DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN FINANCIERA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
PLAZO FATAL E IMPRORROGABLE A
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PARA QUE REALICE LAS ADECUACIONES NORMATIVAS QUE
CORRESPONDAN
“
INEXISTENCIA DE CONTRADICCIÓN
DE LO EMANADO DE LA SENTENCIA CON REFERENCIA INC. 43-2013 CON LO ESTABLECIDO EN
LA SENTENCIA CON REFERENCIA INC. 35-2016
“B.
Es necesario aclarar que la obligación de la Asamblea Legislativa que emana
tanto de la sentencia de 24-VIII-2014, como del auto de seguimiento de
6-II-2015, no conlleva contradicción alguna con lo establecido en la sentencia
de 12-V-2017, Inc. 35-2016, que recientemente ha pronunciado esta sala.
En
esta última sentencia se sostuvo que, de acuerdo con la interpretación
sistemática de los arts. 6 letra b y 24 de la Ley de Acceso a la Información
Pública (LAIP), la afiliación partidaria e ideología política es un dato
sensible y, por tanto, constituye información confidencial cuyo conocimiento,
en principio, corresponde únicamente a su titular, lo que persigue evitar la
difusión de toda información personal que pueda afectar de manera
desproporcionada e injustificada su derecho a la autodeterminación informativa,
entre otros. Sin embargo, dado que todo derecho fundamental admite límites en
razón de fines constitucionalmente legítimos, la divulgación y la transmisión
de este tipo de información es posible, siempre que el titular de los datos lo
haya consentido de manera expresa y libre (arts. 25 y 31 LAIP) o, sin su
consentimiento, cuando concurran circunstancias que motiven un interés general,
esto es, en el marco de una investigación o proceso administrativo o
jurisdiccional por las autoridades competentes en el ejercicio de sus
atribuciones legales (art. 26 LAIP), incluyendo aquellos procesos en que se
cuestione la independencia de una persona para ejercer algún cargo
público-judicial, incompatible con la pertenencia a partidos políticos y con
cualquier tipo de vinculación a esta clase de agrupaciones.
Como
se observa, ambas sentencias tratan sobre aspectos distintos: mientras que en
la Inc. 43-2013 se estableció que los ciudadanos tienen derecho a acceder a la
información sobre la identidad de los financistas de los partidos políticos
–sin necesidad de su consentimiento–, los montos de sus aportaciones, el tipo
de aportación y su destino, en la Inc. 35-2016 no se hizo referencia a ninguno
de estos aspectos, sino solo al carácter confidencial, por ser dato sensible,
de la afiliación partidaria o la ideología política de los donantes de dichos
partidos y a los casos excepcionales en que esta información específica puede
ser revelada. En otras palabras no existe contradicción de criterios
jurisprudenciales, ni una obligación exime o anula a la otra, porque revelar la
identidad de los financistas de partidos políticos en cumplimiento de la
sentencia Inc. 43-2013 no implica revelar su afiliación partidaria o afinidad
ideológica, lo cual, según la sentencia Inc. 35-2016, solo podrá hacerse
público en los casos señalados. Se trata, pues, de dos tipos distintos de
información y de supuestos diferentes que no deben confundirse por negligencia
o deliberadamente, de buena o de mala fe.”
INTERVENCIÓN DEL TRIBUNAL
SUPREMO ELECTORAL EN CARÁCTER DE ÓRGANO PÚBLICO COMISIONADO PARA APORTAR
INFORMACIÓN NECESARIA QUE PERMITA VERIFICAR LA EFICACIA DE LAS MEDIDAS
ADOPTADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
“
Lo
anterior tiene como fundamento el mandato de colaboración armónica entre los
poderes públicos que señala el art. 86 inc. 1° frase 2a Cn., según el cual debe
existir coordinación y cooperación para la consecución de los fines estatales
(art. 1 inc. 1° Cn.), entre todos los órganos estatales, sin perjuicio del
desempeño de sus propias atribuciones y ámbitos específicos de competencia
(entre otras, sentencias de 1-XII-1998, 11-XI-2003, 10-VI-2005, 25-V-2011 y
4-XII-2013, Incs. 16-98, 17-2001, 60-2003, 85, 2010 y 41-2012,
respectivamente).”
