POTESTAD REGLAMENTARIA
SE CONFIGURA COMO EL PODER EN
VIRTUD DEL CUAL LA ADMINISTRACIÓN DICTA SUS PROPIOS REGLAMENTOS
“1.4 Expuestos que han sido los
argumentos de ambas partes, respecto a la presunta violación al artículo 37 de
la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil de El Salvador, que ordenó la
derogación de la antigua Ley Orgánica, y con ello se derogó el reglamento disciplinario
de la Policía Nacional Civil, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
La potestad reglamentaria se
configura como el poder en virtud del cual la administración dicta sus propios
reglamentos. Para tal efecto, podemos decir que los reglamentos consisten en un
conjunto ordenado de reglas o preceptos que la autoridad competente emite para
la ejecución de una ley, o la creación de la estructura interna de un órgano
estatal o un ente público, que son dictados y aprobados por el gobierno
ejecutivo o Administraciones Públicas.”
LOS REGLAMENTOS DE EJECUCIÓN SE
EMITEN PARA ESTABLECER LOS MEDIOS INSTRUMENTALES QUE POSIBILITAN LA APLICACIÓN
DE UNA LEY FORMAL, TAMBIÉN CUMPLE UNA FUNCIÓN NORMATIVA COMPLEMENTARIA
“La principal clasificación la cual
se configura a partir de su relación con la ley, los sub-clasifica en
reglamentos autónomos o de ejecución. Importa destacar para el presente caso,
los reglamentos de ejecución; éstos se emiten para establecer los medios
instrumentales que posibilitan la aplicación de una ley formal. Pero, aparte de
realizar esta actividad meramente ejecutiva, el reglamento de ejecución también
cumple una función normativa complementaria, la cual consiste en hacer
operativas disposiciones que por su generalidad son inaplicables a los ciudadanos,
o en disciplinar algunas cuestiones que la ley ha remitido al reglamento por
algún motivo, como puede ser el carácter excesivamente técnico de la regulación
o la necesidad de actualizarla frecuentemente.
De
este modo, los reglamentos de ejecución pueden concebirse como colaboración
normativa entre el reglamento y la ley formal. Esto significa que, el
reglamento de ejecución se rige por el principio secundum legem (según la ley),
es decir, que desarrolla la ley dentro de los límites que ésta le fija; lo
anterior es manifestación de la primacía material y directiva que la ley formal
ostenta, en general, respecto de las disposiciones que le están jerárquicamente
subordinadas.”
LA COLABORACIÓN QUE EL REGLAMENTO
DE EJECUCIÓN PRESTA A LA LEY FORMAL DEBE LIMITARSE AL CUMPLIMIENTO DE LA
REGULACIÓN LEGAL, DE AHÍ QUE EL ALCANCE DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEPENDE
DEL CONTENIDO DE LA LEY QUE PRETENDE EJECUTAR
“Cabe señalar, que el titular de la
potestad reglamentaria de ejecución es el Presidente de la República y así lo
expone el art. 168 ord. 14 de la Constitución de la República al señalar: “...[s]on
atribuciones y obligaciones del Presidente de la República: (...) [d]ecretar
los reglamentos que fueren necesarios para facilitar y asegurar la aplicación
de las leyes cuya ejecución le corresponde. La disposición precitada establece
que es atribución y obligación del Presidente de la República decretar los
reglamentos que fueren necesarios para facilitar y asegurar la aplicación de
las leyes cuya ejecución le corresponde”. Así, esta disposición constitucional
tiene como presupuesto –cuando menos– la existencia de una o varias
disposiciones generales o de un cuerpo normativo de origen legislativo sobre la
materia de qué trata. La nota esencial de este tipo de reglamentos estriba en
que no pueden emitirse ni suplir a la ley allí donde ésta no existe. La
colaboración que el reglamento de ejecución presta a la ley formal debe
limitarse al cumplimiento de la regulación legal, de ahí que el alcance de la
potestad reglamentaria (en este ámbito) depende del contenido de la ley que
pretende ejecutar.
