INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DE PRESUPUESTO GENERAL DEL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO DOS MIL DIECISIETE

PRINCIPIO PRESUPUESTARIO DE UNIVERSALIDAD

"1. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el fundamento constitucional del principio de universalidad está en el art. 227 inc. 1º Cn., según el cual “[e]l Presupuesto General del Estado contendrá, para cada ejercicio fiscal, la estimación de todos los ingresos que se espera percibir de conformidad con las leyes vigentes a la fecha en que sea votado, así como la autorización de todas las erogaciones que se juzgue convenientes para realizar los fines del Estado”; esto es reiterado en el art. 22 LOAFI. De conformidad con tales disposiciones normativas, existe, por un lado, la obligación constitucional y legal para el Órgano Ejecutivo al formular el proyecto de presupuesto de incluir todos los ingresos y gastos proyectados para un ejercicio financiero fiscal y que estos se consignen por sus importes reales, es decir, sin que exista compensación entre ingresos y gastos; y, por otro lado, la obligación de la Asamblea Legislativa al recibir dicho proyecto de constatar la incorporación de todos los ingresos y gastos públicos que se verifican en el ejercicio financiero fiscal (sentencia de 18-IV-2006, Inc. 7-2005), lo cual facilitará el ejercicio adecuado y efectivo del control político y operativo sobre el proyecto presupuestario."

PRINCIPIO PRESUPUESTARIO DE UNIDAD

"2. El principio de unidad se infiere claramente del régimen financiero elegido por el constituyente. Surge por el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente. Mediante una interpretación sistemática y teleológica, puede afirmarse que el principio en cuestión deriva de los arts. 227 incs. 1º y 4º, 228 inc. 3º y 204 ord. 2º Cn. ya que se prevé que el Presupuesto General del Estado debe incluir los presupuestos especiales de las entidades autónomas y se prevén la existencia de los presupuestos extraordinarios y municipales. Esto sugiere la intención de concentrar todos los ingresos y gastos estatales en un solo documento, con las salvedades apuntadas.

Del principio presupuestario de unidad derivan consecuencias concretas. La primera hace referencia a la obligación de todas las instituciones del sector público de que sus presupuestos sean elaborados y ejecutados–en cuanto a su contenido, métodos y expresión– con estricto acatamiento de la política presupuestaria única, definida y adoptada por la autoridad competente de conformidad con la ley. La segunda alude a que, salvo los presupuestos extraordinarios (art. 228 inc. 3º Cn.) y los presupuestos municipales (art. 204 ord. 2º Cn.)–, debe existir un solo presupuesto para todo el sector público, por lo que todos los ingresos y los gastos del Estado deben estar reunidos en un solo documento o en un conjunto de documentos, fusionados como un todo orgánico, lo que permite comprobar si se garantiza o no el equilibrio presupuestario, potencia la claridad y el orden en las finanzas públicas, permite observar la magnitud del presupuesto y el volumen de las erogaciones, así como la carga del contribuyente y, finalmente, facilita el control parlamentario (sentencia de 4-XI-2011, Inc. 15-2011)."

PRINCIPIO PRESUPUESTARIO DE EQUILIBRIO

"3. A. En El Salvador, el principio de equilibrio presupuestario es un mandato de optimización (sentencia del 4-XI-2011, Inc. 15-2011) que tiene reconocimiento constitucional y legal. Así, el art. 226 Cn. ordena que “[e]l Órgano Ejecutivo, en el Ramo correspondiente, tendrá la dirección de las finanzas públicas y estará especialmente obligado a conservar el equilibrio del Presupuesto, hasta donde sea compatible con el cumplimiento de los fines del Estado”, mientras que el art. 27 LOAFI estatuye que “[e]l Presupuesto General del Estado deberá reflejar el equilibrio financiero entre sus ingresos, egresos y fuentes de financiamiento”, lo cual implica que “[e]l gasto presupuestado deberá ser congruente con los ingresos corrientes netos” para “garantizar el equilibrio fiscal en el largo plazo” (arts. 11 inc. 1º frase final y 2 letra a de la Ley cíe Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social, respectivamente).

De las anteriores premisas se sigue que el principio de equilibrio presupuestario no está regulado por el constituyente y el legislador como un imperativo rígido o absoluto, sino que puede ser flexibilizado bajo ciertas condiciones, a las que la Constitución se refiere como correspondencia con “el cumplimiento de los fines del Estado” (auto de 3-XII-2014, Inc. 102-2014). Si se tiene en cuenta que para la consecución de la justicia en sus diversas manifestaciones –especialmente la justicia social–, de la seguridad jurídica y del bien común –especialmente en sus manifestaciones de solidaridad–, el Estado deberá en muchas ocasiones presupuestar recursos financieros de los cuales posiblemente no disponga de forma inmediata, de modo que la relación entre ingresos y egresos no corresponderá a una ecuación matemática. De acuerdo con esto, hay una exigencia de hacer una ponderación entre la necesidad de evitar un déficit fiscal que perjudique, por un lado, de forma inmediata a la Hacienda Pública y de forma mediata los patrimonios de los gobernados y, por otro, la necesidad de cumplir adecuadamente –si no óptimamente– con los fines del Estado prescritos en el art. 1 Cn."

