LEY DE
ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
EL
CONTRATO DE OBRA SUSCRITO CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA RESULTANTE DE UN
PROCEDIMIENTO LICITATORIO, DEBE CUMPLIRSE EN EL LUGAR, FECHA Y
CONDICIONES ESTABLECIDAS EN SU TEXTO Y EN LOS DOCUMENTOS CONTRACTUALES ANEXOS
AL MISMO
“Fijada
la posición jurídica de las partes, esta Sala hace las siguientes
consideraciones:
Tal
como lo establece el artículo 82 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de
la Administración Pública (en adelante, la LACAP), el contrato de obra suscrito
con la Administración Pública resultante de un procedimiento licitatorio, debe cumplirse en el lugar,
fecha y condiciones establecidas en su texto y en los documentos contractuales anexos al mismo. Lo anterior no excluye la aplicación directa de la
LACAP de conformidad con sus artículos 2 y 173.
En el presente caso, SAGRISA, S.A. DE C.V. y la Junta
de Gobierno de la ANDA, suscribieron el contrato de obra No. 111/2011, derivado
de la licitación pública No. LP-01/2011-FCAS denominada: “INTRODUCCIÓN DEL
SISTEMA DE AGUA POTABLE EN COLONIA EL MILAGRO, AMAYITO, BENDICIÓN DE DIOS, LAS
COCINAS, SAN RAFAEL Y RÍO ZARCO, SANTA ANA, DEPARTAMENTO DE SANTA ANA”.
De acuerdo a la cláusula “PRIMERA: OBJETO DEL CONTRATO”
y la cláusula “TERCERA: PLAZO” del contrato descrito en el párrafo anterior, la
introducción del sistema de agua potable en las colonias ya precitadas, debían
ser ejecutadas por parte de la sociedad actora en el plazo de doscientos (200)
días calendario, contados a partir de recibida —por escrito—la orden de inicio
que girase el administrador del contrato. Dicha cláusula establecía, además,
que el tiempo de ejecución podía ser prorrogado de acuerdo a lo prescrito en
los artículo 86 y 92 inciso 2° de la LACAP.
Se advierte en el expediente administrativo que, la
orden de inicio a que se refiere la cláusula tercera del contrato, fue recibida
por la sociedad demandante el catorce de octubre de dos mil once, en la misma,
se señaló que la ejecución de las obras se iniciarían el veinte de octubre de
dos mil once y se estableció como fecha límite para tener por instalado el
sistema de agua potable el quince de junio de dos mil doce (folio 14).
Importa destacar que, según el artículo 85 de la
LACAP, cuando el contratista incurre en mora en el cumplimiento de sus
obligaciones contractuales por causas imputables al mismo, podrá
declararse la caducidad del contrato o imponerse el pago de una multa por
cada día de retraso, calculada de conformidad con la tabla prevista en dicha
disposición y previa audiencia conferida al contratista. Tal disposición se
encuentra contemplada, igualmente, en la cláusula novena del contrato número
111/2011, suscrito por las partes, que regula la multa por mora.
En el presente caso, es un hecho aceptado expresamente
por la contratista, SAGRISA, S.A. DE C.V., que el plazo de ejecución del objeto
contractual no fue cumplido (folio 4 vuelto y 5), siendo excedido por sesenta y
un días calendario, según el detalle que aparece en el acto originario
impugnado (folio 122 del expediente administrativo).
Ante la mora advertida por parte de SAGRISA, S.A. DE
C.V. y en aplicación del artículo 85 y 156 de la LACAP, la Junta de Gobierno
demandada el veintiuno de noviembre de dos mil doce, le comunicó a la sociedad
contratista el inicio del procedimiento de imposición de multa en su contra,
por el supuesto incumplimiento de la obligación contenida en la cláusula
tercera: PLAZO y le concedió un plazo de tres días hábiles para pronunciarse
sobre el particular (según acta de notificación a folio 74 en el expediente
administrativo).
En uso de la audiencia conferida, mediante escrito a
folio 78 del expediente administrativo, SAGRISA, S.A. DE C.V. manifestó no
estar de acuerdo con la imposición de la multa alegando que, si bien existía el
incumplimiento señalado, éste no le era imputable a ella sino a la contratante,
ya que esta última generó las circunstancias que provocaron el retraso en el
plazo pactado para la entrega, por lo que requería se diera apertura a la etapa
probatoria de conformidad al artículo 156 inciso 4° de la LACAP. Mediante la
resolución del diez de diciembre de dos mil doce, la unidad jurídica de la ANDA
abrió a prueba el procedimiento por el término de tres días.