Lo relevante, es precisar que
conforme al carácter complementario de los reglamentos de ejecución y su
sujeción a la ley, respecto de este se configuran unas características o
condiciones sine qua non para el ejercicio de la potestad reglamentaria (de
ejecución): (i) la existencia de una ley previa; y, (ii) la necesidad de
viabilizar su implementación; ello implica la imposibilidad de efectividad
normativa de un reglamento de este tipo, sin una ley marco que lo dote de
contenido, esto trae como consecuencia (por regla general) que en el supuesto
de derogación formal de la ley, el reglamento de ejecución de la ley sectorial
que se trate –aun cuando no es exponga expresamente- se entenderá derogado
tácitamente perdiendo inmediatamente su vigencia. Empero, a manera de excepción
es permitido jurídicamente que cuando la nueva ley no ordene expresamente la
formulación de un nuevo reglamento, o en su defecto, se declare expresamente su
vigencia (en la nueva ley), se entenderá que el reglamento de ejecución
continuara vigente siempre y cuando no contraríe a la legislación secundaria
vigente.”
LA CONDUCTA POR LA QUE SE SANCIONÓ
AL AGENTE, ESTRIBA EN LA DESOBEDIENCIA DE UNA ORDEN PROCEDENTE DE SUS
SUPERIORES, ELLO PORQUE SE ORDENÓ SU
TRASLADO, ESTA ACCIÓN GENERA TRANSGRESIÓN AL CÓDIGO DE CONDUCTA QUE SE DERIVAN
DE AMBAS LEYES
“b) En el presente proceso el
demandante afirma que el Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil
que ejecutaba lo prescrito en la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil,
perdió su vigencia al quedar derogada ésta, por la nueva Ley Orgánica de la
Policía Nacional Civil de El Salvador.
Al respecto la ley vigente, en su
artículo 37 indica lo siguiente: “[d]erógase el Decreto Legislativo No. 269 de
fecha 25 de junio de 1992 publicado en el Diario Oficial No. 144 Tomo 316 de
fecha 10 de agosto de ese mismo año, que contiene la Ley Orgánica de la Policía
Nacional Civil, así como también cualquiera otra disposición que contraríe las
contenidas en la presente Ley”. Ello en principio implicaría la pérdida de
vigencia del reglamento disciplinario. Sin embargo, al
realizar una interpretación sistemática de este cuerpo normativo, el artículo
35 expresa que: “[s]e establece un plazo de ciento veinte días para la emisión
de los reglamentos de la presente ley. Mientras tanto quedan vigentes los
reglamentos emitidos con anterioridad, en lo que no se oponga a las
disposiciones de la presente ley”.
De esta última disposición según
interpretación de la Sala de lo Constitucional se advierten dos normas
jurídicas, la primera que un lapso de ciento veinte días a la autoridad
competente (Presidente de la república) podría emitir el reglamento de
ejecución respectivo; y, la segunda, que ampara la vigencia de los reglamentos
emitidos con anterioridad a la ley vigente; así lo expone al manifestar: “... el
plazo de ciento veinte días para la emisión de las nuevas disposiciones
reglamentarias que desarrollarían las de la ley en comento constituye,
obviamente, un mandato al órgano ejecutivo para que, en el ramo de seguridad
pública, los emitiera; esto es, no constituye un plazo fatal o improrrogable
para que los reglamentos anteriores perdieran vigencia. Entender tal cosa sería
un contrasentido, pues significaría que la propia ley estaría abandonándose al
riesgo de, en caso de no emitirse los nuevos reglamentos en dicho plazo, quedar
sin desarrollo reglamentario, lo cual llevaría al consiguiente entorpecimiento
de la función administrativa” [sentencia de amparo 388-2006, de las trece horas
con cuarenta y un minutos del día veintinueve de junio de dos mil siete].
Lo
anterior interpretación de esa Sala, indica que el legislador ordenó la
vigencia “de los reglamentos emitidos con anterioridad en lo que no se oponga a
la presente ley” éste mandato incluye al Reglamento Disciplinario de la Policía
Nacional Civil que se reprocha derogado; es decir, existe la permisión legal
(mediante interpretación de la Sala de lo Constitucional) para mantener la
vigencia del reglamento, al margen de la derogatoria de la Ley Orgánica de la
Policía Nacional Civil –a manera de excepción-.
