SUPRESIÓN DE PLAZA
LA LEY DE LA CARRERA
ADMINISTRATIVA MUNICIPAL NO CONTEMPLA UN PROCEDIMIENTO A SEGUIR PARA HACER
EFECTIVA DICHA ACCIÓN
“La
parte actora señala que el acto impugnado vulnera los artículos 1, 2, 11, 219,
220 y 222 de la Constitución, por violación a la seguridad jurídica, al derecho
de audiencia, al debido proceso, a la estabilidad de la carrera administrativa;
y la normativa secundaria contenida en los artículos 2, 25, 27, 38, 39, 108 y
109 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado; los artículos
24, 30 números 4 y 7, 34, 57, 72, 80, 81, 85 y 108 del Código Municipal; los
artículos 3 y 30 de la Ley de Servicio Civil, por violación al procedimiento
para la supresión de plazas; y los artículos 53 inciso 3° letra a) y 59 número
8 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal.
Argumentó
la violación a los referidos derechos de la siguiente forma «(...) se advierte que la reseñada supresión
adolece de muchas irregularidades por la forma en cómo (sic) se emitió el
referido acuerdo de supresión, la motivación ilegal que se ha hecho del mismo,
la falta de procedimiento previo a la emisión del referido acuerdo, etc; el
cual notoriamente violenta derechos constitucionales, laborales y
administrativos de mi mandante, ya que no debemos de olvidar que todo acto
administrativo (sobre todo aquellos que traten de despojar de su trabajo a un
empleado), es imperativo que debe de hacerse apegado a la ley; es decir que en
el caso que nos ocupa, previo al acuerdo de supresión de plaza debió de
efectuarse un análisis técnico administrativo (realizado por profesional en la
materia), y un procedimiento legal del cual se infiera que la plaza que se
desempeñaba mi mandante era innecesaria para la municipalidad, y que más que
beneficiar a la misma, ésta representaba una carga económica; aunado a lo
anterior tenía que comprobarse que la referida plaza suprimida ya no está
contemplada en el presupuesto municipal del 2015, y como consecuencia lógica
que la misma en la práctica no se sustituya por otra plaza en la cual
técnicamente solo el nombre cambie, pero que operativamente se desarrollen las
mismas labores, que la que tenía la plaza suprimida (...) toda supresión de
plaza, para que sea legalmente válida debe de reunir los siguientes requisitos;
(sic) a) Que la plaza a suprimir no sea de aquellas que son parte del normal
desarrollo de la Administración Pública; b) Que el análisis técnico administrativo,
que se realice antes de suprimir la plaza que se requiera, determine la
necesariedad o innecesariedad de la misma; c) Que la precitada supresión de
plaza nunca esté condicionada sobre la base de las circunstancias personales
del titular de la administración pública. En conclusión cuando la supresión de
plaza se ha llevado a cabo sin realizar: a) el análisis técnico administrativo
(como sucedió—en el caso en estudio), b) sin que se excluya la plaza a suprimir
del presupuesto municipal del año en vigencia; y c) sin emitir ninguna
motivación legal para realizar la misma, podemos deducir que existió un abuso
de autoridad de parte del demandado, y una ilegalidad en el acuerdo municipal
de supresión de plaza en litigio (...) En esta manifestación de ideas, debo de
dejar claro que si bien es cierto el Concejo Municipal de San Salvador, se encuentra plena y legalmente autorizada por la
ley, para realizar supresiones de plazas (...) no es menos cierto que previo a
dicha supresión no solo debió de seguirse un procedimiento legal, como el
referido en acápite anterior, y que de igual manera debió de tomarse en cuenta
el derecho a la estabilidad laboral
que tiene todos los empleados municipales frente a la libertad de la
municipalidad, de realizar la referida supresión (...)» (folio […]).
En
razón de lo expuesto, como punto principal de la controversia, corresponde
referirse al cumplimiento de ciertos requisitos previos para decidir la
supresión de una plaza asignada a los empleados públicos municipales y, a
partir de ello, pronunciarse sobre el acto administrativo que decidió la
supresión de la plaza de Gestor de Desarrollo Comunitario, en el Departamento
de Participación Ciudadana en la Delegación Distrital Uno, de la Alcaldía
Municipal de San Salvador, asignada a la señora Clelian Verónica V. M.
En
primer lugar, debe tenerse en cuenta que la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal no establece ningún procedimiento especial de supresión de plaza. El
artículo 30 número 7) del Código Municipal refiere que “Son facultades del Concejo: (...) 7. Elaborar y aprobar el Presupuesto
de Ingresos y Egresos del Municipio (...)”