Al hacer uso del término probatorio, la sociedad
actora en su escrito de aportación de prueba documental, señaló que el atraso
en la entrega de la obra se debió a causas imputables a la autoridad
administrativa al concurrir de su parte las siguientes circunstancias: i) retraso ilegal para la
aprobación de la tubería 12” HFD JR 350 psi, ii) retraso arbitrario para la aprobación del tanque de hierro
al carbono de 200 m3, iii)
retraso ilegal en otorgar la aprobación de los accesorios
electromecánicos; y, iv) retraso
en la tramitación del permiso de tala de árbol en la Unidad de Medio Ambiente
de la Alcaldía Municipal de Santa Ana.
Una
vez finalizada la etapa anterior, la autoridad demandada dictó el acto
originario objeto de impugnación —folios 122 al 126 del expediente
administrativo—analizando y desechando los motivos esgrimidos por la parte
actora como eximentes de responsabilidad por el incumplimiento del contrato de
obra, imponiendo la multa señalada a SAGRISA, S.A. DE C.V.”
LA DETERMINACIÓN DE UNA MULTA POR LA MORA EN EL
CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES A EJECUTARSE POR EL CONTRATISTA, SÓLO PROCEDE POR CAUSAS IMPUTABLES A ÉSTE
“De lo anterior se evidencia que la Administración
Pública llevó a cabo el procedimiento administrativo de ley para la imposición
de la multa, en aplicación del artículo 85 de la LACAP.
Como
se ha indicado, en el presente caso no existe controversia en cuanto a la mora
en la obra. Más bien, el punto medular del motivo de ilegalidad invocado
estriba en que, según la actora, tal incumplimiento contractual no puede dar
lugar a la imposición del pago de una multa por haber sido producto de causas
ajenas a su voluntad; es decir, por no serle imputable.
Específicamente, señala la actora que, el retraso en
la entrega del objeto del contrato se debió en gran medida a la demora
sobrevenida en las gestiones que con anticipación la autoridad administrativa
debía desarrollar para dar continuidad a la ejecución de ciertos trabajos que
la introducción del sistema de agua potable requería. En otras palabras, fue la
dilación en la aprobación de ciertas autorizaciones y trabajos por parte de la
ANDA, el génesis del atraso en la fecha de entrega de la obra en el plazo
convenido.
Sobre el particular, esto es, la determinación de una
multa por la mora en el cumplimiento de las obligaciones a ejecutarse por el
contratista, es importante recordar que, sólo procede por causas imputables
a éste [artículo 85 de la LACAP].
En
esta sintonía, el artículo 86 de la LACAP señala que si el retraso del
contratista se debiera a causa no imputable al mismo debidamente comprobada,
tendrá derecho a solicitar y a que se le conceda una prórroga equivalente
al tiempo perdido, sin que el mero retraso le dé derecho a reclamar una
compensación económica adicional. Lo anterior es propio de la teoría general de
las obligaciones.”
POR EL
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD, UN DAÑO O PERJUICIO LE ES IMPUTABLE A UN SUJETO
CUANDO LO HA CAUSADO CON DOLO O CULPA
“En general, imputar significa atribuir, achacar
algo o alguien, hacerlo responsable de ello. En nuestro ordenamiento jurídico,
por el principio de la responsabilidad, un daño o perjuicio le es imputable a
un sujeto cuando lo ha causado con dolo o culpa. En consecuencia, el deudor no
responde de los perjuicios ocasionados por el incumplimiento íntegro de la
obligación o de su cumplimiento tardío si ello se debe no a su culpa o dolo,
sino a causas ajenas a su voluntad. En este caso toca al acreedor cargar con
los perjuicios.
Considerando que, en el caso concreto la sociedad
actora ha sostenido el argumento de la concurrencia de causas ajenas a su
voluntad en virtud de que las causas que generó el atraso eran imputables a la
Administración Pública, resulta necesario realizar un breve análisis de las causas
ajenas a la voluntad más destacadas: el caso fortuito y la fuerza mayor.”