PRINCIPIO PRESUPUESTARIO VISTO DESDE UN PUNTO MATERIAL, PRETENDE EVITAR EN EL PRESUPUESTO EL RIESGO QUE PRODUCIRÍA LA FALTA DE CONGRUENCIA ENTRE LOS INGRESOS Y LOS GASTOS PROYECTADOS

“B. Desde un punto de vista material, este equilibrio presupuestario supone, entre otros aspectos: (i) que los gastos ordinarios del^. Estado deben financiarse con ingresos ordinarios, no con ingresos extraordinarios o de capital pues, según el diseño constitucional, los ingresos extraordinarios –es decir, los provenientes del uso del crédito público o de cualquier otra fuente similar– están previstos para financiar gastos extraordinarios o de inversión; (ii) que el total del gasto público no puede ser superior a la estimación de los ingresos corrientes del Estado; (iii) que, individualmente consideradas, las partidas presupuestarias que reconozcan un gasto no pueden encontrarse desfinanciadas; y (iv) que las instituciones públicas deben tener asignadas, en la medida de las posibilidades, los recursos necesarios o indispensables para ejercer las funciones que el ordenamiento jurídico les ha atribuido ya que en este supuesto el principio de equilibrio presupuestario condiciona la capacidad de decisión en los órganos públicos, lo que supone tutelar el normal funcionamiento de las instituciones que conforman el Estado. Si bien los Órganos Ejecutivo y Legislativo cuentan con un margen de apreciación en la asignación de recursos a las instituciones públicas cuando elaboran y aprueban el presupuesto, tal libertad no es absoluta.

En ese sentido, el principio de equilibrio que establece el art. 226 Cn. pretende evitar en el presupuesto el riesgo que produciría la falta de congruencia entre los ingresos y los gastos proyectados, el endeudamiento público no proporcionado con la capacidad económica del Estado –como medida de prudencia política y de seguridad económica– y, asimismo, que las instituciones públicas cuenten con los fondos que razonablemente les permita cumplir sus atribuciones. Por ello, sin perjuicio del error en la previsión de recursos o la disminución de estos por circunstancias sobrevivientes –como situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y que perjudiquen gravemente la situación financiera estatal–, el incumplimiento de esta norma presupuestaria es susceptible de calificarse como un desequilibrio intencional, deliberado o ineludiblemente previsible, que se manifiesta en el diseño y proceso de ejecución del presupuesto, ya sea en el supuesto de su desfinanciamiento relevante o en la irrazonable distribución de los recursos públicos."

CONTROL SOBRE LA OBSERVANCIA DEL PRINCIPIO DE EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO, TAMBIÉN SE HA DESARROLLADO EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL DE OTROS TRIBUNALES

"C. El control sobre la observancia del principio de equilibrio presupuestario también se ha desarrollado en la jurisprudencia constitucional de otros tribunales, las cuales se caracterizan por responder a las particularidades de los Estados en los que ejercen su función, pero que no por ello dejan de servir de guía en la formulación constitucional del equilibrio presupuestal. Por ejemplo, la Corte Constitucional de Colombia, en la sentencia nº C-337/93, de 19-VIII-1993, explicó que el principio de equilibrio “[s]ignifica que los ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) de una Nación, son iguales a la totalidad del gasto público [...]”, no obstante, a la luz de cierta doctrina, dicha corte aclaró que “[...] con el correr del tiempo, el uso del crédito se fue generalizando como instrumento normal de financiación presupuestal, no ya para financiar gastos extraordinarios, sino para atender cualquier tipo de gasto público [...]Si no se acude a este principio [de equilibrio], hay riesgo de un desorden presupuestal, en donde no existe armonía entre el ingreso y el gasto, lo cual conduce a que el control político ejercido sea inoperante y sin razón de ser. Lo que se busca entonces es evitar el endeudamiento público no proporcionado con la capacidad económica del Estado, como medida de prudencia política y de seguridad económica”. Esa misma corte, en sentencia nº T-666/99, de 8-IX-1999, en un caso aplicable a nivel local pero extensible a nivel nacional, afirmó que “[...] es deber de las autoridades municipales mantener el equilibrio presupuestal, que garantice el cumplimiento puntual de los compromisos y erogaciones que permitan proporcionar una solución eficaz de goce real y oportuno de los derechos”.

De igual manera, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, en su sentencia nº 00481, pronunciada el 23-I-2002, sostuvo que “[e]l principio de equilibrio presupuestario ordena al Estado, por medio de los órganos encargados de elaborar el proyecto (Poder Ejecutivo) y aprobar el Presupuesto (Poder Legislativo), a producir un instrumento donde el importe de los gastos autorizados sea igual al total de los gastos previstos”. Dicha posición fue matizada por uno de sus magistrados a través de un voto disidente contenido en la sentencia nº 03691, pronunciada el 15-III-2013, en el que se dijo que el principio de equilibrio presupuestario “[...] no se agota en el equilibrio contable –paridad entre egresos e ingresos independientemente de la fuente de financiamiento–, sino que va mucho más allá [...] Supone el hecho de que los gastos ordinarios deben ser financiados con ingresos ordinarios, no con ingresos extraordinarios o de capital. De acuerdo con el diseño constitucional, los ingresos extraordinarios, aquellos provenientes del uso del crédito público o de cualquier otra fuente extraordinaria, están previstos para financiar gastos extraordinarios o de inversión”."

INEXISTENCIA DEL VICIO DE FORMA ALEGADO CONTRA EL ARTÍCULO DE LA LEY DE PRESUPUESTO DOS MIL DIECISIETE Y QUE, POR TANTO, SU APROBACIÓN NO CONLLEVA LA VULNERACIÓN AL ARTÍCULO PARÁMETRO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIÓN 

"VII. Corresponde ahora analizar los objetos de control en ambos procesos acumulados. En este sentido, se determinará primero si existe el vicio de forma denunciado en la aprobación del art. 5 LP/2017 por inobservancia de lo estatuido en el art. 148 inc. 2º Cn., en relación con el art. 227 inc. 3º Cn. (proceso de Inc. 1-2017); y, posteriormente, se abordará la inconstitucionalidad por vicios de contenido en la LP/2017, para concluir si en esta existe contravención a los principios presupuestarios establecidos en los arts. 226 y 227 Cn. (proceso de Inc. 25-2017).