INCUMPLIMIENTO PARCIAL DE LOS
PARTIDOS POLÍTICOS DE SU OBLIGACIÓN LEGAL DE PONER A DISPOSICIÓN DEL TRIBUNAL
SUPREMO ELECTORAL INFORMACIÓN RELATIVA A SU FINANCIAMIENTO PÚBLICO Y PRIVADO A
DETALLE
“B.
En ese sentido, con base en lo expresado por el TSE en los informes de
31-VIII-2016, 23-XII-2016 y 11-VIII-2017, esta sala advierte que, hasta esta
última fecha, los partidos políticos habían incumplido parcialmente su obligación
legal de poner a disposición de ese tribunal electoral la información relativa
a su financiamiento público y privado a detalle, sin necesidad de que medie el
consentimiento de los donantes. Tal como lo señaló el TSE, la información
financiera que le presentaron los partidos políticos por los períodos de
gestión 2014 y 2015 en lo concerniente a sus ingresos por donaciones presenta
diversas inconsistencias que no permiten afirmar si la misma es completa. Según
el TSE, esta situación sucede porque los partidos han reportado como ingresos y
en concepto de donaciones, montos que no coinciden con el contenido de sus
estados financieros o cuyo origen no tiene justificación ya que no se
presentaron todos los recibos que respaldan dichas donaciones –recibos faltantes,
incluso algunos sin firma del donante o del representante del partido que
recibió el dinero– porque existen gastos que carecen del respaldo documental
adecuado en su registro y porque en la mayoría de casos la información no
distingue con suficiente claridad los fondos provenientes de la deuda política
y la del financiamiento privado. Lo anterior se confirma con las recientes
sanciones pecuniarias que el TSE impuso a diversos partidos políticos con
representación legislativa y a los partidos CD, PSD y PSP, de acuerdo con los
procedimientos descritos en el informe de 11-VIII-
SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL
FINANCIAMIENTO PÚBLICO QUE RECIBEN LOS PARTIDOS POLÍTICOS A TRAVÉS DEL
MECANISMO DE LA DEUDA POLÍTICA ANTE EL INCUMPLIMIENTO DE SUS OBLIGACIONES EN
MATERIA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
“C.
Por tal motivo, ante el incumplimiento de los partidos de sus obligaciones en
materia de transparencia y acceso a la información pública, esta sala considera
que es procedente mantener vigente la medida de dictada por auto de seguimiento
de 26-IX-2016, es decir, continuar con la suspensión provisional del
financiamiento público que reciben los partidos políticos a través del
mecanismo de la deuda política, de acuerdo con los arts.
TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE
CUENTAS
“En
la sentencia emitida en este proceso se sostuvo que “[e]n materia de manejo de
fondos por parte de los partidos políticos, la transparencia contribuye a
mejorar la calidad del proceso democrático ya que optimiza la calidad de la
información del elector, facilita la identificación de vinculaciones entre
políticos y sectores de interés, genera incentivos para evitar conductas
corruptas o, por lo menos, aumenta el costo o el riesgo que traen aparejados
los actos de corrupción, permite la verificación del cumplimiento de las normas
sobre financiamiento, tiende a evitar la desviación de fondos públicos a favor
del partido de gobierno, incentiva el control recíproco de los partidos
políticos y brinda insumos y parámetros para la evaluación de las decisiones de
los funcionarios, una vez que han sido electos".”
NECESARIO QUE PARTIDOS
POLÍTICOS ORGANICEN UN SISTEMA DE INFORMACIÓN Y REGISTRO QUE LES PERMITA
CUMPLIR DE MANERA ÁGIL, COMPLETA Y VERAZ CON LAS PRESENTACIONES DE SU MANEJO
ECONÓMICO
“En
tal sentido, en la sentencia se dijo que por la transparencia y rendición de
cuentas que deben orientar y prevalecer en el manejo económico de los partidos
políticos, tanto en su funcionamiento ordinario como en lo relativo a las
campañas electorales, estos deben organizar un sistema de información y
registro que les permita cumplir de manera ágil, completa y veraz con las
presentaciones periódicas de dicha información al TSE –como máxima autoridad
electoral y encargada de hacer cumplir las obligaciones de la LPP– y también
disponer de todos los datos que pudieran ser necesarios para ofrecer un cuadro
completo de su situación y gestión económico-financiera, tanto a la autoridad
pública como a los ciudadanos. En específico, se señaló que para cumplir con
estos objetivos, los partidos han de contar con registros de los fondos que
reciban, ya sean de origen público – mediante el mecanismo de la deuda
política– o privado, indicando en este último caso, por lo menos, la identidad
de los apostantes y los montos aportados, así como el registro de gastos
ordinarios y de campaña.