En
la Ley de la Carrera Administrativa Municipal se reconoce el derecho de ingreso
sin concurso a la carrera administrativa municipal para una persona a la que se
le hubiera suprimido la plaza, de conformidad con el artículo 34 número 1) que
señala: “Solamente podrán conferirse
cargos o empleos sin necesidad de concurso en los casos siguientes: 1. Cuando
se trate de personas que habiendo pertenecido a la carrera administrativa
municipal, se hubieren retirado voluntariamente o por supresión de plaza,
siempre que con anterioridad hayan desempeñado satisfactoriamente el mismo
cargo o empleo u otro similar durante un período no menor de dos años y su
retiro no exceda de igual lapso (...)””
DERECHOS
RECONOCIDOS A FAVOR DEL TRABAJADOR
“También
—la referida ley— reconoce ciertos derechos, entre ellos el de reubicación y de
indemnización en caso de supresión de la plaza, según el artículo 53 que dice: “En los casos que a los funcionarios o
empleados de carrera independientemente de su relación jurídico laboral, se les
comunique o notifique la supresión de la plaza o cargo, éstos podrán ser
incorporados a empleos similares o de mayor jerarquía o podrán ser
indemnizados. En el caso de incorporación a cargos similares o de mayor
jerarquía, se requerirá del consentimiento del funcionario o empleado y si éste
no lo diere, deberá ser indemnizado. La indemnización a que se refieren los
incisos anteriores, sólo procederá cuando los funcionarios o empleados de
carrera, cesaren en sus funciones por supresión de plaza o cargo, y tendrán
derecho a recibir una indemnización equivalente al sueldo mensual
correspondiente a dicha plaza o cargo, por cada año o fracción que exceda de
seis meses de servicios prestados (...) Las indemnizaciones a que se refiere
este artículo serán pagadas de manera inmediata y en su totalidad, salvo que
existiere incapacidad financiera de la institución respectiva, en cuyo caso
podrá pagarse, durante el año en que ocurra el hecho, por cuotas mensuales
equivalentes al salario que devengaba el empleado o funcionario y el resto, si
lo hubiere, deberá ser consignado en el presupuesto del año siguiente y pagado
a más tardar en el primer trimestre de dicho año. El cambio de denominación del
cargo o empleo no implica supresión del mismo”.
Así,
el ordenamiento jurídico al que se encuentran sometidas las relaciones
laborales con una municipalidad no señala expresamente cuál es el procedimiento
administrativo que se debe seguir para determinar si una plaza es necesaria o
no para el funcionamiento de la administración municipal, y proceder, en su
caso, a una supresión. Sin embargo, queda clara la opción de reubicación del
empleado municipal. Ante tal vacío, resulta necesario integrar el ordenamiento
administrativo.
La
normativa administrativa que resulta posible invocar como aplicable
analógicamente es el Decreto Legislativo número 471, que contiene la Ley
Temporal de Compensación Económica por Servicios Prestados en el Sector
Público, que prevé el concepto de “innecesariedad
de la plaza” como requisito previo para ser suprimida. No obstante,
contempla el goce de la indemnización correspondiente que está supeditada a la
presentación de la renuncia por parte del trabajador.
Realizando
una integración de tal ley con la Ley de la Carrera Administrativa Municipal,
que prevé como primera opción frente a una supresión la reubicación del
empleado, se debe rescatar el concepto
de “innecesariedad”, quedando a salvo qué debe entenderse por dicho concepto al
estar indeterminado.”
REQUISITOS A
CUMPLIR PARA SU PROCEDENCIA
“Para
completar este concepto necesariamente debe relacionarse con la posibilidad de
financiar las plazas en una institución conforme al Presupuesto General de
Ingresos y Egresos. A partir de ahí, para suprimir una plaza en una institución
municipal, deben cumplirse los siguientes requisitos: a) que no exista
financiamiento, b) que la plaza sea innecesaria por ser una actividad no
regular ni continua del ente administrativo, y c) que se acrediten tales
supuestos por parte de la autoridad que pretenda suprimir la plaza.
Establecidos
los supuestos que dan lugar a la supresión de plaza, corresponde verificar si
los mismos se han cumplido en el presente caso.