1. Como se ha explicado en apartados previos, el art. 5 LP/2017 contiene la autorización al Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda para que, hasta un porcentaje determinado (30% como máximo de los ingresos corrientes), emita deuda flotante a efecto de cubrir deficiencias temporales de ingresos en el presente ejercicio financiero fiscal. También se precisó que, según el criterio jurisprudencial de esta sala, la deuda flotante materializada en la emisión de LETES constituye una forma de empréstito voluntario, porque mediante este mecanismo el Estado efectivamente adquiere deuda –con independencia de que sea de corto plazo y de bajo interés– y que debido a que el art. 227 inc. 3º Cn. no precisó el tipo de mayoría legislativa que se requiere para su aprobación, al realizar una interpretación sistemática de dicha disposición con lo establecido en los arts. 123 inc. 2º y 131 ord. 8º Cn., se concluye razonablemente que se trata de mayoría simple, es decir, 43 votos al menos de los diputados electos de la Asamblea Legislativa, y no de mayoría calificada ordinaria a que se refiere el art. 148 inc. 2º Cn. Esta exigencia se aplica, incluso, cuando la autorización se realiza a manera de una cláusula abierta, sin detalle de un programa concreto de endeudamiento en relación con la necesidad de financiar áreas de gestión y partidas determinadas.

Al constatar el registro de votación electrónica de la Sesión Plenaria nº 81 de la Asamblea Legislativa, de fecha 18-I-2017, en la que se aprobó el Decreto Legislativo nº 590 de la misma fecha, publicado en el Diario Oficial nº22, tomo 414, de fecha 1-II-2017 (disponible en http://www.asamblea.gob.sv), se advierte que la LP/2017 fue aprobada con 47 votos de los diputados presentes; es decir, con 4 votos más de los requeridos para constituir mayoría legislativa simple. Por tales motivos, se concluye que no existe el vicio de forma alegado contra el art. 5 LP/2017 y que, por tanto, su aprobación no conlleva la vulneración al art. 148 inc. 2º Cn., en relación con el art. 227 inc. 3º Cn., y así se declarará en la presente sentencia."

ASAMBLEA LEGISLATIVA, NO DEBE HACER USO DEL GASTO EXCESIVO Y ARBITRARIO DEL MECANISMO DE LA DEUDA FLOTANTE, PARA FINANCIAR EL GASTO CORRIENTE DEL ESTADO

"Lo anterior no debe considerarse por la Asamblea Legislativa como una autorización irrestricta para continuar haciendo un uso excesivo y arbitrario del mecanismo de la deuda flotante para financiar el gasto corriente del Estado, fuera del uso constitucionalmente prescrito, que es cubrir deficiencias temporales de ingreso. Ello se refleja en los altos porcentajes de los techos de estas emisiones en cada ley de presupuesto general de años recientes, por ejemplo: el año 2014 fue del 40%, mientras que en los años 2015, 2016 y 2017 fue del 30%. Tal manera de utilizar este endeudamiento generalmente ha provocado que el saldo de LETES se acumule progresivamente porque van quedando remanentes que no se liquidan en el correspondiente ejercicio financiero fiscal (art. 72 inc. 1º LOAFI). Tal como el Ministro de Hacienda lo ha reconocido en su intervención, los saldos de LETES al cierre de cada ejercicio financiero fiscal durante la última década han tenido una tendencia a la alza, lo que genera una progresiva presión a las finanzas públicas y problemas de liquidez, viéndose obligado el Órgano Ejecutivo a reestructurar y convertir la deuda flotante en deuda pública –de largo plazo– a través de la emisión de títulos valores en el mercado nacional o internacional, como ocurrió a finales de 2001, por alrededor de US$660 millones y en 2009, por US$800 millones. Según lo expresó el funcionario aludido, el saldo de LETES en el 2006 era de US$222.3 millones; en el 2008 era de US$583.6 millones; en el 2012 fue de US$866.7 millones; y en el 2016 el saldo consolidado fue de US$1,072.4 millones (http://www.bcr.gob.sv/bcrsite/?cdr=98clang=es)."

LEY DE PRESUPUESTO DOS MIL DIECISIETE CONTRAVIENE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS DE UNIVERSALIDAD Y EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO, A EXCEPCIÓN DEL DE UNIDAD

"2. Sobre los vicios de contenido de la LP/2017, se analizarán los rubros en los que el ciudadano Anaya Barraza ha alegado la presunta vulneración a los principios de unidad, universalidad (art. 227 Cn.) y equilibrio presupuestario (art. 226 Cn.); es decir, la supuesta subestimación de los gastos presupuestados para el pago de capital e intereses de los certificados de inversión previsional que se emiten por el FOP, para el pago de pensiones del IPSFA y para la devolución del IVA a exportadores y a contribuyentes del ISR.

A. Tal como lo ha señalado el ciudadano Anaya Barraza en la demanda del proceso Inc. 25-2017, el art. 4 de la LP/2017 reconoce que para el presente ejercicio financiero fiscal se requieren US$230 millones para pagar capital e intereses que se adeudan a los cotizantes al Sistema de Ahorro para Pensiones por la utilización de sus ahorros en certificados de inversión previsional que emite el FOP, para lo cual, no obstante, se creó una partida de US$1,000. Y en la misma normativa se aduce que posteriormente se buscará hacer las transferencias necesarias una vez se identifiquen fuentes de financiamiento. La evidente insuficiencia de fondos para cumplir con el pago de esta deuda previsional que debía hacerse en abril y julio de 2017, obligó a la Asamblea Legislativa a modificar la LP/2017. En un primer momento, por D. L. nº 657, de 21-IV-2017, publicado en el D. O. nº 73, tomo 415, de 21-IV-2017, se hizo un “refuerzo” de US$56,665,225 a la asignación del MH para cumplir con la amortización de los certificados de inversión provisional correspondiente al mes de abril. Para transferir el monto indicado, el Órgano Legislativo hizo “recortes” en el presupuesto de diversas instituciones, muchas de las cuales se ubican en el área de gestión de “desarrollo social”: en el Ramo de Trabajo y Previsión Social fue de US$303,545.00; en el Ramo de Salud fue de US$4,128,936.00; en el Ramo de Educación el recorte fue de US$5,581,855.00, mientras que en el Ramo de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano fue de US$3,962,902.00.

