MINISTERIO DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL
ES FUNCIÓN DE LA DIRECCIÓN DE INSPECCIÓN DE TRABAJO VELAR POR EL CUMPLIMIENTO DE LAS DISPOSICIONES LEGALES DE TRABAJO Y DE LAS NORMAS RELATIVAS A LA HIGIENE Y SEGURIDAD OCUPACIONAL
“iii. Precisadas las posiciones jurídicas de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
a) Es función de la Dirección de Inspección de Trabajo velar por el cumplimiento de las disposiciones legales de trabajo y de las normas relativas a la higiene y seguridad ocupacional, ello, según el artículo 34 de la LOFSTPS.”
TIPOS DE INSPECCIONES REALIZADAS POR EL MINISTERIO DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL
“Para tal cometido se realizan diversas actividades, entre ellas, las denominadas “inspecciones”, las cuales, según la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social, son de dos tipos: la inspección programada y la inspección especial o no programada, llevándose a cabo la segunda en casos concretos de conformidad a los artículos 41 y 43 de la LOFSTPS.
Tales inspecciones son realizadas por los inspectores de trabajo de la Dirección General de Inspección de Trabajo, cuyas funciones y obligaciones están delimitadas en los artículos 38 y 39 de la LOFSTPS, respectivamente.”
PROCEDIMIENTO DE LA INSPECCIÓN DE TRABAJO
“b) Resulta de suma importancia analizar la actividad inspectora en el procedimiento administrativo que nos ocupa y verificar si el mismo se ha llevado a cabo con apego a la ley y, como consecuencia de ello, determinar si ha existido la transgresión de los artículos 47 al 54 de la LOFSTPS que alega la parte demandante.
De acuerdo a la normativa que nos concierne, específicamente, los artículos 47 al 54 de la LOFSTPS, ante la solicitud de una inspección –la cual debe reunir los requisitos mínimos del artículo de la 44 LOFSTPS–, el Departamento de Inspección de Industria y Comercio de la Dirección General de Inspección, deberá proceder a constatar los hechos que se denuncien y para ello, realizar la actividad de inspección de trabajo, a través de sus inspectores.
Pues bien, conforme con la LOFSTPS, la inspección debe llevarse a cabo con la participación de los empleadores, los trabajadores o sus representantes, y de no encontrarse el empleador al momento de la inspección, intervendrá el personal de mayor nivel, a fin que preste las facilidades para la realización de la visita.
Para llevar a cabo dicha actividad el inspector tiene el deber, entre otros, de llevar consigo los textos legales pertinentes para suministrar a las partes la base legal de sus actuaciones –como parte de la función preventiva– (artículo 48 de la LOFSTPS). Así, constituido en el lugar, el inspector debe reunirse con las partes que intervienen para examinar de forma conjunta las medidas destinadas a subsanar las infracciones que a su juicio existan y se han constatado.
La LOFSTPS establece en el artículo 50 que “Al término de la visita, el inspector redactará el acta respectiva en el lugar de trabajo donde aquella se llevó a cabo haciendo constar los hechos verificados y las alegaciones de las partes y el o los plazos dentro del cual o los cuales, deban subsanarse las infracciones constatadas, debiendo consignar, en su caso, las objeciones que se hubieren formulado. El inspector está facultado para fijar plazos diferenciados, de acuerdo a la naturaleza de las infracciones. Estos plazos y el o los referidos en el inciso anterior, no deberán exceder de quince días hábiles. Con el consentimiento expreso de la parte que deba cumplir, dicho período podrá ser menor. El acta será suscrita por las partes que hubieren intervenido en la diligencia. La negativa de cualquiera de ellas a firmar el acta, no la invalida, debiendo en este caso el inspector dejar constancia del hecho. Tratándose de la inspección a que se refiere el Art. 46, el inspector consignará las recomendaciones que correspondan” (el subrayado es propio).”
PROCEDIMIENTO DE LA REINSPECCIÓN DE TRABAJO
“Al día siguiente de la visita, el inspector deberá elevar lo actuado a la autoridad correspondiente; sin embargo, en caso de fijarse plazo, se llevará a cabo una reinspección a fin de verificar si se han subsanado las infracciones u observaciones advertidas en la primera visita. De dicha reinspección se levantará acta y se remitirá a la autoridad superior para la imposición de la sanción que corresponda (artículo 54 de la LOFSTPS).