El
Concejo Municipal de San Salvador ha justificado su actuación señalando que cumplió
el siguiente procedimiento: «(...) a) Que
mediante nota de fecha veintiocho de agosto de dos mil quince, dirigida al
Licenciado (sic) Jorge Miguel Kattan Readi, Director de Administración de la
Alcaldía de San Salvador, y suscrita por la Licenciada (sic) Gloria María Anaya
Perla, Jefa de la Delegación Distrital 1, en base al reordenamiento y
optimización del recurso humano, hizo de su conocimiento que dentro de la
planilla existen nueve plazas o cargos de Gestor de Desarrollo Comunitario en
el Departamento de Participación Ciudadana, realizando las mismas funciones, de
las cuales una es ocupada por la señora Clelian Verónica V. M.; solicitando a
la vez, que gire instrucciones para que se realice un estudio técnico, sobre la
conveniencia de conservar esas nueve plazas o suprimir una de ellas; b) Que
habiendo girado instrucciones el Director de Administración, según nota de
fecha uno de septiembre de dos mil quince, el Sub Gerente de Talento Humano,
señor Eduardo Enrique P. H., para que realizara un estudio técnico del caso,
que permita hacer eficiente el recurso tanto humano como financiero de la
Delegación Distrital Uno, con la debida recomendación, para determinar si estas
plazas o cargos son necesarias para su continuidad en el Presupuesto (sic) Municipal
(sic) vigente, para el buen funcionamiento del Departamento de Participación
Ciudadana en esa Delegación Distrital; e) Que el día ocho de septiembre de dos
mil quince, la Sub Gerencia de Talento Humano emitió el correspondiente Estudio
(sic) Técnico (sic), en base a lo que dispone el artículo 53 de la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal, el artículo 3 del Código Municipal (...) Todo
ello llevo (sic) a la sub Gerencia del Talento Humano, a recomendar al
Honorable (sic) Concejo Municipal de San Salvador, suprimir la Partida Cuatro plaza número Uno, que se encuentra dentro del
cifrado presupuestario 2015-0100-3-04-06-3461-21-2-200-51101, en consecuencia
abolir la existencia del puesto o plaza, según Formulario (sic) para la
Descripción (sic) de Puesto (sic), con Código (sic) del Cargo (sic) 04-4923, y
nombre del Puesto de Gestor de Desarrollo Comunitario, en el Departamento de
Participación Ciudadana en la Delegación Distrital Uno, el cual en ese momento
era ocupada por la señora Clelian Verónica V. M. (...)» (folios […]).”
PREVIO A LA
RUPTURA DEL VÍNCULO LABORAL, LA INSTITUCIÓN DEBE REALIZAR UN ESFUERZO POR
REUBICAR A SU PERSONAL AL QUE LE SERÁ
SUPRIMIDA LA PLAZA Y EN CASO DE NO SER POSIBLE PROCEDER A SU INDEMNIZACIÓN
“Esta
Sala ha sostenido, en relación con el análisis de la supresión de plazas y la
eventual legalidad de esta figura [verbigracia en la sentencia del veintisiete
de mayo de dos mil quince, referencia 437-2012], “(...) que si bien la norma habilita a la Administración para que pueda
realizar este tipo de actos [suprimir plazas], también es cierto que deja
abierta la posibilidad que esta empleada a la que le fue suprimida la plaza,
pueda ser incorporada a un empleo similar o de mayor jerarquía o podrá ser
indemnizada, en consecuencia, debe de existir una fundamentación en la cual la
autoridad, según el caso, exprese que se intentó cumplir lo establecido en el
artículo 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal”; en este sentido,
es relevante destacar que pese a que existe legalmente la posibilidad que la
municipalidad por razones operativas suprima plazas, esta figura no es el medio
idóneo para despedir personas, sino para mejorar la organización,
funcionamiento y eficiencia de la institución; razón por la cual, previo a la
ruptura del vínculo laboral, la comuna debe realizar un esfuerzo por reubicar a
su personal al que le será suprimida una plaza, y solo en caso de no ser
materialmente posible dicha reubicación, proceder a indemnizarle.”
ACCIÓN DE
SUPRESIÓN DEBERÁ DE OBEDECER A PARÁMETROS OBJETIVOS, OPERATIVOS Y MEDIBLES, CON
MIRAS A HACER EFICIENTE LA OPERACIÓN ORDINARIA DE UNA INSTITUCIÓN
“En
la misma línea, la Sala de lo Constitucional, en el auto de admisión del
proceso de Amparo del ocho de enero del dos mil catorce, referencia 954-2013,
ha sostenido que “(...) en materia de
supresión de plazas,- mientras exista la plaza —entendida en sentido material,
como equivalente a función, y no el simple cambio de denominación— el empleado
o funcionario público no puede ser removido por simples razones de
conveniencia”. Es decir, esta figura jurídica no obedece a la sola
invocación del nombre de supresión de plaza, que produce la ruptura del vínculo
laboral, sino más bien, a los elementos fácticos y materiales previos que la
motivaron, la cual siempre deberá obedecer a parámetros objetivos, operativos y
medibles, con miras a hacer eficiente la operación ordinaria de una
institución, sin perder los elementos necesarios para ejercer la función normal
de ésta; verbigracia, la realización de un estudio financiero y técnico de
necesidad, de reorganización o de eficiencia, o bien, cualquier otro parámetro
objetivo que hiciera soportar dicha decisión.”