Al
contrastar lo anterior con los argumentos que los partidos ARENA, FMLN, GANA,
PCN y PDC dieron a los ciudadanos […] para negarles información sobre su
financiamiento y el de sus candidatos en los años 2014 y 2015, así como del
uso, destino y justificación de fondos relacionados con las elecciones
legislativas, municipales y de PARLACEN de 2015, se concluye que dichos
partidos han incumplido sus deberes en materia de transparencia y rendición de
cuentas que les impone la sentencia pronunciada en este proceso, en relación
con el auto de seguimiento de 6-II-2015. La razón de lo anterior es que a la
fecha en que los ciudadanos presentaron sus peticiones a los partidos políticos
(19-II-2016), la sentencia de este proceso ya había sido pronunciada
(22-VIII-2014) e incluso las reformas a los arts. 24-A letra a y 26-C inc. 1°
de la LPP ya habían sido dejadas sin efecto por auto de seguimiento de
6-II-2015, por lo cual los partidos ya no podían esgrimir como justificación la
necesidad del consentimiento expreso de sus financistas o de que los
solicitantes señalaran el tratamiento que le darían a la información o su
finalidad. Asimismo, la información solicitada no era de índole confidencial
(arts. 25 y 26 de la LPP) y, como consta en las certificaciones de los amparos
que se han remitido al expediente de esta inconstitucionalidad, en la mayoría
de casos la información fue denegada principalmente por aspectos concernientes
a supuestos defectos de forma en sus solicitudes.”
INACEPTABLE QUE SE LIMITE BAJO
UNA SEGMENTACIÓN DE LAS OBLIGACIONES DE LOS PARTIDOS EN ESTE ÁMBITO EN FUNCIÓN
DE LA LEGISLACIÓN VIGENTE EN PERÍODOS DETERMINADOS
“B.
En lo relativo a las actuaciones del TSE señaladas en los amparos, esta sala
discrepa de la interpretación que ese tribunal electoral hace de los períodos a
partir de los cuales los partidos políticos deben cumplir sus obligaciones en
materia de transparencia y rendición de cuentas. De acuerdo con el TSE, existen
tres "puntos temporales de referencia" en este ámbito: (i) desde el
día 8-IX-2014 –es decir, desde el cumplimiento del plazo otorgado a los
partidos políticos a partir de la vigencia de la LPP para que realizaran su
readecuaciones estatutarias– hasta el día 2-XII-2014, lapso en que dicha ley no
preveía mecanismos de registro y publicidad de aportaciones privadas; (ii)
desde el día 3-XII-2014 –esto es, desde la vigencia de la reforma llevada a
cabo por D. L. 843/2014 en el art. 24-A letra a LPP– hasta el 5-II-2015,
período en que se permitía la entrega de información financiera de los partidos
políticos previa autorización de sus financistas; y (iii) del 6-II-2015 en
adelante, es decir, desde el auto de seguimiento de esa misma fecha, por el
cual se dejó sin efectos la reforma al art. 24-A letra a de la. LPP, eliminando
el requisito de la autorización previa de los financistas. Según el TSE esto
significa que: en el primer período las personas realizaron sus aportes
económicos a los partidos políticos cuando la ley no preveía mecanismos de
publicidad, es decir, cuando según ellos "había confidencialidad
total"; que en el segundo período, lo hicieron asumiendo que la publicidad
de sus aportes estaba supeditada a su autorización previa; y que en el tercer
período, los financistas de partidos sabían que ya no era necesario su
consentimiento expreso para la publicidad de su identidad y aportes.