En este punto debe precisarse que las diligencias de inspección pueden ser obstaculizadas, hecho que el legislador ha previsto y sanciona. Concretamente, el artículo 59 de la LOFSTPS establece: “La obstrucción de la diligencias de inspección, así como los actos que tiendan a impedirla o desnaturalizarla, serán sancionados con una multa que oscilará entre los quinientos hasta los cinco mil colones, según la gravedad del caso y sin perjuicio de la responsabilidad penal a que hubiere lugar... “
La sanción que se diere producto de la obstrucción de la inspección, se impondrá conforme al procedimiento establecido en los artículos 628 al 631 del Código de Trabajo.”
LAS ACTAS DE INSPECCIÓN SE CONSIDERAN COMO RELACIONES EXACTAS Y VERDADERAS, EN TANTO NO SE DEMUESTRE SU INEXACTITUD O FALSEDAD
“c) En el caso que nos ocupa, del expediente administrativo referencia 8875-IC-10- 11 se extrae que el trece de octubre de dos mil once se formuló la solicitud de inspección especial, ante el Departamento de Inspección de Industria y Comercio de la Dirección General de Inspección de Trabajo, por parte del señor Alex Sigfrido Del C. V., a fin de determinar si existía adeudo de salario por parte de ISE, S.A. DE C.V., a su favor, respecto de los períodos del dieciséis al veintiséis de septiembre de dos mil once, y para verificar los descuentos realizados en concepto de seguro de vida, correspondiente a los meses de enero de dos mil diez hasta septiembre de dos mil once.
Es así que el treinta y uno de octubre de dos mil once, el inspector de trabajo Marvin Alejandro A. G., se personó al lugar señalado en la solicitud, que corresponde al número [...], sobre avenida las [...] de la Colonia [...], San Salvador.
En dicho lugar levantó un “informe de visita”, suscribiéndolo su persona y el señor Fernando M., a quien identificó como “capacitador” y quien firmó en el espacio designado para el representante patronal.
Dentro del documento se hizo constar en la parte denominada “resultado de visita”, lo siguiente: “se deja cita para el día jueves tres de noviembre de 2011 se cita en puerta dos, segundo nivel oficinas del Ministerio de trabajo a las 8:00 am” (folio 2 del expediente administrativo).
Asimismo, esta Sala advierte que en el documento de referencia se encuentra sin llenar los espacios destinados a la identificación del centro de trabajo, el patrono y las observaciones.
Posteriormente, en fecha ocho de noviembre de dos mil once, se realizó una segunda visita en el centro de trabajo de ISE, S.A. DE C.V. en la dirección antes mencionada, según consta en documento agregado a folio 3 del expediente judicial.
En el “informe de visita” respectivo se hizo constar el objeto de visita y el nombre del inspector facultado, siendo nuevamente el señor A. G.
En esta oportunidad se determinó que la persona que atendió la visita fue la señora E. M. R., en calidad de encargada del Departamento de Recursos Humanos, consignándose en el apartado “resultado de visita” lo siguiente: “se deja segundo citatorio y último para el día 10 de noviembre de 2011 a las 8.00 am en las, oficinas del sector poniente en puerta dos, segundo nivel, edificio Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Favor presentarse so pena de entenderse por obstruida la diligencia art. 59 LOFSTPS”.
En el apartado “observaciones” se plasmó: “Favor presentar: *comprobantes de pago del período de salario reclamado, *comprobante de último día de trabajo, * planillas de salario de enero a septiembre de 2011 en donde conste descuentos del trabajador”. (folio 3 del expediente administrativo)
Autónomamente, a folios 4 y 5 del expediente administrativo, consta un informe de fecha diecisiete de noviembre de dos mil once, dirigido a la licenciada Cristina Erizet G., Supervisora del Sector Poniente, suscrito por el Inspector de Trabajo Marvin Alejandro A. En este el inspector refiere que en la primera de sus visitas, el treinta y uno de octubre de dos mil once no había nadie que desempeñara el cargo de Jefe de Recursos Humanos, pero fue atendido por el señor Fernando M. quien le informó que sí se adeudaban los días reclamados por el señor Del C. V. y que, respecto al seguro de vida, no podía mostrar ninguna planilla por órdenes del contador de la sociedad y quien podía dar dicha documentación era el apoderado respectivo. En razón de ello, el inspector optó por dejar un citatorio. Continúa explicando el inspector que en la segunda ocasión, el ocho de noviembre de dos mil once, fue atendido por la encargada del Departamento de Recursos Humanos, pero esta persona le manifestó que no podía entregar la información solicitada sino que sería el apoderado de la sociedad, quien lo haría.
