PRINCIPIO
DE LEGALIDAD
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MATERIA PUNITIVA
“IV. 1. El principio de legalidad en
materia punitiva está previsto en el art. 15 Cn., el cual prescribe que
"[n]adie puede ser juzgado sino conforme a las leyes promulgadas con
anterioridad al hecho de que se trate, y por los tribunales que previamente haya
establecido la ley". Tal precepto establece un principio que debe ser
optimizado por el legislador, en la medida de las posibilidades jurídicas y
reales imperantes. La Asamblea Legislativa puede concretizarlo en los
diferentes ámbitos de aplicación en que este proceda.”
NORMATIVA INTERNACIONAL DE DERECHOS
HUMANOS COMO FUNDAMENTO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA PUNITIVA
“Por su parte, en el sistema internacional
de Derechos Humanos, bajo estructuras lingüísticas similares, el principio en
cuestión se encuentra regulado en los arts. 15.1 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, 11.2 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ("[n]adie
será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran
delictivos según el derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena
más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con
posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena
más leve, el delincuente se beneficiará de ello"). Estas disposiciones
convencionales, además de formar parte de nuestro ordenamiento jurídico (art.
144 inc. 2° Cn) y, por lo tanto, obligatorias para todos los poderes públicos,
generan una análoga y mayor cobertura a la establecida en la llamada
"parte dogmática" de nuestra Cn., por lo que ofrecen fructíferas
directrices para una más expansiva interpretación de las normas reguladoras de
los derechos fundamentales reconocidos en la Ley Fundamental (auto de
20-VI-2014, Inc. 36-2014). En términos generales, estos preceptos indican que
en materia penal –y por extensión a la administrativa sancionadora y
disciplinaria–, la fijación de los hechos que sean constitutivos de ilícitos o
infracciones y las subsecuentes sanciones deben fijarse en una ley formal de
manera previa, cierta e inequívoca.”
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ÁMBITO
PUNITIVO
“Según la sentencia de Inc. 15-96, el
principio de legalidad comporta en el ámbito punitivo: (i) una garantía criminal,
entendida como la seguridad de que nadie será sancionado por hechos que no haya
sido previamente tipificados como hechos punibles por la ley penal; (ii) una
garantía penal, esto es, como seguridad de que a nadie se le impondrá otra pena
que la prevista en la ley penal para el respectivo delito; (iii) una garantía
jurisdiccional, es decir, como la seguridad de que a nadie se le impondrá la
pena prevista por la ley para el hecho punible atribuido, sino como
consecuencia de un proceso jurisdiccional que tenga por objeto la comprobación
de la existencia de tal delito y la averiguación de quién lo haya cometido, a
fin de sancionar al culpable; y (iv) una garantía ejecutiva, en el sentido que
a nadie se le aplicará la pena en grado diverso o de modo diferente a la
regulación específica que para tal efecto se haya hecho previamente en la ley.”
EXIGENCIAS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN
EL ÁMBITO DE CREACIÓN Y APLICACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO PUNITIVO
“Por ello, en el ámbito de la creación y
aplicación del ordenamiento jurídico punitivo, este principio impone –al menos–
tres exigencias, que conforman una descripción esquemática elemental: (i)
nullum crimen, nulla poena sine lege praevia, que exige la existencia de una
ley promulgada con anterioridad a la ejecución del hecho que se pretende
sancionar, con lo que se pretende impedir su aplicación retroactiva a
situaciones anteriores a su vigencia; (ii) nullum crimen, nulla poena sine lege
escrita, denominado también "principio de reserva", el cual establece
que la creación, modificación o derogación expresa de leyes penales únicamente
puede hacerla el Órgano Legislativo (art. 131 ord. 5° Cn.); y (iii) nullum
crimen, nulla poena sine lege estricta, que obliga a que la redacción normativa
de la conducta penalmente prohibida así como de su pena sean claras, precisas e
inequívocas (sentencias de 28-V-1999, 13-VI-1999 y 25-XI-2002, Amps. 422- 97,
419-98 y 375-2002, respectivamente).”