Como
se advierte, esta modulación que el TSE hace de los efectos en el tiempo de las
obligaciones de los partidos políticos en materia de transparencia y rendición
de cuentas omite considerar que la sentencia definitiva de este proceso de
inconstitucionalidad fue dictada con anterioridad al período que ese tribunal
nomina como de "absoluta confidencialidad" para los financistas
partidarios y que el auto de seguimiento de 6-II-2015 invalidó la exigencia de
consentimiento de los financistas a que alude el segundo período. Como se
señaló en esta última resolución, la obligación de los partidos políticos de
cumplir los mandatos derivados del derecho de acceso a la información pública y
del principio de transparencia tiene la estructura de una regla constitucional,
por haber sido desarrollada en una sentencia estimatoria de
inconstitucionalidad. Por tanto excluye juicios o valoraciones diferentes por
órganos políticos o entes jurisdiccionales que la contraríen.
En
tal sentido, es inaceptable que se limite el derecho de los ciudadanos de
acceder a la información financiera de los partidos políticos, reconocido en
los arts. 6 inc. 1° y 85 inc. 1° Cn., bajo una segmentación de las obligaciones
de los partidos en este ámbito en función de la legislación vigente en períodos
determinados. Por ello, esta sala comparte lo afirmado por los ciudadanos […]
con respecto a que este fraccionamiento de las obligaciones de los partidos
políticos que hace el TSE concede anonimato a los financistas de estos en
lapsos determinados, en perjuicio del conocimiento público de quiénes financian
la política en El Salvador, lo cual debe ser reiterado a dicho tribunal en esta
resolución de seguimiento.
C.
Corresponde ahora examinar la negativa del Ministro de Hacienda de proporcionar
información al ciudadano […] sobre los listados de donantes de los partidos
políticos registrados en los años 2014 y 2015 y copias de los informes
mensuales de donaciones en formularios F-960 de los partidos políticos en los
años indicados, por alegar que dicha información es confidencial y constitutiva
de secreto fiscal según el art. 24-A letra d de la LAIP y porque, de
conformidad con el art. 28 del Código Tributario, la información sobre las
bases gravables y la determinación de los impuestos que figuren en las
declaraciones tributarias y en los demás documentos en poder de la
Administración Tributaria tendrá el carácter de información reservada.”
INFORMACIÓN QUE COMPRENDE EL
SECRETO FISCAL Y SU FINALIDAD
“En
primer lugar, debe aclararse cuál es la información que comprende el secreto
fiscal y cuál es la finalidad que persigue. A grandes rasgos, el secreto fiscal
es la obligación que la ley impone a los encargados de aplicar la normativa
fiscal, de guardar reserva sobre la información que le suministran los
contribuyentes. De esta manera, resulta que el secreto fiscal comprende tanto
datos personales en sentido estricto, que identifican al contribuyente ante la
Administración Tributaria –nombre, edad, profesión, domicilio, lugar o medios
de contacto–, como datos con relevancia tributaria, esto es, aquellos relativos
a las operaciones gravables o que deben informarse por ley –ingresos, gastos,
comprobantes fiscales, activos, pasivos, entre otros–, los cuales también
constituyen datos personales en sentido lato porque es información que vincula
al individuo con el Fisco. De esta manera, el objeto de protección del secreto
fiscal son los datos personales del contribuyente, los que en principio deben
mantenerse fuera del conocimiento público al estar relacionados con los
derechos a la intimidad, a la seguridad jurídica y a la autodeterminación
informativa.”
EXCEPCIONES AL SECRETO FISCAL
"Sin
embargo, existen excepciones a la información comprendida por el secreto
fiscal, que permiten su divulgación pública por razones de interés general.