Más recientemente, para cumplir con el segundo pago de deuda relativo al FOP, programado para julio del presente año, que ascendía a US$47.3 millones, en un primer momento la Asamblea Legislativa redistribuyó fondos de otras instituciones –la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) y la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET)– por un total de US$33,064,904, mediante D. L. nº 715, de 21-VI-2017 (D. L. nº 715/2017), publicado en el D. O. nº 115, tomo 415, de 22-VI-2017. Y luego, para completar el monto requerido, la Asamblea reorientó US $14,354,221, provenientes del pago de obligaciones pendientes con el Estado.

La justificación de la Asamblea Legislativa para haber aprobado dicha partida con una evidente subestimación, es que el pago de los US$230 millones que se necesitaban, se encontraba cubierto por la reforma a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (LEFOP), aprobada por D. L. nº 497, de 29-IX-2016, publicado en el D. O. nº 180, tomo 412, de 29-IX-2016; pero ello, según la autoridad demandada, se obstaculizó por la adopción de la medida cautelar emitida por esta sala en el proceso de Inc. 162-2016 –que suspendió los efectos de tal reforma–. La misma excusa fue mencionada por el Ministro de Hacienda, al señalar que la ineficacia del mecanismo de financiamiento de dicha deuda es atribuible a este tribunal por la medida cautelar aludida.

Dicho alegato es inaceptable porque el pago de la deuda por el FOP es un gasto previsible e ineludible en tanto que ya se había determinado de antemano a cuánto ascendía para el presente año y, además, porque es una obligación establecida, tanto en la LEFOP como en la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, que inevitablemente debía incluirse en el presupuesto general con la suficiente asignación de recursos propios, según las estimaciones y proyecciones de esta deuda previsional (art. 4 LP/2017).

B. En similar situación se encuentra la deuda previsional derivada del IPSFA. El art. 13 LP/2017 reconoce que para 2017 se necesitan US$52 millones para cumplir con esta obligación, pero solo se asignó una partida de US $1,000.00 y, al igual que en el caso anterior, se estableció que posteriormente se harían las transferencias respectivas al identificar fuentes de financiamiento. Sin perjuicio de ello –aunque se trata de un monto inferior al establecido–, se observa que en el Ramo de Hacienda (partida 0700), en la unidad presupuestaria y línea de trabajo “Obligaciones Generales del Estado”, “Clases Pasivas”, existe una asignación de US $14,328,075, entre otros aspectos, “para cubrir déficit previsional del Régimen de Pensiones”. No se omite mencionar que a esta partida se le hizo una asignación presupuestaria por reorientación de fondos por la cantidad de US $14,397,879.

En sus informes, en lugar de justificar los motivos de la subestimación presupuestaria, a pesar de las obligaciones que imponen los principios de universalidad y equilibrio (arts. 226 y 227 Cn., respectivamente), el Ministro de Hacienda y la Asamblea Legislativa se limitaron a reiterar lo señalado en el art. 1 de la Ley del Instituto Previsional de la Fuerza Armada, el cual dispone que ese instituto debe funcionar con recursos propios y que, según su criterio, no es una obligación natural del Estado el financiamiento de estas pensiones.

Este argumento no puede aceptarse. Por un lado, ambas autoridades omiten considerar que de acuerdo con la concepción personalista del Estado, que se adopta en el art. 1 Cn., El Salvador reconoce a la persona humana como el origen y el fin de su actividad, de manera que debe procurar la consecución del bien común. Por otro, tampoco advierten que de conformidad con los arts. 2 inc. 1º y 50 Cn., toda persona tiene derecho a la seguridad social y, como manifestación de ésta, a recibir una pensión por vejez que le permita jubilarse en condiciones de dignidad (sentencias de 23-III-1998, 26-II-2002 y 23-XII-2014, Incs. 4-1997, 19-1998 y 42-2012, respectivamente). Además, aunque es cierto que para el cumplimiento de sus fines, el IPSFA cuenta con recursos propios provenientes de las cotizaciones de sus afiliados, también tiene como fuentes de ingreso las aportaciones ordinarias y extraordinarias del Estado y, asimismo, las aportaciones de organismos del gobierno central y de instituciones oficiales autónomas, esto de conformidad con el art. 82 letras b y c de la Ley del Instituto Previsional de la Fuerza Armada.

La subestimación de este rubro se reitera al considerar que, según la propias cifras del IPSFA, el monto de las pensiones por retiro en este régimen anualmente oscila entre US$35 y 41 millones (por ejemplo, en los años 2013 y 2014, las cantidades pagadas fueron de US$35,750 millones y US$41,768 millones, respectivamente –https://www.ipsfa.com–) y que es un hecho público que el IPSFA tiene en la actualidad desequilibrios presupuestarios.