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA PENA
“2. El principio de legalidad de la pena,
en términos concretos, implica que la determinación de las penas o sanciones
que correspondan a cada delito o infracción en abstracto debe hacerse con un
carácter previo, claro e inequívoco, lo que incluye las circunstancias
modificativas de la responsabilidad –agravantes o atenuantes– y las que puedan
ser aplicadas a los distintos sujetos que intervienen en la comisión del hecho
delictual –autores o partícipes en cualquier grado. Además, implica que no
corresponde a la determinación que hace el legislador de manera abstracta,
general y objetiva, sino a la realizada por juez o autoridad que en su
aplicación desciende de la norma legal para hacerla actuar en forma concreta,
individual y subjetiva, que es lo que se conoce como la "dosimetría de la
pena". Este principio no solo constituye una exigencia de seguridad
jurídica que requiere el conocimiento previo de los delitos o infracciones y de
las penas o sanciones, sino también una garantía política hacia el individuo de
que no puede ser sometido a penas o sanciones que no hayan sido establecidas
previamente, con lo que se pretende evitar los abusos de poder (sentencias de
15-VI-2004 y 22-1-2010, Amps. 117-2003 y 471-2005, respectivamente).”
GARANTÍA CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD IMPONE AL LEGISLADOR LA OBLIGACIÓN DE DEFINIR PREVIA, TAXATIVA E
INEQUÍVOCAMENTE LAS CONDUCTAS CONSIDERADAS COMO REPROCHABLES Y SUS RESPECTIVAS
SANCIONES
“La garantía constitucional del principio
de legalidad impone al legislador la obligación de definir previa, taxativa e
inequívocamente las conductas consideradas como reprochables y las sanciones en
las que incurrirá quien cometa alguna de las conductas prohibidas pues solo de
esa manera el principio de legalidad cumple verdaderamente su función
garantista y democrática, protege la libertad de las personas y asegura la
igualdad ante el poder punitivo estatal.
Cuando el legislador incumple tales
obligaciones, la norma en cuestión viola la Cn., bien sea porque no determine
claramente la conducta reprochada, o porque no defina claramente cuál es la
sanción que debe imponerse o los criterios que claramente permiten su
determinación. Por lo tanto, el mandato contenido en el art. 15 Cn. exige del
Órgano Legislativo definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas
reprobadas, el señalamiento anticipado de las respectivas sanciones, el
establecimiento de las reglas sustantivas y procesales para la investigación y
la definición de las autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la
responsabilidad del procesado.”
TÉCNICA LEGISLATIVA DE LAS LEYES PENALES
EN BLANCO
“
A. La
"ley penal en blanco" es la disposición que remite el complemento de
un precepto a una disposición distinta cualesquiera que sean el origen y
ubicación de esta última (sentencia de 5-VI-2009, Inc. 108-2007). Tal
complementación implica la remisión a una disposición diferente a la penal, que
puede ser del mismo rango normativo (normas penales en blanco impropias) o de
uno inferior (normas penales en blanco propias). Las segundas se caracterizan
por requerir el reenvío a disposiciones creadas por órganos distintos al
Legislativo y de inferior jerarquía –disposición reglamentaria, ordenanza, acto
administrativo, etc.– (sentencia de 9-X-2007, Inc. 27-2006). El uso de esta
técnica legislativa es necesario porque existen sectores sociales altamente
dinámicos (medio ambiente, salud pública, comercio exterior, seguridad vial,
entre otros) cuya ordenación jurídica debe adecuarse con celeridad a tal
realidad. Aunque es preciso admitir que su proliferación en los estatutos
punitivos da lugar a una serie de desventajas: (i) excesiva indeterminación de
la conducta típica con el consiguiente desmedro de la seguridad jurídica y la
función preventivo-general que la norma aporta a los ciudadanos; (ii)
dificultades que entrañan al aplicador del Derecho Penal en la tarea
interpretativa pues le obligan a remitirse, a ámbitos jurídicos o que le son
desconocidos o que, por lo menos, no conoce tan bien como el penal propiamente
dicho; además de encontrarse con la discordancia relativa al alcance y
contenido de ambos tipos de normas; y, por último, (iii) quizás el problema más
importante relativo a las leyes penales en blanco propias se presenta cuando el
complemento de la norma penal constituye una disposición emanada de una
autoridad diferente al Legislativo, lo cual pudiera constituir una infracción al
principio constitucional de la división de poderes dentro del marco del Estado
Constitucional.