Sobre ello, en la sentencia de 15-II-2017, Inc. 136-2014, se sostuvo que en
virtud del principio de máxima divulgación debe diseñarse un régimen jurídico
en el que la transparencia y el derecho de acceso a la información sean la
regla general, sometida a estrictas y limitadas excepciones. De este principio
se derivan las siguientes consecuencias: que el derecho de acceso a la información
es la regla y el secreto la excepción. Asimismo, que el ente público que niegue
el acceso a información en su poder tiene la carga probatoria de justificar
dicha negativa y mostrar que tal decisión encaja en las excepciones
establecidas por ley, y es proporcionada y razonable según las exigencias
constitucionales contrapuestas. Por último, en caso de conflictos de normas o
de falta de regulación sobre los límites al derecho de acceso a la información,
el Estado deberá preferir el aludido derecho, pues se ha reconocido que es un
requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la democracia.
Como
ejemplo de las excepciones al secreto fiscal se encuentra la identificación de
los datos de los contribuyentes, ya sean personas naturales o jurídicas, que
hayan incumplido sistemáticamente sus obligaciones tributarias formales o
sustantivas. Dentro de esas excepciones también se encuentra la divulgación de
la identidad de los donantes y demás financistas de los partidos políticos, a
efecto de tutelar el derecho de acceso de la información pública y el principio
de máxima publicidad que rige en su aplicación, por ser información que está en
resguardo de una entidad pública. La razonabilidad de esta divulgación se
sustenta en que si bien una reserva absoluta mediante el secreto fiscal es una
medida idónea para tutelar el derecho de autodeterminación de datos de los
donantes y demás financistas de los partidos políticos, resulta innecesaria
porque existe otra medida con igual grado de proporcionalidad e idoneidad que
sería menos lesiva del derecho de acceso a la información pública: permitir la
divulgación del listado de donantes y financistas de los partidos, los montos y
destinos de sus aportaciones, reservando por secreto fiscal sus datos
personales y sensibles a que se refiere el art. 6 letras a y b de la LAIP,
respectivamente, en relación con el art..24-A letras c y d de esa misma ley.”
NEGACIÓN DEL MINISTRO DE
HACIENDA DE PROPORCIONAR INFORMACIÓN DE LOS DONANTES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
BAJO EL SUBTERFUGIO DEL SECRETO FISCAL SUPONE UNA MEDIDA INJUSTIFICADA
“Esto
significa que la negación del Ministro de Hacienda de proporcionar información
de los donantes de los partidos políticos bajo el subterfugio del secreto
fiscal supone una medida injustificada, que no es compatible con el derecho de
los ciudadanos de acceder a la información pública de los partidos políticos
que se reconoció en la sentencia definitiva de este proceso.”
INFORMACIÓN CONFIDENCIAL DE
LOS CONTRIBUYENTES QUE PROTEGE EL SECRETO FISCAL ADMITE COMO EXCEPCIÓN LA
DIVULGACIÓN DE LAS IDENTIDADES DE FINANCISTAS PARTIDARIOS, DE LOS MONTOS DE SUS
APORTACIONES Y DEL DESTINO DE LOS MISMOS
“6.
Al aplicar las razones expuestas en el apartado anterior para la actuación del
Ministro de Hacienda a la medida cautelar dictada por los magistrados de la SCA
en el proceso aludido, se advierte que esta no es coherente con lo establecido
en la sentencia emitida en este proceso y demás autos de seguimiento
pronunciados en el proceso. Como se explicó, la satisfacción de los derechos a
la intimidad, a la seguridad jurídica y a la autodeterminación informativa de
los donantes y demás financistas de los partidos políticos que persigue el
secreto fiscal producen un menoscabo o intervención negativa en el derecho de
acceso a la información pública financiera de dichos partidos que es
injustificada. En tal sentido, la información confidencial de los
contribuyentes que protege el secreto fiscal admite en términos generales como
excepción, la divulgación de las identidades de financistas partidarios, de los
montos de sus aportaciones y del destino de los mismos – excluyendo los datos
personales y sensibles a que se refieren los arts. 25 y 26 de la LPP–. Ello se
debe al interés público que tal información tiene para la sociedad y por la
trascendental importancia del acceso a este tipo de información para la
transparencia y efectividad de la democracia.