TEORÍA DE LA INIMPUTABILIDAD Y LA EXENCIÓN DE
RESPONSABILIDAD ES APLICABLE EN EL MARCO DEL CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES
EMANADAS DE UN CONTRATO SUSCRITO CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; PREVIENDO EL DERECHO A FAVOR DEL CONTRATISTA
“Doctrinariamente, por caso fortuito se
entiende un evento natural inevitable, al cual no es posible resistir, como un
terremoto, rayo, huracán, incendio no imputable, epidemia, etc., y por fuerza
mayor a hechos humanos inevitables para cualquier deudor, como su aprisionamiento
por error de la autoridad. En ambos casos el deudor queda exento de
responsabilidad. Así lo prevé el artículo 1429 inciso segundo del Código Civil
—citado como regla general— al señalar: “La mora producida por fuerza mayor
o caso fortuito no da lugar a indemnización de perjuicios”.
Dado a
que los efectos jurídicos del caso fortuito y los de la fuerza mayor son
equiparables como causa de exclusión de responsabilidad, nuestro Código Civil
ha vuelto equivalentes ambas expresiones, al decir: “Se llama fuerza mayor o
caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir; como un naufragio, un
terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un
funcionario público, etc.” (artículo 43).
Los artículos 86 de la LACAP y 59 de su reglamento
[hoy derogado, pero aplicable para el caso] evidencian que la teoría de la
inimputabilidad —y la exención de responsabilidad— es aplicable en el marco del
cumplimiento de obligaciones emanadas de un contrato suscrito con la
Administración Pública; específicamente, previendo el derecho a favor del
contratista de que, en caso de existir fuerza mayor o caso fortuito, se le
conceda una prórroga para la entrega de los bienes, sin que el mismo se haga
merecedor de una sanción.
Entonces,
para que el caso fortuito o la fuerza mayor eximan de responsabilidad por mora
al contratista —dando lugar a una prórroga en el plazo de entrega en lugar de
imponerle una multa—, es menester o ineludible que se cumplan ciertos requisitos establecidos
en la ley respectiva y, en su caso, en los documentos contractuales.”
REQUISITOS
DE PROCESABILIDAD DE LA PRORROGA DEL PLAZO ORIGINAL DE ENTREGA O
CUMPLIMIENTO DE OBRA
“Para el
caso que nos compete, la cláusula décima quinta del contrato número 111/2011, “MODIFICACIÓN
POR CASO FORTUITO O FUERZA MAYOR”, establecía: “[d]e acuerdo a las
circunstancias, las partes contratantes podrán acordar antes del vencimiento
del plazo, la prórroga del mismo especialmente por causas que no fueren
imputables al [c]ontratista;
si existen motivos
suficientes que puedan tipificarse como caso fortuito o fuerza mayor;
circunstancias que deberá comprobar le impidan cumplir con el plazo” (el
subrayado es propio).
Según el contrato número 111/2011, no basta la sola
existencia del caso fortuito o la fuerza mayor para que el contratista obtenga
una prórroga y no responda por la mora, pues también es necesario: (a) que tal causa y la petición de
prórroga sea notificada por escrito a la Administración Pública
contratante, dentro de cierto plazo (anterior al procedimiento administrativo); y, (b) que
la causal invocada sea justificada o probada (tanto en su concurrencia
como en su duración).
Únicamente al concurrir los anteriores requisitos, el
contratista tiene derecho a una prórroga del plazo original de entrega o cumplimiento,
y, con ello, de la exención de la responsabilidad por mora prevista en
el artículo 85 de la LACAP.
Los
requisitos anteriores son robustecidos por los artículos 86 de la LACAP y 59 de
su reglamento (vigente durante el plazo de entrega). El primer artículo prescribe que: «... [s]i el retraso del contratista se debiera a
causa no imputable al mismo debidamente comprobada, tendrá derecho a
solicitar y a que se le conceda una prórroga equivalente al tiempo
perdido ...» y la segunda disposición establece que: «... [l]a prórroga de los plazos contractuales deberá
ser acordada por el Titular mediante resolución razonada, previo al
vencimiento del plazo pactado (...) [c]uando se
solicite prórroga por incumplimiento en el plazo por caso fortuito o fuerza mayor,
el contratista expondrá por escrito al contratante las razón que impiden
el cumplimiento de sus obligaciones contractuales y presentará las prueba
que correspondan...» (el subrayado es propio).
Es
pues, sólo ante la concurrencia de las anteriores circunstancias que, es
posible sostener que la contratista es meritoria únicamente a que se le conceda
una prórroga o que, de no otorgarse, se considere que la actuación de la
Administración Pública fue indebida; no siendo, por tanto, en tal caso la
contratista es merecedora de la sanción impuesta.”