ILEGALIDAD DEL
ACTO CUANDO LA INSTITUCIÓN NO REALIZA UN ESTUDIO TÉCNICO Y ORGANIZACIONAL QUE
JUSTIFIQUE LA INNECESARIEDAD DE LA PLAZA
“De
la documentación que el Concejo Municipal de San Salvador presentó se
encuentra, a folio […] del presente proceso, una nota de fecha veintiocho de
agosto de dos mil quince, suscrita por la Jefe de la Delegación Distrital I,
dirigida al Director de Administración, que literalmente dice “(...) le hago del conocimiento que dentro
de dentro de la Planilla existe: 1) una plaza o cargo de Gestor de Desarrollo
Comunitario, Ocupada (sic) por la señora Clelian
Verónica V. M., en el Departamento de Participación Ciudadana, dado que en
ese departamento hay nueve plazas o cargo realizando mismas funciones (...) le
solicito giré instrucciones, para que se realice un estudio técnico, sobre la
conveniencia de conservar una de las nueve plazas o cargos (...)”. Ante esa
petición, el Director de Administración dirigió otra nota el día uno de
septiembre de dos mil quince al Subgerente de Talento Humano (folio […]),
solicitándole realizar un estudio técnico para determinar si esa plaza era
necesaria para su continuidad en el Departamento de Participación Ciudadana.
El
Subgerente de Talento Humano dirigió al Director de Administración, una nota en
la cual se plasmó lo siguiente “De las
funciones antes enumeradas propias del cargo existen nueve plazas que realizan
las mismas funciones, lo cual contraria (sic) el principio de una
administración eficiente, transparente y que genera como consecuencia la
limitación financiera para sufragar gastos en proyectos de obras sociales que
constituyen una necesidad primaria en favor de la comunidad tributarte. Por los
considerandos anteriores, se conviene recomendar al Honorable (sic) Concejo de
San Salvador, Suprimir (sic) la Partida número cuatro PLAZA número UNO, que se
encuentra dentro del cifrado 2015-0100-3-04-06-3461-21-2-200-51101,
consecuentemente también abolir la existencia del puesto o plaza, según el
Formulario para Descripción de Puesto, con código del Cargo 04-4923, y Nombre
del Puesto Gestor de Desarrollo Comunitario, en el Departamento de
Participación Ciudadana en la Delegación Distrital Uno, la cual es ocupada por
la señora CLELIAN VERONICA (sic) V. M., con un salario anual de CINCO MIL
TRESCIENTOS VEINTE 100/81 DÓLARES (US$5,320.81) de los Estados Unidos de
América” (folios […]) .
Posteriormente,
el Concejo Municipal de San Salvador, en sesión celebrada el día veintinueve de
septiembre de dos mil quince, tomó el acuerdo número doce punto siete, que
literalmente dice: «(...) La actual
administración en aras de potenciar los recursos humanos y financieros del
Municipio de San Salvador, ha realizado un estudio de las funciones
organizativas, así como de los gastos que ellas causan, determinándose exceso
en la carga financiera en planilla y duplicidad en las funciones de algunas
plazas en el departamento de PARTICIPACIÓN CIUDADANA DELEGACIÓN DISTRITAL I,
haciéndose de extrema necesidad efectuar una reingeniería organizativa y de
funciones, sin que esto cause detrimento a la calidad del servicio que se
presta, y que el ahorro contribuya a las finanzas Municipales, lo cual va en la
búsqueda de entregar calidad de servicios a los ciudadanos (...) El Concejo, en
aras de hacer eficiente los recursos y servicios que presta, ha decidido que la
carga financiera sea potenciada a realizar mejores proyectos y servicios, lo
que se traduce en inversión para el desarrollo Municipal y disminuir la carga
financiera en gasto corriente (...) Encontrándose dentro de las consideraciones
hechas la plaza de GESTOR DE DESARROLLO COMUNITARIO en el departamento de
Participación Ciudadana en la Delegación Distrital I, ocupada por la señora
CLELIAN VERONICA (sic) V. M., siendo improponible su reubicación, se decide
suprimir la plaza y a indemnizar conforme a la ley (...)» (folio […]).