Como
reiteración de la dimensión objetiva del derecho de acceso a la información
pública (arts. 6 inc. 1° y 85 inc. 1° Cn.), en la sentencia emitida en este
proceso se indicó que por ser los partidos políticos instituciones y
organizaciones fundamentales para la democracia representativa, debe impulsarse
la búsqueda de mecanismos que promuevan su transparencia como una estrategia clave
en la lucha contra la corrupción, en lugar de implementar medidas que la
obstaculicen. Por ello, se dijo que la transparencia partidaria comienza por la
publicidad y facilitación del acceso a su información financiera como
herramientas indispensables para el ejercicio del control de legalidad, la
auditoría económica y la puesta en marcha de la responsabilidad política. Aún
más, en tal pronunciamiento definitivo se sostuvo que la transparencia en el
financiamiento partidario es un factor que contribuye a mejorar la calidad del
proceso democrático porque optimiza la calidad de la información a disposición
de los electores, facilita la identificación de vínculos entre políticos,
funcionarios y sectores de interés, incentiva la prevención de conductas corruptas
o, por lo menos, aumenta el costo o el riesgo que traen aparejados los actos de
corrupción, permite la verificación del cumplimiento de las normas sobre
financiamiento y, entre otros aspectos, tiende a evitar la desviación de fondos
públicos.
Por
lo expuesto, por contradecir abiertamente lo establecido en la sentencia de
22-VIII-2014 pronunciada en este proceso y demás autos de seguimiento dictados
en el mismo, es necesario que la SCA revoque la medida cautelar dictada el
proceso contencioso administrativo 462-2016, es decir, que deje sin efecto la
suspensión provisional: (i) de la resolución pronunciada por el IAIP a las once
horas con dieciséis minutos del día 25-VII-2016 en el proceso tramitado ante
ese instituto bajo la referencia NUE 148-A2016, en el cual se ordenó al
Ministerio de Hacienda por medio de su oficial de información que, en el plazo
de ocho días hábiles, entregara al ciudadano […] el listado de personas
naturales y jurídicas que el Ministerio de Hacienda tiene reportadas como
donantes de los partidos políticos para los años 2014 y 2015, con indicación de
sus nombres y apellidos, fechas, montos y tipos de donación y, además, copia de
los informes mensuales de donaciones (formularios F-960) de los años indicados
en lo concerniente a donantes de partidos políticos, y (ii) de la resolución de
las once horas con cuarenta y dos minutos del día 29-VIII-2016, pronunciada en
el proceso NUE 148-A2016, mediante la cual el IAIP declaró sin lugar la
revocatoria interpuesta contra la resolución anterior y ordenó el cumplimiento
de la misma en los plazos conferidos.
7.
Se ha constatado que la Asamblea Legislativa ha persistido en el incumplimiento
de la sentencia dictada por esta Sala, relativa a establecer mecanismos legales
para asegurar la transparencia y rendición de cuentas de los partidos
políticos, especialmente lo relacionado con facilitar el acceso a información
pública sobre sus correspondientes fuentes de financiamiento, identidad de los
donantes y destino de los fondos. Estos últimos tampoco han dado pleno
cumplimiento a la decisión de esta Sala, ya que se resisten a rendir cuentas en
los términos establecidos en la respectiva sentencia y las resoluciones de
seguimiento.
Ante
la negativa de la Asamblea Legislativa de legislar, y de los partidos políticos
de rendir cuentas, este Tribunal debe "hacer ejecutar lo juzgado",
conforme lo determina el art. 172 Cn. Para tal finalidad, se ha ordenado la
suspensión de la entrega de la deuda política; pero se advierte que tal medida
no es suficiente, por lo que se vuelve necesario adoptar otras medidas
adicionales, orientadas a hacer efectivo lo dictaminado.
En consecuencia, el Tribunal Supremo Electoral, como máxima autoridad en materia electoral (art. 208 Cn.), deberá exigir a los partidos políticos que rindan cuentas de su financiamiento. Si tales institutos políticos persisten en su negativa, el TSE deberá valorar y decidir la inscripción o no para las próximas elecciones legislativas y municipales 2018, de los candidatos de los partidos políticos que no rindan cuenta de su financiamiento, conforme a lo ordenado en la Constitución y a lo dispuesto en el art. 144 inciso final del Código Electoral, en los términos interpretados por este Tribunal en la respectiva sentencia y las resoluciones de ejecución de la misma.”