GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO DE CONTRATO

EL RECURSO DE REVOCATORIA PROCEDE EN CONTRA DE TODAS AQUELLAS DECISIONES EMITIDA POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA QUE AFECTEN A LOS PARTICULARES, PARA LA APLICACIÓN DE SANCIONES

“En el caso bajo análisis, se debe determinar si, a partir de la normativa aplicable, el demandante utilizó correctamente los recursos administrativos. Por lo anterior, es necesario examinar su alegación en relación al parámetro de control del acto, es decir, lo que contempla la LACAP.

El Título IV, Infracciones y Sanciones, regula las actuaciones concernientes a los funcionarios o empleados públicos y de los particulares. Además, el capítulo II de dicho título prescribe en el artículo 160 el procedimiento para la aplicación de las sanciones a particulares establecidas en la LACAP, y en el inciso 6° establece que de la resolución pronunciada solo podrá interponerse recurso de revocatoria.

De lo anterior, se colige que el recurso de revocatoria procede en contra de todas aquellas decisiones emitidas por la Administración Pública que afecten a los particulares, para la aplicación de las sanciones.”

NO DEVIENE DE UN ILÍCITO ADMINISTRATIVO O INFRACCIÓN; SINO DE UN INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL, POR LO QUE SE ESTÁ ANTE UN EFECTO CONTRACTUAL PREVISTO ASÍ ADEMÁS EN LA LEY ESPECIAL; Y NO DE UNA SANCIÓN

“No obstante, el principio constitucional del debido proceso, resguardado en el artículo 14 de la Constitución, está previsto para las sanciones administrativas, no así para las prerrogativas de la Administración Pública, que le permiten a esta contar con herramientas jurídicas por razones de interés público para proferir actos administrativos, que le permitan resolver situaciones que afecten la ejecución del contrato, sin contar con el consentimiento del contratista y sin necesidad de acudir ante las autoridades judiciales; ya que estas operan ex lege y no ex contractu.

iii. El artículo 32 incisos 1° y 3° de la LACAP establecen que «[t]oda institución contratante deberá exigir las garantías necesarias a los adjudicatarios y contratistas en correspondencia a la fase del procedimiento de contratación o posterior a éste, debiendo ser éstas, fianzas o seguros (...) [d]ichas garantías no podrán estar sujetas a condiciones distintas a las requeridas por la institución contratante, deberán otorgarse con calidad de solidarias, irrevocables, y ser de ejecución inmediata como garantía a primer requerimiento».

Por su parte el artículo 36 de la referida ley, dispone «[a]l contratista que incumpla alguna de las especificaciones consignadas en el contrato sin causa justificada, se le hará efectiva la garantía de cumplimiento de contrato, sin perjuicio de las responsabilidades en que incurra por el incumplimiento. La efectividad de la garantía será exigible en proporción directa a la cuantía y valor de las obligaciones contractuales que no se hubieren cumplido».

iv. En relación a la naturaleza de las garantías «a primer requerimiento» previstas en la LACAP, es pertinente referirnos a la resolución emitida por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, del quince de junio de dos mil dieciséis, pronunciada en el proceso con referencia Inc. 114-2013, relevante para la presente ratio decidendi lo relacionado a la naturaleza contractual y no sancionatoria de la caducidad en materia de la LACAP; así estableció el tribunal constitucional que: «(...) no implica la imposición de una sanción accesoria de carácter administrativo, sino más bien, una condición o presupuesto habilitarte, ya que: (i) la configuración lingüística –y normativa– no sugiere la descripción de una conducta (acción u omisión) prohibida, es decir, la infracción por la cual se aplicará la subsecuente sanción; (ii) su origen no se produce en razón de una sanción principal, sino de una forma anormal de extinción de los contratos administrativos –la caducidad–; y (iii) no existe un procedimiento que tenga por objeto la aplicación de la norma (...), requisito indispensable para imponer cualquier clase de sanción, ya sea penal, disciplinaria o administrativa».

Lo señalado, en congruencia con la sentencia del veintiocho de noviembre de dos mil quince, donde la Sala de lo Constitucional en el proceso de Inconstitucionalidad referencia 64­-2013, explicitó que «el procedimiento por medio del cual se declara la caducidad de los contratos administrativos no tiene naturaleza sancionatoria, ya que no evidencia una finalidad represiva, retributiva o de castigo por parte del Estado en uso del ius puniendi, sino que es un procedimiento cuya finalidad u objeto de “litigio” es la verificación de si las razones que dieron lugar a contratar se mantienen y con ellas, las obligaciones que dicho contrato ampara; en otros términos, no se trata de sancionar al administrado por el “cometimiento de una infracción”, sino revisar si el vínculo contractual debe continuar surtiendo efectos entre las partes o no; a partir de lo anterior, se concluyó que el procedimiento contemplado en el art. 81 Reglamento de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (por medio del cual se declara la caducidad) no es de naturaleza sancionatoria, ya que la ley regula específicamente infracciones y sanciones en otros apartados –arts. 151 a 153 LACAP– para las cuales sí establece un procedimiento sancionatorio especifico –art. 156 LACAP–».