El anterior informe dio lugar al procedimiento administrativo sancionador ante el Departamento de Inspección de Industria y Comercio de la Dirección General de Inspección de Trabajo, el cual concluyó con la resolución de las ocho horas con cuarenta y cinco minutos del tres de febrero de dos mil doce –el primero de los actos ahora impugnados–, mediante la cual se impuso a la sociedad impetrante la multa de cuatrocientos dólares de los Estados Unidos de América por la infracción cometida al artículo 59 de la LOFSTPS, por haber obstruido la realización de inspección a un funcionario del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
d) Precisados los hechos del procedimiento administrativo, esta Sala advierte, en relación a la prueba producida en el mismo para sostener la responsabilidad infractora de la demandante, una serie de insuficiencias formales y sustanciales.
Como se ha señalado supra, el artículo 50 de la LOFSTPS establece que deberá redactarse un acta al término de la visita de inspección. Así, las actas de inspección constituyen los documentos mediante los cuales el inspector de trabajo, una vez ha concluido la visita de inspección, comprueba la situación en que se encuentra el centro de trabajo, gozando su contenido de presunción de veracidad.
Es por esto que la misma LOFSTPS ha establecido que los hechos contenidos en las actas de inspección se consideran como relaciones exactas y verdaderas, en tanto no se demuestre su inexactitud o falsedad (artículo 51 de la LOFSTPS).”
EL INSPECTOR DEBERÁ HACER CONSTAR EN UN ACTA LOS HECHOS VERIFICADOS Y LAS ALEGACIONES DE LAS PARTES, ADEMÁS DE ESTABLECER EL PLAZO DENTRO DEL CUAL DEBAN SUBSANARSE LAS INFRACCIONES CONSTATADAS
“En este punto esta Sala debe reafirmar que como requisito mínimo exigido por la ley, el inspector deberá hacer constar en un acta los hechos verificados y las alegaciones de las partes, además de establecer el plazo dentro del cual deban subsanarse las infracciones constatadas.
En el caso que nos ocupa, el inspector de trabajo no levantó las actas pertinentes para documentar las visitas hechas en el centro de trabajo de la sociedad demandante, de conformidad con lo establecido en los artículos 50 y 54 de la LOFSTPS, y como consecuencia de ello, no existe relación de los hechos precisados por el inspector en el informe de fecha diecisiete de noviembre de dos mil once."
LOS DOCUMENTOS IDENTIFICADOS COMO INFORMES DE VISITA NO PUEDEN SER CONSIDERADOS COMO ACTAS DE INSPECCIÓN, POR NO REUNIR LOS REQUISITOS MÍNIMOS RESPECTO LA COMPROBACIÓN DE LOS HECHOS DENUNCIADOS
"Ahora bien, los documentos identificados como “informes de visita” (folios 2 y 3 del expediente administrativo) no pueden ser considerados como actas de inspección, ya que los mismos no reúnen los requisitos mínimos respecto la comprobación de los hechos denunciados.
El primer informe se limita a indicar la dirección, el motivo de la visita, la identificación de los comparecientes y el establecimiento de un citatorio obviando, en todo caso, la relación de hechos que fueron constatados por parte del inspector, así como las supuestas alegaciones o declaraciones que pudo haber manifestado la persona que atendió la diligencia.
De igual manera, en el segundo informe se omite relacionar elementos fácticos para determinar la posible comisión de la infracción establecida en el artículo 59 de la LOFSTPS."
EL INSPECTOR DEBE HACER CONSTAR LOS HECHOS DE LA VISITA DE INSPECCIÓN EN UN ACTA Y NO EN UN INFORME AUTONOMO, SIN RESPALDO DE UN ACTA DE INSPECCIÓN
"En síntesis, los informes de referencia no permiten determinar cuáles fueron los pormenores de las diligencias, por carecer de relación de hechos que puedan ser valorados y adecuados a una conducta establecida previamente por el legislador, como infracción administrativa.
Por otra parte, en cuanto al hecho que el inspector de trabajo Marvin Alejandro Á. G. redactó un informe en el que consignó la relación fáctica de lo que acaeció en las respectivas visitas de inspección, y la configuración de la infracción administrativa de obstrucción de la diligencia de inspección (artículo 59 de la LOFSTPS), deben realizarse las siguientes consideraciones.
El artículo 39 letra c) de la LOFSTPS establece como obligación de los inspectores de trabajo “verificar el cumplimiento de las disposiciones legales en materia laboral y consignar los resultados de la misma en el acta respectiva”.
De tal manera que al realizar una confrontación entre el contenido de la norma, respecto al procedimiento para llevar a cabo la inspección, y las actuaciones que obran en el expediente, se advierte que el referido inspector no hizo constar los hechos atribuidos a la sociedad actora en el acta de inspección que la ley ordena, sino que, de manera posterior, sin que conste que fue levantado en el lugar de los hechos ni en la presencia de los sujetos interesados, elaboró un informe autónomo (sin el respaldo de un acta de inspección) en el que atribuyó a la sociedad actora una conducta prohibida, misma que no consta en ningún acta.”