C. La cobertura presupuestaria para cumplir con las devoluciones de IVA a exportadores y a contribuyentes del ISR, también se encuentra desprovista de recursos suficientes. En la LP/2017, en el Ramo de Hacienda, partida 0700, en la unidad presupuestaria y línea de trabajo “Obligaciones Generales del Estado”, “Devolución IVA a Exportadores”, para efectuar reintegros de crédito fiscal y devoluciones por pago indebido o en exceso a exportadores y otros sujetos pasivos facultados por disposiciones legales, se asignan US$20 millones. Por otra parte, en el mismo Ramo de Hacienda, en la línea de trabajo “Devolución Impuesto Sobre la Renta”, para la liquidación de este tributo se asignan US$13 millones. Ambas asignaciones son insuficientes si se observan los datos que proporciona el BCR con respecto a estas devoluciones en los últimos años, según los cuales el promedio anual para devolución de IVA a exportadores es de US$170 millones, mientras que para la devolución del ISR es aproximadamente de US$29 millones (datos disponibles en http://www.bcr.gob.sv/bcrsite/?cdr=80&lang=es). Aún más, en el caso de las devoluciones en concepto de IVA, los datos del BCR arrojan que al mes de abril de 2017 el gasto ya asciende a US$16.1 millones, lo cual lleva a la razonable conclusión de que lo que falta de la asignación presupuestaria inicial no será suficiente para cubrir las devoluciones por lo que resta del año (http://www.bcr.gob.sv/bcrsite/?cdr=5&lang=es). Incluso, si se parte del proyecto de presupuesto presentado por el MH (disponible en http://www.mh.gob.sv), ambas partidas tienen montos inferiores.

Los argumentos del Ministro de Hacienda para justificar los montos consignados en la LP/2017 para ambas partidas, no son convincentes. En el caso de las devoluciones de IVA a exportadores, adujo que luego de la reforma al art. 76 de la Ley de Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios, aprobada por Decreto Legislativo nº 71, de 29-VII-2015, publicado en el Diario Oficial nº 146, tomo 408, del 14-VIII-2015, se modificó el mecanismo de pago de estas devoluciones por un sistema de “autoacreditación”, por el cual el fisco percibe los ingresos descontando las devoluciones que han sido previamente autorizadas por la Dirección General de Impuestos Internos, lo que implica una disminución en los montos de este gasto. En cuanto al ISR, se dijo que en el año 2011 se modificaron las tablas de retenciones establecidas en la Ley del Impuesto sobre la Renta, por Decreto Legislativo nº 957, de 14-XII-2011, publicado en el Diario Oficial nº 235, tomo 393, de 15-XII-2011, mediante el cual se equipara el impuesto retenido a los contribuyentes con el impuesto computado en el ejercicio fiscal, lo que evita descuentos en exceso y provoca una disminución de los montos a devolver en tal concepto. Aunque esta sala ha constatado los cambios normativos a que se ha referido el funcionario mencionado, lo cierto es que las proyecciones oficiales del gasto que anualmente se realiza en estos rubros demuestran que las asignaciones señaladas son insuficientes.

D. De lo anterior, se concluye que la LP/2017 contraviene los principios presupuestarios de universalidad y equilibrio presupuestario, no así el de unidad."

AL NO HABER INCLUIDO EN EL DOCUMENTO DEL PRESUPUESTO LA TOTALIDAD DE GASTOS QUE SE REALIZARÁN EN EL EJERCICIO FINANCIERO FISCAL DOS MIL DIECISIETE, LA LEY DE PRESUPUESTO, ES INCONSTITUCIONAL POR VULNERAR EL PRINCIPIO PRESUPUESTARIO DE UNIVERSALIDAD

"a. El principio de universalidad exige que todos los ingresos y gastos figuren en el presupuesto general del Estado y, además, sin llevar a cabo compensación entre unos y otros. Sin embargo, como se ha demostrado, en la LP/2017 existen partidas específicas que se han subestimado en cuanto al gasto y que son ineludibles, ya sea porque estaban previstas desde la formulación del presupuesto –como se reconoce en su mismo articulado, para el caso de la deuda previsional con el FOP e IPSFA– o porque ya se tenían proyecciones de su costo a partir de tendencias y resultados de ejercicios presupuestarios anteriores –para el caso de las devoluciones de IVA a exportadores y de ISR–. De esta manera, al no haberse incluido en el documento del presupuesto la totalidad de gastos que se realizarán en el presente ejercicio financiero fiscal, la LP/2017 y sus modificaciones en las partidas identificadas, es inconstitucional por vulnerar el principio presupuestario de universalidad establecido en el art. 227 Cn., y así será declarado en esta sentencia."

EQUILIBRIO NUMÉRICO FICTICIO EN LA LEY DE PRESUPUESTO, GENERA PROBLEMAS DE FINANCIAMIENTO Y LIQUIDEZ PARA CUMPLIR CON LOS COMPROMISOS Y OBLIGACIONES ESTABLECIDAS, VOLVIÉNDOSE  INCONSTITUCIONAL POR TRANSGREDIR EL PRINCIPIO DE EQUILIBRIO

"b. También puede afirmarse que en la LP/2017 existe una infracción al principio de equilibrio presupuestario (art. 226 Cn.), el cual supone que en el presupuesto todos los ingresos deben ser equivalentes a la totalidad de gastos, hasta donde sea compatible con el cumplimiento de los fines del Estado (art. 1 Cn.), para evitar recurrir al endeudamiento público de manera excesiva y fuera de los casos previstos en la Constitución. Aunque en el presupuesto 2017 existe una equivalencia matemática entre ingresos totales –US $4,957,831,280, compuesto por ingresos corrientes, de capital, financiamiento y contribuciones especiales– y gastos totales –US$4,957,831,280, compuesto por gastos corrientes, de capital, aplicaciones financieras y gastos de contribuciones especiales–, se ha corroborado que este no incluye todos los gastos reales e íntegros que deben realizarse en el presente ejercicio financiero fiscal.