En
el acuerdo de supresión relacionado, la autoridad demandada mencionó como
motivo para justificar la supresión de la plaza que realizó un estudio sobre
las funciones organizativas y sobre los gastos que ellas causan, y como
resultado determinó un exceso en la carga financiera en planilla y una
duplicidad en las funciones. Ahora bien, se advierte que lo que sirvió de base
para tal justificación fue la nota emitida por el Subgerente de Talento Humano,
mencionada anteriormente, agregada a folios […] del presente proceso.
No
obstante que el Concejo Municipal presentó la documentación relacionada, omitió
acreditar que las labores asignadas a la plaza de gestor de desarrollo
comunitario son actividades temporales, irregulares e innecesarias dentro del
municipio y, además, que carecen de financiamiento. Elementos indispensables
para fundamentar una supresión de plaza.
Tal
como se ha preestablecido en esta sentencia, para suprimir una plaza en una
institución municipal deben cumplirse los siguientes requisitos: a) que no
exista financiamiento, b) que la plaza sea innecesaria por ser una actividad no
regular ni continua del ente administrativo, c) que se formalizaron gestiones
de reubicación del empleado, y c) que se acrediten tales supuestos por parte de
la autoridad que pretenda suprimir la plaza.
En
razón de lo expuesto, la supresión de la plaza de gestor de desarrollo
comunitario del Departamento de Participación Ciudadana en la Delegación
Distrital I, asignada a la señora Clelian Verónica V. M., no se encuentra
respaldada en un estudio técnico en el que se hayan comprobado que las labores
asignadas a dicha plaza son actividades temporales, irregulares e innecesarias
dentro del municipio, tampoco consta procedimiento alguno de respaldo que
constate que, se hayan realizado las gestiones pertinentes para reubicarla
dentro de la estructura organizativa municipal y, además, que se carece de
financiamiento para sostenerla.
El
Concejo Municipal de San Salvador pretende justificar su actuación bajo el
argumento de potenciar los recursos humanos, realizar una reingeniería
organizativa y de funciones, y generar ahorros y mejorar sus finanzas, sin
embargo, no presenta la documentación idónea ni pertinente que sustente dichos
argumentos; y es que el hecho de referirse a los costos de funcionamiento o que
existen plazas innecesarias —que es lo
que se expresa en el referido acuerdo— no es suficiente para justificar la
supresión de la plaza de la demandante, puesto que no se relaciona ni presenta
algún estudio sobre la organización administrativa de la comuna que evidencie
que con la supresión de la plaza se solventaría el problema presupuestario.
Tampoco se ha dejado constancia que se practicaron evaluaciones de desempeño
para reubicar a la señora V. M. en otra dependencia del municipio. Desde otro
punto de vista, debe señalarse que en este caso no se presentó documentación
alguna que demuestre y justifique la innecesaridad de la plaza, por no haberse
efectuado un estudio técnico organizacional y funcional. Debe recordarse que la
acreditación documental del cumplimiento de tales requisitos es condición
necesaria para la emisión legal del acto administrativo.
En
consecuencia, en el presente caso, la autoridad demandada emitió el acuerdo
impugnado sin demostrar la existencia de los hechos –principio de carga de la prueba u objetividad– que habilitan el
ejercicio de la potestad de supresión de la plaza que ocupaba la parte actora,
ello, según los artículos 321 del Código Procesal Civil y Mercantil y 30 número
7 del Código Municipal. Por tanto, el acto impugnado es ilegal.
V.
Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde
pronunciarse sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
El
artículo 32 inciso final de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
establece: “Cuando en la sentencia se
declare la ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su
caso, las providencias pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho
violado”.
En
ese sentido, en virtud que la parte actora fue separada de su cargo sin que la
autoridad demandada respetara el procedimiento legalmente establecido y, por
ello, el acto es ilegal, la medida para restablecer el derecho violado deberá
contemplar: a) el reinstalo de la señora Clelian Verónica V. M. en la plaza de
Gestor de Desarrollo Comunitario que ocupaba en el Departamento de
Participación Ciudadana, Delegación Distrital I, o en otro de igual nivel o
categoría, y b) el pago de los salarios que dejó de percibir.
De
conformidad con el artículo 61 inciso 4° de la Ley de Servicio Civil,
disposición aplicable ante el vacío de regulación sobre el tema en el caso de
supresión de plaza en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, debe
ordenarse a la autoridad demandada que pague los sueldos que la parte actora
dejó de percibir, siempre que no excedan de tres meses. Este criterio es acorde
al adoptado por la Sala de lo Constitucional en los casos de Amparo 544-2012,
895-2012, 365-2013 y 661-2012; debiendo quedar expedita la acción civil contra
quienes tomaron la decisión de acto impugnado.”