ANTE
LA EXISTENCIA DE CAUSAS QUE OBSTACULICEN LA ÓPTIMA EJECUCIÓN DE LAS OBRAS QUE
NO SEAN ATRIBUIBLES A LA CONTRATISTA, ESTE PUEDE RECURRIR DURANTE LA VIGENCIA
DEL PLAZO ÚNICAMENTE A QUE SE LE CONCEDA UNA PRÓRROGA
“En el
caso de mérito, se ha advertido que, no obstante se encontraba fijado el plazo
de ejecución del objeto contractual — doscientos cuarenta — días calendario—,
la sociedad actora tras evidenciar en el desarrollo de dicha etapa,
circunstancias que impedían la continuidad de las obras —atribuidas por una
parte a la institución contratante y por otra a factores
climatológicos—requirió a la autoridad administrativa una extensión de sesenta
días calendario al plazo originalmente pactado, que dejarían como fecha última
para la entrega del sistema de agua potable el catorce de agosto de dos mil
doce (folio 21 al 23).
Como
respuesta a la solicitud de la sociedad actora, la Junta de Gobierno de la
ANDA, mediante el acuerdo número 6.5 tomado en la sesión ordinaria celebrada el
doce de junio de dos mil doce, acordó aprobar la prórroga No. 1 al contrato
número 111/2011, en el romano V de dicho acuerdo, se manifestó lo siguiente: «... el [a]dministrador del [c]ontrato y [s]upervisor
del [p]royecto, de conformidad al [a]rt. 86 “Retrasos no imputables al
contratista” de la LACAP y en base a la Cláusula XV Literal II. Modificación
por caso (fortuito o fuerza mayor del contrato de obra, recomiendan se le
otorgue al contratista, una prórroga de 23 días calendario, ya que dicho plazo
será el necesario para reponer el tiempo perdido a causa de lluvias y de obras
adicionales, según lo sustentado en bitácoras de campo del proyecto... » (folio 38
y 39).
El
acuerdo anterior, conllevó a que la fecha para el cumplimiento del objeto
contractual se corriera del quince de junio al ocho de julio de dos mil doce
(folio 9 del expediente administrativo).
No
cabe duda que, SAGRISA, S.A. DE C.V. oportunamente expuso ante la
Administración Pública los argumentos —caso fortuito y fuerza mayor— relativos
a la necesidad de la ampliación del plazo de entrega de la obra; y que, de
acuerdo a los parámetros de la ley, se accedió a consentirla. Sin embargo,
tales argumentos no pueden considerarse extensibles para sostener en el
presente proceso la inimputabilidad de la mora, ya que como hemos dicho en
párrafos anteriores, ante la existencia de causas que obstaculicen la óptima
ejecución de las obras que no sean atribuibles a la contratista, de acuerdo a
la ley especial, el contratista puede recurrir —durante la vigencia del
plazo—únicamente a que se le conceda una prórroga, situación que en el caso
concreto se vio agotada; y por otro, no solicitó ni comprobó oportunamente caso
fortuito o fuerza mayor para que se otorgara una nueva prórroga.”
ANTE LA FALTA DE SOLICITUD DE PRORROGA DE PLAZO HECHA
DENTRO DE LA VIGENCIA DE ESTE, ES PROCEDENTE LA APLICACIÓN DE LA SANCIÓN
CORRESPONDIENTE
“En este contexto, al no comprobarse por parte de la
actora una nueva eximente de responsabilidad en su momento invocada, es decir,
una nueva situación de caso fortuito o de fuerza mayor, la multa establecida en
el artículo 85 de la LACAP —y en la cláusula novena del contrato número
111/2011—, por la mora en la entrega del sistema de agua potable en colonia el
Milagro, Amayito, Bendición de Dios, las Cocinas, San Rafael y Río Zarco, Santa
Ana, departamento de Santa Ana, a cargo de la sociedad demandante, es
procedente.
En suma, este Tribunal confirma que no ha existido una
vulneración al principio de culpabilidad ni, por tanto, al de presunción de
inocencia, en atención a que la autoridad demandada impuso la multa de ley, una
vez finalizado el plazo de entrega de la obra modificado oportunamente por la
aprobación de una prórroga y por no existir nuevos argumentos de justificación
y comprobación de las causas eximentes de responsabilidad alegada; en
consecuencia, no cabe acoger los reclamos de ilegalidad.”