EL ACTA DE INSPECCIÓN DEBE CONTENER DETALLADAMENTE LOS HECHOS ACAECIDOS, QUE SON BASE DE LA COMISIÓN DE LA INFRACCIÓN
“e) A partir de lo expuesto en el apartado anterior, es evidente que el inspector de trabajo Marvin Alejandro A., incumplió el procedimiento para realizar las diligencias de inspección, hecho que incidió en la determinación de la responsabilidad infractora de la sociedad demandante, puesto que esta fue sancionada sin existir un acta de inspección en la que se constataran detalladamente los hechos acaecidos, base de la comisión de la infracción.
El art. 50 LOFSTPS regula el contenido que debe tener el acta en la que se hace constar la inspección: (i) los hechos verificados por el inspector in situé; (ii) las alegaciones de las partes; (iii) el plazo dentro del cual deban subsanarse las infracciones constatadas, y (iv) las objeciones que se hubieren formulado.
De esta manera el acta permite identificar, entre otros, quién constató los datos que en ella se plasman, facilita el derecho de defensa e identifica puntualmente cualquier observación que se hiciere durante la inspección, al igual que las acciones realizadas para superarla.”
EL INFORME SIN EL RESPALDO DE UN ACTA NO PUEDE PROPORCIONAR ELEMENTOS PROBATORIOS VERIFICABLES, PORQUE NO SE REDACTA DE INMEDIATO Y EN EL LUGAR DE LA INSPECCIÓN COMO DEBE SER CON EL ACTA DE INSPECCIÓN
“En este punto resulta importante relacionar que las autoridades demandadas han afirmado, respecto del informe, que los hechos contenidos en el mismo, conforme con el artículo 51 inciso 1° de la LOFSTPS, son “relaciones exactas y verdaderas (...)”.
Al respecto, esta Sala no niega el valor probatorio que en abstracto la mencionada norma jurídica otorga a los informes realizados por los inspectores de trabajo; sin embargo, dicho valor probatorio debe ser concretado en cada caso, analizando el contenido del informe respectivo, ello, a fin de establecer si el mismo contiene los elementos necesarios para establecer, con certeza, la responsabilidad infractora de determinada persona. Es por esto mismo que la parte final de la disposición normativa relacionada establece que los informes se tendrán como relaciones exactas y verdaderas de los hechos en ellos contenidos “en tanto no se demuestre su inexactitud, falsedad o parcialidad”.
En el caso analizado el inspector relaciona en su informe las visitas que realizó con anterioridad, y respecto de los que no levantó acta, que era el documento idóneo para hacer constar los hechos positivos o negativos acaecidos. La falta de estas actas no puede ser suplida por el informe posterior.
Como consecuencia, el informe de fecha diecisiete de noviembre de dos mil once al que hacen referencia las autoridades demandadas, es incompleto pues no contiene una descripción completa de lo acaecido en las visitas realizadas en el centro de trabajo de la sociedad actora, ni consta que se haya brindado la oportunidad de que se expresaren las observaciones posibles del afectado que por ley se viabilizan. Adicionalmente, este documento, autónomamente –es decir, sin el respaldo de un acta– no puede proporcionar elementos probatorios verificables pues no se redactó de inmediato y en el lugar de la inspección como debe ser con el acta de inspección.
En este orden de ideas, la mera invocación del artículo 51 de la LOFSTPS hecha por las autoridades demandadas respecto del valor probatorio del informe relacionado, no constituye argumento válido a partir del cual se pueda tener por establecida la infracción administrativa atribuida a la sociedad actora.
En suma, en el presente caso se trasgredió el procedimiento establecido en los artículos 47 al 54 de la LOFSTPS, ello, dado que el inspector Marvin Alejandro A. no levantó las actas de las inspecciones realizadas el treinta y uno de octubre de dos mil once y el ocho de noviembre de dos mil once, estando obligado a ello conforme con los artículos 50 y 54 de la LOFSTPS. Consecuentemente, este hecho no permite el acceso al medio de prueba idóneo mediante el cual se acredite fehacientemente la conducta atribuida a la parte actora. En consecuencia, los actos administrativos impugnados resultan ilegales al carecer de sustento probatorio.
f) Finalmente, verificada la ilegalidad de los actos impugnados por el motivo señalado, resulta inoficioso continuar con el análisis del tercero de los puntos controvertidos por la parte actora.”