Esto permite afirmar: (i) que en la LP/2017 el equilibrio se reduce a una mera coincidencia formal de cifras o paridad numérica, pero que en su contenido presenta un desequilibrio como consecuencia, entre otros aspectos, de partidas con sobreestimación de ingresos; y (ii) que, como consecuencia de este equilibrio numérico ficticio, se generan brechas de financiamiento y problemas de liquidez en el presupuesto para cumplir con compromisos y obligaciones previamente establecidas, lo cual obliga a que el gobierno recurra a diversos instrumentos de deuda –tanto préstamos de organismos financieros multilaterales, como emisión de deuda de corto plazo, principalmente LETES–, o bien a frecuentes modificaciones a la Ley de Presupuesto, previa autorización de la Asamblea Legislativa, por el surgimiento de nuevos ingresos o para la transferencia de recursos de una institución a otra. En tal sentido, se concluye que la LP/2017 y sus modificaciones, específicamente en las partidas indicadas, es inconstitucional por transgredir el principio de equilibrio presupuestario establecido en el art. 226 Cn."

INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN AL PRINCIPIO PRESUPUESTARIO DE UNIDAD, PORQUE  PRESUPUESTO DE ESTE EJERCICIO FINANCIERO FISCAL, SE CONSIGNÓ EN UN DOCUMENTO ÚNICO, DONDE CONSTAN LAS PREVISIONES DE INGRESOS Y EGRESOS PROYECTADAS Y APROBADAS 

"c. Esta sala considera que no existe la violación al principio presupuestario de unidad (art. 227 Cn.) alegada por el ciudadano Anaya Barraza. Este principio se refiere a la forma de presentación del presupuesto general y exige que conste en un solo documento o en un conjunto de documentos, fusionados como un todo orgánico, lo que permite comprobar si se garantiza o no el equilibrio presupuestario, .y permite observar la magnitud del presupuesto y el volumen de las erogaciones. Como puede observarse, a pesar de los vicios de contenido identificados, lo cierto es que el presupuesto de este ejercicio financiero fiscal se consignó en un documento único, donde constan las previsiones de ingresos y egresos proyectadas y aprobadas para el mismo por el Órgano Ejecutivo y Órgano Legislativo, respectivamente. En tal sentido, tal pretensión será desestimada."

ÓRGANOS DEL ESTADO E INSTITUCIONES PÚBLICAS DEBEN TOMAR LAS MEDIDAS NECESARIAS PARA EVITAR LA APROBACIÓN DE GASTOS NO PRIORITARIOS, EXCESIVOS O INJUSTIFICADOS, QUE NO GUARDAN COHERENCIA CON LA SITUACIÓN FISCAL Y FINANCIERA DEL ESTADO

"3. A fin de garantizar un presupuesto equilibrado, tal como lo ordena la Constitución, los Órganos del Estado y demás instituciones públicas deberán tomar las medidas necesarias para evitar la aprobación de gastos no prioritarios, excesivos o injustificados, que no guardan coherencia con la situación fiscal y financiera del Estado, y que impactan negativamente en el equilibrio presupuestario que debe observarse, según el art. 226 Cn."

TRANSFERENCIAS DE RECURSOS A ENTES PRIVADOS COMO ASOCIACIONES Y FUNDACIONES, NO GUARDAN RELACIÓN CON LA FINALIDAD SOCIAL DEL ESTADO

“A". En específico, se advierte que en la LP/2017, las transferencias de recursos a entes privados ascienden aproximadamente a US$5.6 millones, distribuidos entre asociaciones y fundaciones de distinta naturaleza y finalidad, incluyendo entidades que no guardan relación con la finalidad social que justificaría la asignación presupuestaria estatal. Dichas asignaciones resultan inaceptables en el marco de un presupuesto incompleto y desfinanciado, donde no se ha incluido el gasto necesario y suficiente para pagar pensiones y devoluciones de impuestos concretos, lo que inexorablemente comporta recurrir a más deuda pública."

MINISTERIOS O INSTITUCIONES Y HOSPITALES, VINCULADOS CON EL DESARROLLO SOCIAL, LA PERSECUCIÓN DEL DELITO Y LA PROMOCIÓN DE LAS ACCIONES PENALES, SIN RECURSOS PARA CUBRIR SUS GASTOS, NECESIDADES Y FINALIDADES

“Tampoco son coherentes, al considerar las actuales necesidades que presentan algunos ministerios o instituciones vinculadas con el desarrollo social, la persecución del delito y la promoción de las acciones penales, algunas de las cuales incluso han sufrido recortes por motivo de reorientaciones presupuestarias en el presente año. Así, es del conocimiento público, que varios hospitales de la red nacional frecuentemente muestran desabastecimiento de medicamentos y de insumos médico-quirúrgicos para la atención de pacientes de diversas áreas y especialidades; que escuelas públicas se encuentran a esta fecha sin recursos para adquisición de materiales didácticos, reparaciones urgentes a infraestructura, pago de salarios y de proveedores.

De igual manera, como reiteradamente ha manifestado su titular, la Fiscalía General de la República carece de recursos suficientes para cubrir gastos operativos y con ello cumplir sus obligaciones constitucionales, algunas de ellas derivadas de sentencias pronunciadas por este tribunal. Por otra parte, algunas de las referidas circunstancias de desabastecimiento en salud han sido reclamadas judicialmente ante este mismo tribunal en diferentes procesos de amparo y hábeas corpus, relativos a pacientes que reclaman desatenciones a sus enfermedades de insuficiencia renal, hemofilia, VIH, entre otros.”