v. En armonía lógica a lo prescrito por el tribunal constitucional, la Cámara Primera de lo Civil de la Primera Sección del Centro, en el proceso referencia 159-71CM1-20141, en la resolución emitida el diez de noviembre de dos mil catorce, estableció sobre las garantías: « [p]or una parte, hay que tener en consideración que de conformidad con lo dispuesto en los Arts. 32 Inc. 3°, y 36 Inc. 1° LACAP., las garantías no podrán estar sujetas a condiciones distintas a las requeridas por la institución contratante, y deberán otorgarse con calidad de solidarias, irrevocables, y ser de ejecución inmediata como “garantía a primer requerimiento”, y por otro lado, se establece que el contratista que incumpla alguna de las especificaciones consignadas en el contrato sin causa justificada, se le hará efectiva la garantía de cumplimiento de contrato. Al interpretar las mencionadas disposiciones legales, se observa que el término utilizado por el legislador, es “a primer requerimiento”, de lo que se extrae sin mayor esfuerzo lógico alguno, que su finalidad, es exigir el pago del monto de dinero afianzado, luego del reclamo presentado por el beneficiario, en los términos acordados en la fianza. Así las cosas, en realidad el pago queda condicionado sólo a la existencia de una simple reclamación escrita del beneficiario que respeta la cantidad y el plazo de validez fijados en la garantía concedida, ya que al integrar tales normas jurídicas con lo dispuesto en el Art. 1544 C. Com., las instituciones fiadoras incurrirán en mora diez días después de que, por escrito, el beneficiario les haya solicitado el pago de la fianza (...) [e]n consonancia con lo expuesto, en atención a la aseveración formulada por la apoderada de la demandada sociedad La Central de Seguros y Fianzas, Sociedad Anónima, licenciada Alicia Z. Q., de que es necesario que exista una liquidación para volver exigibles las garantías pues son obras que se están haciendo y hay avances, y por ello no se puede cobrar todo, por constar en el propio instrumento, esta Cámara disiente de dicha postura, pues para que la fianza se vuelva ejecutiva, sólo es necesario que el reclamo conste por escrito, y que sea recibido por el destinatario de la misiva, cumpliendo así con el requerimiento a que alude el Inc. 1° del Art. 1544 C.Com.; debiendo contener los requisitos mínimos, como son: lugar, día, mes y año en que se expide, nombre y firma de la persona autorizada para suscribirlo, dentro del plazo legal estipulado para tal fin (...)».

Más adelante señala que «las garantías de Buena Inversión de Anticipo, y de Cumplimiento de Contrato presentadas por los apoderados del demandante Instituto Salvadoreño del Seguro Social, fueron otorgadas en el marco de un contrato administrativo, revistiendo fuerza ejecutiva, por la razón que no es necesario que exista una liquidación previa sobre los montos estipulados en el contrato respectivo, para que éstas puedan ser exigibles en sede judicial, en virtud de su naturaleza mercantil y de su regulación en la LACAP., pues basta exigir el pago del monto de dinero afianzado, luego del reclamo presentado por el beneficiario, en los plazos acordados en la fianza».

De lo expuesto se colige que la garantía de cumplimiento de contrato no deviene de un ilícito administrativo o infracción; sino de un incumplimiento contractual, por lo que se determina que estamos ante un efecto contractual previsto así además en la ley especial; y no de una sanción.”

EL RECURSO DE REVOCATORIA PROCEDE CONTRA LAS DECISIONES SANCIONATORIAS EMITIDAS POR LA ADMINISTRACIÓN QUE AFECTEN A LOS PARTICULARES, PERO NO PARA LOS EFECTOS DE INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL

“vi. De conformidad con las premisas establecidas supra, se verifica en el presente caso que la parte demandante ante la actuación de la Administración Pública de hacer efectiva la garantía de cumplimiento de contrato, interpuso el recurso de revocatoria de conformidad con el artículo 160 inciso 6° de la LACAP.

No obstante, tal como se ha señalado el recurso de la referida disposición normativa procede para todas aquellas decisiones sancionatorias emitidas por la Administración que afecten a los particulares, pero no para los efectos de incumplimientos contractuales.

Así, el recurso establecido en el artículo 160 inciso 6° de la LACAP no procede contra la decisión de la autoridad de hacer efectiva la garantía de cumplimiento de contrato, por no ser una sanción.

Consecuentemente, esta Sala ha constatado que el ordenamiento jurídico aplicable al presente caso no regula recurso administrativo alguno para controvertir la efectividad de la garantía de cumplimiento de contrato, por lo que el recurso interpuesto no era la vía adecuada para ejercer la tutela judicial efectiva, ante este tipo de acciones ejecutivas.

En razón de lo anterior, en el presente caso, no se configura la nulidad de pleno derecho, ni la violación al derecho de defensa, ni la garantía del debido proceso, alegados por la parte actora contra el acto impugnado mediante el cual se declaró inadmisible el recurso de revocatoria.”