B. Sin perjuicio de las
anteriores consecuencias, el uso de este tipo de técnicas legislativas no
resulta per se inconstitucional pues, si la protección penal del bien jurídico
se encuentra inexorablemente relacionada con aquellos sectores sociales cuya
regulación jurídica no puede permanecer estática y, además, si el núcleo de la
prohibición penal aparece claramente detallado en el tipo, teniendo el reenvío
un carácter expreso y netamente complementario, tal técnica legislativa se
encuentra dentro de los ámbitos de admisibilidad. De ahí que deba distinguirse
entre: (i) leyes penales en blanco en "sentido estricto", es decir,
aquellas que establecen la sanción a imponer, siendo necesario complementar el
supuesto de hecho; y (ii) leyes penales en blanco "al revés" –tópico
aplicable al presente proceso– en las que la conducta prohibida está plenamente
descrita, más no la consecuencia jurídica cuya determinación requiere de otra
norma. Y la única manera de solventar estas contradicciones entre esta técnica
legislativa y el principio de legalidad radica en fijarle límites a su
utilización (sentencia de 21-VIII-2009, Inc. 55-2006).
En consecuencia, el legislador tiene siempre
la posibilidad de recurrir a la complementación normativa por medio de un
reenvío exterior, es decir, a otra disposición de igual o inferior rango legal,
siempre que la naturaleza de la materia así lo exija, y describa de forma
clara, precisa e inequívoca la conducta penalmente sancionada y la sanción a
imponer. De modo que su determinación absoluta o completa no puede quedar en
manos de una autoridad distinta, particularmente de inferior rango.”
CATEGORÍA DE SALARIO MÍNIMO DIARIO URBANO
NO HA SIDO PREVISTO POR EL ORDENAMIENTO JURÍDICO, NO ES UNO DE LOS PARÁMETROS
DESARROLLADOS POR MEDIO DE LOS DECRETOS EJECUTIVOS QUE FIJAN EL SALARIO MÍNIMO
DE LA NACIÓN
“C. Según el art. 69-A LM, las multas se
establecerán en salarios mínimos mensuales. Cada salario mínimo mensual
equivale a treinta salarios mínimos diarios urbanos vigentes para la ciudad de
San Salvador, sin especificar qué se entenderá por este último. A partir de lo
expuesto, la competencia del Órgano Legislativo de hacer uso de la "ley penal
en blanco al revés" debe realizarse de acuerdo con la especie de salario
al que se acudirá según el sector productivo o la clasificación que emite el
Órgano Ejecutivo, para no generar violaciones a la seguridad jurídica y al
principio de legalidad penal.
En este punto, es preciso recordar que los
tribunales jurisdiccionales y las demás autoridades públicas deben actuar de
conformidad con todo el ordenamiento jurídico y no solo con base en las normas
que regulan una actuación específica. El principio de unidad del ordenamiento
jurídico así lo exige. De manera que el operador jurídico debe identificar las
disposiciones legales que incidan relevantemente en la interpretación de otras
y realizar una interpretación sistemática, integral y armónica de las mismas a la
luz de la normativa constitucional (sentencias de 17-XI-2014 y 26-VI-2015,
Incs. 59-2014 y 46-2012). Para el presente caso, interesa referirse a los
cuerpos normativos que fijan los salarios mínimos en El Salvador.
Según el art. 38 ord. 2° Cn., todo
trabajador tiene derecho a devengar un salario mínimo, que se fijará
periódicamente. Para fijarlo, la Cn. establece que se deberá atender sobre todo
al costo de la vida, a la índole de la labor, a los diferentes sistemas de
remuneración, a las distintas zonas de producción y a otros criterios
similares. Tales parámetros pretenden ser actualizados por los arts. 155 al 159
del Código de Trabajo y, actualmente, son concretizados normativamente por
medio de la determinación de la siguiente tipología salarial: (i) trabajadores
de la recolección de caña de azúcar y café; (ii) trabajadores de comercio,
servicio, la industria e ingenios azucareros; (iii) trabajadores agropecuarios,
sub-dividido en salarios correspondientes a los trabajadores de la recolección
de cosechas de café, algodón y de la industria agrícola de temporada; y (iv)
trabajadores de maquila textil y confección; contentivos en los Decretos
Ejecutivos n° 1, 2, 3 y 4, todos del 16-XII-2016, publicados en el Diario Oficial
n° 236, tomo 413, de 19-XII-2016. Por tanto, este tribunal entiende que la
categoría del salario mínimo diario urbano para la ciudad de San Salvador no ha
sido previsto por el ordenamiento jurídico.”
DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA DEBE FORMULARSE
DE MANERA QUE, CONJUNTAMENTE CON LA LEY EN BLANCO, DESCRIBA EL HECHO MANDADO O
PROHIBIDO DE TAL MODO QUE, UN HOMBRE COMÚN SEPA PRECISAMENTE LO QUE DEBE HACER
O NO HACER PARA EVITAR LA IMPOSICIÓN DE UNA PENA
“V. A continuación se realizará el examen
del motivo de inconstitucionalidad planteado.
