. Por su parte, la autoridad demandada manifestó
que el alcance del procedimiento administrativo sancionador iniciado contra
ALBA PETRÓLEOS, trascendió únicamente a la esfera jurídica de ésta, en el
sentido que se determinó que dicho agente económico no presentó solicitud de
autorización de concentración económica estando obligado a ello, lo que
conllevó a la imposición de una multa y una orden conductual, circunstancias
que de ninguna manera han beneficiado o perjudicado a la ANEP.
Es
así que, señala la parte demandada, los argumentos contenidos en el acto
impugnado fueron amplios y suficientes respetando, con ello, la obligación de
motivar las resoluciones.
3. Precisadas las posiciones jurídicas de las
partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
En
la resolución impugnada (folios 57 al 61 del expediente judicial), se consignó
lo siguiente: «En el caso particular, no
se advierte de qué forma ANEP podría resultar afectada directamente con lo que
el Consejo Directivo resuelva oportunamente, pues lo que se analiza en este
procedimiento es el supuesto incumplimiento de Alba Petróleos de presentar la
solicitud de autorización para realizar una concentración económica, esto es,
verificar si las transacciones que realizó con otros agentes económicos
constituyeron o no una concentración en los términos del artículo 33 de la LC,
más no analizar, a manera de control previo, si una concentración ha provocado
o no una limitación significativa de la competencia, como lo malentiende ANEP,
ya que esto último se controla a través de otro procedimiento (...) ante la
falta de interés propio, directo y legitimo por parte de ANEP en un
procedimiento en donde lo que se investiga es el incumplimiento de una
obligación de presentar una solicitud de concentración económica, cuyo
resultado únicamente afectará a quien se investiga, no es posible conceder la
intervención solicitada, por lo que es ese sentido habrá de resolverse en este
proveído (...)» (folios 59 vuelto y 60 frente).
Habiéndose
concluido en los apartados precedentes que la ANEP no posee un interés
personal, legítimo y directo para intervenir en el procedimiento administrativo
sancionador a la base del presente caso, las afirmaciones hechas por el
Superintendente en la resolución administrativa impugnada mediante las cuales
se sostiene que no se advierte de qué forma ANEP podría resultar afectada
directamente con lo que el Consejo Directivo, constituyen alegaciones de
derecho que no inciden en la condición de la ANEP, es decir, respecto de su
posición para participar en el procedimiento administrativo.
La
actora, no ha demostrado que tenga interés personal, legítimo y directo que
permitan su participación en el procedimiento sancionador desarrollado contra
ALBA PETRÓLEOS, de tal forma que sus “estatutos” no proveen razón suficiente
para darle intervención.
El
Superintendente, al desestimar la intervención solicitada por la ANEP, no
desconoció el ordenamiento estatutario de ésta última, sino que realizó una
valoración de dicha intervención de conformidad con la Ley de Competencia y su
reglamento, por lo que no se ha configurado el vicio alegado en la motivación
del acto impugnado.
D.
Por las razones expuestas en los apartados precedentes, esta Sala concluye que
la actuación del Superintendente mediante la cual declaró la improcedencia de
la intervención de la ANEP en el procedimiento administrativo sancionador
desarrollado contra ALBA PETRÓLEOS, por el incumplimiento de la obligación de
solicitar autorización para realizar una concentración económica, es conforme a
derecho.
En
consecuencia, no se ha vulnerado el principio de legalidad, ni los derechos de
defensa, seguridad jurídica y tutela jurisdiccional alegados por la parte
actora. Asimismo, no existe falta de motivación en el acto impugnado en los
términos expuestos por la parte actora.”