POTESTAD NORMATIVA MUNICIPAL
DEFINICIÓN DE MUNICIPIO
“IV. De
acuerdo con el art. 2 del Código Municipal, el municipio constituye una unidad
política administrativa primaria dentro de la organización estatal establecida
en un territorio determinado que le es propio, organizado bajo un ordenamiento
jurídico que garantiza la participación popular en la formación y conducción de
la sociedad local, con autonomía para darse su propio gobierno, el cual como
parte instrumental del mismo está encargado de la rectoría y gerencia del bien
común vecinal, en coordinación con las políticas y actuaciones nacional
orientadas al bien común general, gozando para cumplir con dichas funciones de
la autonomía suficiente. Así, según el art. 203 Cn., el municipio es autónomo
en lo económico, en lo técnico y en lo administrativo, y se rige por un Código
Municipal que prevé los principios generales para su organización,
funcionamiento y ejercicio de sus facultades autónomas. Además, el art. 204 ord. 5° Cn. atribuye al
municipio la competencia de [d]ecretar las ordenanzas y reglamentos
locales".”
POTESTAD
NORMATIVA COMO CARACTERÍSTICA INHERENTE A SU AUTONOMÍA
“Los preceptos antes
relacionados indican que los gobiernos locales cuentan con una potestad
normativa que es una característica inherente a su autonomía. Por autonomía se
entiende la discrecionalidad organizativa de autogobierno, para desarrollar
competencias constitucionales y legales. En efecto, esta sala ha reconocido la
autonomía municipal, no como una forma de independencia del Estado, sino por
cuanto su relación con las políticas estatales en general, es decir, de
relativa autonomía. Así, en la sentencia de 9-IX-1999, Amp. 162-98, se afirmó
"... que la autonomía de la cual gozan las Municipalidades no es absoluta,
sino, relativa, por cuanto el municipio forma parte del Estado, y en razón de
ello todas las actividades a nivel local pueden estar vinculadas en un momento
dado a los planes y programas del gobierno central. El gobierno municipal es
entonces, un instrumento de servicio para la comunidad; se justifica el poder
local en la medida que las autoridades del municipio vayan cumpliendo las metas
que se proponen los vecinos para mejorar su comunidad. Estas metas puede
decirse que se refieren al bien común local, que en términos concretos
significa lograr una mejor calidad de vida para los habitantes del Municipio a
través de programas de carácter social, económico y educativo en coordinación
con las oficinas del gobierno central".”
ORDENANZAS MUNICIPALES
“El desarrollo de la
referida potestad normativa tiene lugar en la emisión de ordenanzas,
reglamentos y acuerdos. En específico, y para los efectos que interesan a la
presente sentencia, las ordenanzas se definen legalmente como normas de
aplicación general dentro del municipio sobre asuntos de interés local;
mientras que los reglamentos constituyen normas, disposiciones y mandatos sobre
el régimen interno municipal y de prestación de servicios (arts. 32 y
Históricamente, las
ordenanzas se originaron con el desarrollo económico de las ciudades y es una
potestad normativa reconocida desde el siglo XV. Desde su génesis, se
constituyeron en instrumentos importantes de la regulación local para el
comercio, el uso del patrimonio local, el orden en los mercados, etc., y esto
es reconocido aún en la actualidad. El art. 6-A CM establece que [e]l municipio
regulará las materias de su competencia y la prestación de los servicios por
medio de ordenanzas y reglamentos". En suma, estos cuerpos normativos son
una herramienta idónea para incidir en la situación jurídica de los habitantes
de un municipio y sirven para desarrollar en forma eficaz el funcionamiento de
las competencias locales. Las potestades de policía, el uso de la técnica
autorizatoria, la ordenación de espacios públicos y el ejercicio de la potestad
sancionadora, entre otras, son ejemplos de ello.
Conviene tener
presente que esta potestad normativa de los entes locales está vinculada de
forma muy estrecha a la potestad normativa de auto-organización de los
municipios y son un claro reflejo de su autonomía. Si la administración local
no estuviera habilitada para emitir normas jurídicas, no podría generar los
reglamentos internos que disciplinarían su labor ni mucho menos incidir en la
esfera jurídica de los gobernados cuando ello sea necesario. -En tal caso,
tendría que depender de otros órganos estatales con la consiguiente disminución
de sus posibilidades de autogestión. A esto hace referencia la sentencia de
8-III-2001, Inc. 22-97, cuando establece las razones positivas por las cuales
es necesario el ejercicio de la potestad reglamentaria en general: "... es
menester dotar a la Administración de un ámbito discrecional desde el cual
pueda regular y estructurarse, con la finalidad de servir y de poder, incluso,
ordenar la vida social desde aquellos aspectos que integran su campo de
atribuciones y competencias. Por ello, del contenido de la Constitución podemos
afirmar, sin lugar a dudas, que la potestad reglamentaria sobre la materia que
se administra no sólo está conferida a los órganos, entes públicos o sujetos
que la literalidad de las normas constitucionales ofrece, sino que también está
implícita en el órgano al que compete la ejecución o aplicación de la ley,
precisamente para conservar su independencia y evitar la injerencia de otros
órganos".