Los demandantes y la Sala de lo
Contencioso señalaron que el art. 69-A LM contraviene el art. 15 Cn. pues el
salario mínimo diario urbano para la ciudad de San Salvador que constituye la
base cuantitativa para la imposición de la multa prevista no es reconocido en
nuestro ordenamiento jurídico, lo cual es contrario al principio de legalidad,
en su variante del nullum crimen, nulla poena sine lege estricta. En ese orden,
tal como se ha expresado en esta decisión, el uso de la técnica del reenvío
para la integración de la consecuencia jurídica de una disposición punitiva
está condicionado a que esta última exprese claramente el objeto de
complemento, y este debe encontrarse previsto en forma precisa e inequívoca. En
efecto, si el fundamento principal del nullum crimen, nulla poena sine lege
estricta consiste en la necesidad de garantizar al ciudadano que siempre será
advertido de lo que está amenazado con una pena mediante una ley formal que
esté determinada, entonces ello debe ser garantizado por la norma que expresa
el reenvío y por la norma que sirve de complemento.”
DISPOSICIÓN IMPUGNADA ES INCONSTITUCIONAL
POR VULNERAR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA PENA
“En conclusión, dada su actualidad o
dinamismo y su fácil manejo, es aceptable establecer valores abstractos que
complementen a la norma penal en blanco. Sin embargo, esta técnica debe ser
clara en la determinación de la categoría o especie que efectivamente lo
complemente, como exigencia del mandato de certeza que deriva del principio de
legalidad penal (art. 15 Cn.). Precisamente, ello no acontece en lo dispuesto
en el art. 69-A, LM, en el que se hace referencia a la unidad económica de
"salarios mínimos diarios urbanos vigentes para la ciudad de San
Salvador". Este tipo de salarios no ha sido previsto en los Decretos
Ejecutivos n° 1, 2, 3 y 4, todos del 16-XII-2016, publicados en el Diario
Oficial n° 236, tomo 413, de 19-XII-2016, que establecen la clasificación del
salario mínimo según los sectores productivos del país. Por tanto, si esto es
así, entonces se entiende que la disposición legal objetada no precisa a cuál
salario de la tipología antes indicada se puede acudir. En consecuencia, el
art. 69-A LM es inconstitucional y así será declarado en esta sentencia. Se reitera
que existe una excesiva indeterminación de qué rubro económico debe ser tenido
en cuenta para la integración de la sanción administrativa. Esto origina un
ámbito de discrecionalidad judicial difícilmente justificable, derivada de una
defectuosa regulación de la materia, la cual pone en serio riesgo la aplicación
efectiva del Derecho Administrativo Sancionador, con el consiguiente desmedro
de la seguridad jurídica en general.
VI. Ahora bien, con el
objetivo de dotar a la administración pública de la normativa para la
imposición de multas por infracciones en la exploración, explotación,
procesamiento y comercialización de los recursos naturales no renovables
existentes en el suelo y subsuelo del territorio de la república, es necesario
especificar los efectos de esta decisión.
En consecuencia, a partir del día
siguiente al de su notificación, la presente sentencia producirá los siguientes
efectos: (i) la expulsión del ordenamiento jurídico del artículo declarado
inconstitucional; (ii) se declara la reviviscencia del art. 69 inc. 1° letra a
LM, que entró en vigencia por Decreto Legislativo n° 544, de 14-XII-1995,
publicado en el Diario Oficial n° 16, tomo 330, de 24-X-1996, que disponía que
la multa "será hasta el uno por ciento 1% calculado sobre los activos
totales del infractor", por lo que el art. 69-A inc. 1° LM se deberá
entender en el sentido que "[l]as multas por infracciones a las
disposiciones de esta ley y su reglamento será hasta el uno por ciento 1%
calculado sobre los activos totales del infractor"; y (iii) la Asamblea
Legislativa deberá identificar, en un plazo de seis meses, contados a partir
del día siguiente al de la notificación de la presente decisión, todas aquellas
disposiciones legales que contengan multas calculadas con base en "salarios
mínimos diarios urbanos vigentes para la ciudad de San Salvador", u otro
semejante, y reformarlas con base en alguno de los salarios mínimos reconocidos
por el ordenamiento jurídico.”