Ahora bien, este mismo artículo
supedita –además- la aplicación del reglamento siempre y cuando “no se oponga a
la presente ley” haciendo alusión a la nueva Ley que deroga la antigua. En ese
sentido cabe decir, que tanto en la ley derogada como en la vigente, se regula
el denominado código de conducta que deben respetar los miembros de la corporación
policial; así, en ambos cuerpos legales, se indica en iguales términos lo
siguiente: “En el ejercicio de la función policial, los miembros de la PNC
estarán sometidos al siguiente Código de Conducta: 1. [c]umplirán en todo
momento los deberes que impone la ley” (artículo 13 ley vigente y 25 ley
derogada).
Del mismo modo, en los capítulos
correspondientes al código de conducta ambas leyes indican: “[l]os vehículos,
sistemas de comunicaciones, uniformes, instalaciones y en general, los equipos
que utilicen los miembros de la Policía Nacional Civil se adecuarán a los
requerimientos de un cuerpo policial de la naturaleza establecida en la Ley” (artículos
17 ley vigente y 29 ley derogada).
Cabe destacar que las dos leyes
indican de forma similar los lineamientos que deben supeditar la actuación de
todos los miembros de la institución, y ello implica (además de cumplir los
deberes de la ley) el uso íntegro de los bienes muebles e inmuebles del cuerpo
policial. En este punto hay que precisar que la conducta por la que se sancionó
al agente R. L., estriba en la desobediencia de una orden procedente de sus
superiores, específicamente de entregar el vehículo que le había sido asignado,
ello porque se ordenó su traslado hacia la Academia Nacional de Seguridad Pública,
esta acción genera transgresión al código de conducta que se derivan de ambas
leyes, y que la Administración Pública calificó de acuerdo a lo prescrito en el
artículo 37 del reglamento disciplinario de la Policía Nacional Civil (vigente
según interpretación de la Sala de lo Constitucional) como: “Insubordinarse
individual o colectivamente ante las autoridades o mandos de que dependan, así
como desobedecer las legítimas órdenes dadas por aquellos, salvo que en este
último caso se cause grave perjuicio al servicio o terceros”.”
EL CÓDIGO DE CONDUCTA SE ENCUENTRA
DELIMITADO EN IGUALES CONDICIONES EN LAS DOS LEYES ORGÁNICAS, POR LO QUE EL
CONTENIDO DEL REGLAMENTO TAMPOCO SE OPONE A LOS FUNDAMENTOS DE LA NUEVA LEY
“Lo importante a destacar, es que
el código de conducta se encuentra delimitado en iguales condiciones en las dos
leyes orgánicas (derogada y vigente), ello quiere decir, que el contenido del
reglamento disciplinario en este punto, tampoco se opone a los fundamentos de
la nueva ley, en cuanto a los patrones conductuales de disciplina que deben de
obedecer los miembros del corporación policial, en aras de coadyuvar al buen
funcionamiento de la administración pública ad intra en la regulaciones de las
relaciones de sujeción o supremacía especial.
Por lo tanto, lo determinante del caso se circunscribe a dos conclusiones principales: (i) que por mandato expreso de la ley (según la Sala de lo Constitucional) el reglamento disciplinario de la Policía Nacional Civil estaba vigente no obstante la derogación de la Ley Orgánica Policial; y (ii) el reglamento disciplinario de la Policía Nacional Civil (de ejecución) no contraría los fundamentos esenciales de la ley vigente. Desde esta perspectiva, es posible afirmar, que en el sub judice la actuación de la Administración Pública es acorde a los cuerpos normativos que regulan la actividad y el código de conducta de la carrera policial, en consecuencia la actuación de la Administración Pública es legal, en consecuencia no se han vulnerado la seguridad jurídica, ni los derechos del trabajo y al salario; y así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente sentencia.”