ÓRGANO EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO ESTÁN INHABILITADOS PARA REALIZAR TRANSFERENCIAS DE RECURSOS PÚBLICOS A ENTES PRIVADOS, PARTICULARMENTE A AQUELLOS QUE TIENEN VÍNCULO MATERIAL CON PARTIDOS POLÍTICOS Y GRUPOS AFINES, Y CON FUNCIONARIOS PÚBLICOS

"Dado que tales asignaciones contribuyen al desequilibrio presupuestario y con ello se contradice el art. 226 Cn., el Ejecutivo y el Legislativo quedan inhabilitados para realizar transferencias de recursos públicos a entes privados, particularmente a aquellos que tienen vínculo material con partidos políticos y grupos afines, y con funcionarios públicos o sus parientes; salvo en aquellos casos estrictamente necesarios y justificados, y siempre que las actividades de tales entes privados estén relacionadas directamente con los fines sociales del Estado (art. 1 inc. 3º Cn.), y sujetas a rendición de cuentas y fiscalización del órgano correspondiente."

AUMENTO INJUSTIFICADO Y PROGRESIVO DE LA PLANILLA DE PERSONAL EN EL SECTOR PÚBLICO Y DE LA MAGNITUD DE LA CARGA PRESUPUESTARIA

"B. Por otro lado, se advierte un aumento injustificado y progresivo de la planilla de personal en el sector público y de la magnitud de la carga presupuestaria que implica, lo cual influye en el desequilibrio del presupuesto de cada año, en detrimento de la cobertura a la que el Estado está obligado en las áreas sociales fundamentales. Según los datos proporcionados por el Ministro de Hacienda, en comparación con el presupuesto 2016, en el del 2017 existe un aumento del gasto en remuneraciones de US $49.3 millones. También, según los datos disponibles (www.transparenciafiscal.gob.sv), puede analizarse el consolidado de plazas a tiempo completo que se registra en el gobierno central desde el año 2008 al 2017 –esto es, el total de plazas tanto por ley de salarios como por contrato–, donde se advierte que en el lapso de esos nueve años se crearon 29,644 plazas (de 97,755 en el 2008 se subió a 127,399 en el 2017), lo que implicó un aumento del gasto de US$752.7 millones (de US $1,036.5 millones en 2008, se pasó a US $1,789.2 millones en 2017).

También el incremento de plazas a tiempo completo en algunos ministerios e instituciones, tanto del gobierno central, empresas públicas como descentralizadas contribuye al desequilibrio fiscal. Los datos oficiales disponibles indican, por ejemplo, que en el período 2008-2017, la Presidencia de la República ha tenido un aumento de 1,870 nuevas plazas con un gasto adicional de más de US$21 millones (www.transparenciafiscal.gob.sv), sin que dicho incremento de personal se justifique y muestre mejores resultados en la gestión pública.

Ante este panorama de incremento de plazas en el sector público que, a su vez, aumenta el gasto y debilita los recursos del Estado que deberían destinarse a otros rubros prioritarios, diferentes organismos internacionales han manifestado que el gasto en remuneraciones del país es alto. La media del gasto en este rubro en países con similar nivel de desarrollo es del 7.6% del PIB, comparado con más del 9% del PIB de El Salvador –esto hasta el año 2014–. Incluso, se ha explicado que, en relación con los gastos totales, el monto de remuneraciones en El Salvador supera la media observada en Centroamérica, lo cual no refleja necesariamente una mejora en la oferta de servicios del sector público, pero sí una brecha importante con respecto a los salarios en el sector privado (Fondo Monetario Internacional –FMI–, “Gastos en Salarios Gubernamentales: Análisis y Desafíos”, 2016, http://www.mh.gob.sv)."

MEDIDAS QUE DEBEN TOMAR EL CONSEJO DE MINISTROS, EL MINISTERIO DE HACIENDA Y LA ASAMBLEA LEGISLATIVA, AL COMPROBARSE LA OBSTACULIZACIÓN A  LA ESTABILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

"Todo lo anterior obstaculiza seriamente la estabilidad de las finanzas públicas e impacta en el equilibrio presupuestario que establece el art. 226 Cn., por lo que deben adoptarse medidas para corregir esta infracción constitucional. Para tal fin, tanto el Consejo de Ministros como el Ministerio de Hacienda y la Asamblea Legislativa, deberán, a partir de la emisión de esta sentencia: (i) suspender la creación de nuevas plazas y de nuevas contrataciones en las instituciones que componen el sector público –con la excepción de aquellas que fueren necesarias para áreas sociales estratégicas, como en los ramos de educación y salud; las áreas de justicia y seguridad pública; o para afrontar situaciones de emergencias ineludibles–; (ii) circunscribir el ingreso de nuevos servidores a la carrera administrativa del Estado a aquellos casos en que se deba reemplazar a los funcionarios, empleados y trabajadores que cesan en sus _.funciones públicas, siempre que fuere estrictamente necesario reemplazarlos; (iii) suspender los aumentos salariales para las plazas y contratos de funcionarios públicos y jefaturas en las instituciones del sector público; (iv) suspender el otorgamiento de nuevas compensaciones adicionales a los salarios que se devengan, como las bonificaciones y retribuciones en especie de cualquier tipo, a los _.funcionarios y jefaturas de las distintas dependencias del Estado; (v) suprimir la compra de equipos y bienes suntuarios, o de uso no prioritario en la Administración pública, tales como la adquisición de vehículos de lujo y la innecesaria renovación de la flota vehicular; (vi) garantizar un uso racional y limitado de los fondos públicos para viajes y los correspondientes viáticos por actividades en el extranjero; y (vii) limitar a lo estrictamente necesario, los gastos en publicidad de las distintas instituciones del Estado; entre otras medidas que deberán tomarse para lograr el equilibrio presupuestario.

En cuanto a la contratación de personal se deberá garantizar que, cuando fuere estrictamente necesario, dentro de los límites señalados por esta sentencia, ello responda a los criterios de mérito y aptitud profesional y laboral, tal como lo ordena la Constitución (art. 219), y no a intereses políticos de militancia partidaria o de parentesco con los funcionarios públicos.