Un ejemplo
paradigmático de lo anterior es el ejercicio de la autonomía municipal para
dotarse de los medios económicos necesarios, para cumplir sus fines, como
sucede con la creación de tasas y contribuciones especiales (art. 204 ord.
Cn.). Y el desarrollo de esas potestades normativas locales está sujeta a las
restricciones generales que posee la administración en general. Las normas
locales solo pueden aplicarse a la circunscripción territorial del municipio y
en los aspectos comprendidos dentro de su ámbito de competencia material de
acuerdo con lo previsto en el art.
La inobservancia a
los preceptos emitidos por el gobierno local de acuerdo con su potestad
reglamentaria da lugar a la aplicación de sanciones a los infractores. El art.
14 Cn. reconoce el ejercicio de la potestad sancionadora a las alcaldías cuando
señala que "...la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante
resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las
leyes, reglamentos u ordenanzas". Y se actualiza de forma explícita en los
arts. 126 al
POSIBILIDAD DE FLEXIBILIZACIÓN DE LA RESERVA DE LEY CUANDO
EXISTA UNA NORMA LEGAL DE COBERTURA QUE HABILITE LA COMPLEMENTACIÓN POR PARTE
DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL O ESTATAL
“En consecuencia, la
reserva de ley –como garantía de que un determinado ámbito vital de la realidad
dependa exclusivamente de la voluntad de los representantes de los ciudadanos
en un órgano parlamentario– puede flexibilizarse cuando exista una norma legal
de cobertura que habilite la complementación por parte de la administración
local o estatal. Ello ha sido reconocido por esta sala en su incesante
jurisprudencia. En la sentencia de 23-II-2006, Amp. 529-3002, se dijo que
"... el Derecho administrativo sancionador es una materia en la que la
reserva de ley opera de manera relativa, es decir que permite la colaboración
reglamentaria ya que, si bien existe cierta tendencia a aplicar a esta rama del
derecho punitivo los principios propios del Derecho penal, es generalmente
aceptado en la doctrina la existencia de una mayor flexibilidad en la
regulación de la potestad sancionadora de la Administración pública".
Además, en la sentencia de 14-XII-2004, Inc. 17-2003, se sostuvo que la
"... actuación de la Administración será constitucionalmente legítima en
la medida que exista la suficiente cobertura de una ley que la habilite a
sancionar. De manera que, si la Administración municipal pretende dictar una
ordenanza en materia sancionadora, debe sujetarse a la regulación esencial que
haya predeterminado en todo caso el legislador, de manera que, la actuación de
la misma se halle lo suficientemente amparada en el texto de la ley".”
ORDENANZAS Y REGLAMENTOS MUNICIPALES NO SE ENCUENTRAN
HABILITADOS A REGULAR HECHOS O SITUACIONES QUE TRASPASEN EL MARCO DE
COMPETENCIAS PREVIAMENTE ESTABLECIDO EN LA LEY DE LA MATERIA
“En términos
generales, si bien puede considerarse que el art.
V. Expuestas las anteriores consideraciones, conviene
dilucidar el punto sometido a conocimiento de este tribunal que consiste en la
inobservancia del art. 5 de la ordenanza municipal al principio de legalidad. Y
en particular, desde el sub-principio de tipicidad y el necesario respeto a la
norma del Código Municipal que le sirve de cobertura conforme el principio de
reserva de ley (art.
PODER PUNITIVO DEBE RESPETAR LAS GARANTÍAS DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO
“1. Como se dijo, el
municipio cuenta con una potestad sancionadora que se aplica por el
incumplimiento de los particulares de mandatos o prohibiciones relacionados
exclusivamente a la gestión municipal, que esté orientada la satisfacción del
bien común local y opera como un medio para darle practicidad a las decisiones
emanadas del máximo órgano de representación vecinal. Sin embargo, como
ejercicio de poder punitivo, aunque de severidad mínima, el mismo debe respetar
las garantías del Derecho Administrativo Sancionatorio, como el mandato de
certeza, prohibición de la retroactividad desfavorable, el irrestricto respeto
al principio de culpabilidad, las garantías de audiencia y de defensa, así como
la imposibilidad de sancionar en más de dos ocasiones la misma conducta típica.”
DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD AL NO EXISTIR LA
MÍNIMA PLASMACIÓN DE ANTIJURICIDAD QUE SE CONCRETE EN UNA CONDUCTA TÍPICA EN LA
NORMATIVA IMPUGNADA
“En el caso en
examen, se observa que ni el art. 5 ni en ningún precepto de la referida
ordenanza aparece detalladamente la materia de prohibición que da lugar a la
imposición de las sanciones establecidas en la disposición impugnada. Al
contrario, el art. 1 solo prevé las actividades del comercio informal en un
determinado sector de la cabecera departamental, pero no establece qué
conductas afectan tal regulación. Por esta razón, los preceptos en estudio
carecen del requisito de tipicidad que es consustancial a la noción de garantía
que posee el principio de legalidad. Hay que recordar que desde las construcciones
originarias del principio de que "no hay crimen sin ley", la
tipicidad es un requisito insoslayable que habilita la intervención estatal. A
través de la tipicidad se garantiza la necesaria objetividad que requiere el
Derecho en su aplicación así como la necesaria seguridad que todo ciudadano
requiere para formular su plan de vida conociendo con anticipación lo que
resulta permitido y prohibido. Por tanto, al no existir ni la mínima plasmación
de antijuridicidad que se concrete en una conducta típica en el art. 5 de la
ordenanza municipal o en algún otro de los preceptos de la referida ordenanza,
es procedente declarar su inconstitucionalidad.”
INFRACCIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y EN PARTICULAR DE LA
RESERVA DE LEY AL TRATARSE DE UNA SANCIÓN NO HABILITADA POR LA LEGISLACIÓN
PERTINENTE
“2. Aunado,
también se advierte el carácter innovativo que hace la referida ordenanza en el catálogo de sanciones que determina de forma taxativa el
art.
CUMPLIMIENTO DEL
TRÁMITE SANCIONATORIO ESTABLECIDO EN EL ART. 131 DEL CÓDIGO MUNICIPAL
ES OBLIGATORIO PARA CUALQUIER AUTORIDAD MUNICIPAL
“3. Por
último, resta decir que aún y cuando el procedimiento para imponer las
referidas sanciones no fue un punto controvertido dentro del presente, proceso,
sí es censurable que no existiese en la referida ordenanza municipal mención
alguna al trámite a seguir para comprobar la supuesta violación a los preceptos
del cuerpo normativo, más allá de una mención expresa al recurso de revisión
(art.
También es
pertinente recordarle al Concejo Municipal emisor que el acceso a medios
impugnativos es la última fase de cualquier proceso sancionatorio y que antes
de ello, es decir, antes de una resolución definitiva (art.
El derecho a la
protección, por su rango constitucional, es un elemento fundamental que irradia
al proceso sancionatorio, sea este penal, disciplinario o administrativo
sancionatorio municipal. Los derechos fundamentales de los individuos pueden
afectarse cuando se imponen sanciones sin procedimiento previo alguno o cuando
no se permite la intervención del afectado dentro del procedimiento antes de
que se emita una resolución definitiva o se obstaculice su apersonamiento. Y es
aquí donde adquiere relevancia el art. 11 inc. 1° Cn., que ordena a los poderes
públicos que antes de la emisión de cualquier decisión que afecte la esfera
jurídica de los gobernados, es necesario brindarles una oportunidad razonable
para que se defiendan. Como se ha establecido por esta sala, "... resulta
imprescindible que la autoridad comunique al infractor, que ha iniciado un
procedimiento en su contra, por atribuirle el cometimiento de una falta, de
manera que, al tener conocimiento, éste no sólo pueda tener oportunidad de
controvertir los hechos imputados, sino que además, pueda ofrecer la prueba que
estime pertinente, garantizándose así su derecho de audiencia y defensa"
(sentencia de 23-I-2002, Amp. 74-2002).
Estas
consideraciones no se advierten en ninguno de los preceptos contenidos de la
ordenanza municipal cuestionada. Esta solo hace una somera y genérica alusión a
estos elementos en su art. 7, que establece que lo "... no previsto en
esta Ordenanza corresponderá resolverlo al Concejo Municipal quien tomará en
cuenta las disposiciones contenidas en el Código Municipal y demás Leyes de la
República". El cumplimiento del trámite sancionatorio establecido en el
art.