C. Por otro lado, la Asamblea Legislativa también deberá revisar el gasto en remuneraciones de ciertos grupos de servidores públicos que se traducen en incrementos periódicos desproporcionados, estipulados en escalafones. La razón de lo anterior es que, aunque son reivindicaciones laborales, en términos presupuestarios los escalafones constituyen cargas adicionales al gasto corriente del Estado y al presupuesto de las instituciones públicas, los cuales deben cumplirse obligatoriamente por estar establecidos en leyes formales y constituir, por tanto, rigideces de gasto.

Particularmente, desde la perspectiva del principio de igualdad, art. 3 Cn., todos los servidores públicos beneficiados con escalafón deben mantenerlo en una proporción relativamente constante, que no genere distorsiones entre un sector laboral y otro, ni presiones fiscales desproporcionadas. Esa relación constante e igualitaria entre los servidores públicos de las distintas instituciones, también debe ser verificado por los diferentes órganos del Estado, de manera que, sin violentar el contenido esencial de los derechos laborales, se mantenga la racionalidad, austeridad y equilibrio presupuestario exigidos por la Ley Suprema."

ÓRGANOS E INSTITUCIONES DE GOBIERNO DEBERÁN ABSTENERSE DE REALIZAR GASTOS EN NUEVOS CONTRATOS DE SEGUROS MÉDICO-HOSPITALARIOS PARA SUS FUNCIONARIOS Y JEFATURAS; O EN SU DEFECTO, BUSCAR ALTERNATIVAS PRESUPUESTARIAS RAZONABLES

"D. Se advierte que tanto los órganos fundamentales de gobierno –Ejecutivo, Legislativo y Judicial–, como otros órganos e instituciones del Estado, destinan cada año cuantiosas cantidades de dinero para pagar seguros médico-hospitalario para sus funcionarios y jefaturas, lo cual representa una carga considerable al presupuesto del Estado. Dicha situación incide en el desfinanciamiento del presupuesto general y en la difícil situación de la red nacional de salud a la que tiene que enfrentarse cotidianamente la gran mayoría de la población que no forma parte del sector público o los empleados que no gozan de tales beneficios.

Por tanto, los órganos e instituciones de gobierno deberán abstenerse de realizar gastos en nuevos contratos de seguros médico-hospitalarios para sus funcionarios y jefaturas; o en su defecto, buscar alternativas presupuestarias razonables, como establecer un sistema que permita una responsabilidad compartida en el gasto, con fondos estatales y pagos parciales mayoritarios de las primas, realizados por los mismos beneficiados; todo de tal manera que guarde coherencia con el financiamiento equilibrado del presupuesto general."

EFECTOS DE LA SENTENCIA ESTIMATORIA

"VIII. Se explicarán en este apartado los efectos de la presente sentencia. Aunque por regla general la consecuencia de una declaratoria de inconstitucionalidad consiste en la expulsión del objeto de control que contraríe la Constitución a partir del momento en que la sentencia es notificada, este tribunal tiene la facultad de modular los efectos de sus decisiones por ser una función inherente a su actividad jurisdiccional, pudiendo usar para ello los mecanismos que desarrolla la doctrina y la jurisprudencia constitucional (entre otras, sentencias de 13-I-2010, 5-VI-2012 y 8-VI-2015, Incs. 130-2007, 23-2012 y 25-2013, respectivamente).

1. Respecto a los vicios de contenido advertidos en la LP/2017 por vulneración a los principios de universalidad y equilibrio presupuestario, la declaratoria de inconstitucionalidad involucra a la totalidad del presupuesto, originada por el desfinanciamiento de las partidas específicas en que dicho vicio ha sido constatado, es decir, las relativas: (i) al gasto para el pago de la deuda con el FOP, incluyendo el art. 4 LP/2017 y las redistribuciones o reasignaciones realizadas en el transcurso de este año; (ii) al gasto para el pago de pensiones del IPSFA, incluyendo el art. 13 LP/2017, y las redistribuciones o reasignaciones realizadas en el transcurso de este año; (iii) al gasto para devoluciones de IVA a exportadores; y (iv) al gasto para devoluciones de ISR.

2. Dado que el presupuesto 2017 ya se encuentra en ejecución, y que la invalidación inmediata del presupuesto podría producir efectos perjudiciales mayores a la situación financiera y fiscal del país, esta sala considera pertinente diferir los efectos de la presente sentencia, en el sentido que la Asamblea Legislativa deberá realizar las reformas y adecuaciones necesarias para cumplir con lo establecido en los arts. 226 y 227 Cn. y corregir las violaciones constitucionales constatadas, a más tardar el día 31 de octubre de 2017.

3. Para futuros presupuestos, a partir del año 2018, tanto el Órgano Ejecutivo como la Asamblea Legislativa deberán garantizar que la preparación y aprobación del presupuesto respeten los principios de universalidad y equilibrio presupuestario previstos en la Constitución, según los recursos disponibles del Estado, atendiendo prioritariamente las necesidades que demanda la consecución de los fines fundamentales del Estado (art. 1 Cn.), entre ellos, la salud, educación, seguridad pública, el bienestar económico, el bien común y la justicia social.

4. Una vez que la Asamblea Legislativa realice las adecuaciones y modificaciones respectivas a la LP/2017 que se han detallado en esta sentencia, la Corte de Cuentas de la República deberá ejercer eficazmente su atribución de fiscalizar la ejecución del Presupuesto según lo establece el art. 195 Cn., debiendo informar periódicamente a esta sala sobre el estado y avances de dicha ejecución para el presente ejercicio financiero fiscal."